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論文關鍵詞:波蘭銀行重組企業(yè)重組國有銀行私有化法規(guī)體系破產清算

論文摘要:傳統(tǒng)計劃經濟的軟預算約束、經濟衰退、基礎法律的缺乏是波蘭銀行不良資產的成因。政府通過制定企業(yè)銀行重組計劃、完善法律、成立獨立的監(jiān)督機構、聘請外部審計、重置銀行資本、銀行私有化等,為不良資產重組創(chuàng)造良好制度環(huán)境。銀行按債務人是否有生命力,使其分別進入銀行和解與法庭和解或破產與清算通道。企業(yè)銀行重組計劃缺陷:實體經濟運行機制未發(fā)生實質性改變,債權轉股權或債權出售難以發(fā)揮作用,破產清算法律有缺陷。啟示:銀行主導的企業(yè)重組使所有參與人都有積極性;改革法規(guī)體系、強化債務手段對債務人企業(yè)的可控制性和硬約束機制是處置不良資產的前提;處置銀行不良資產須同企業(yè)改組結合;要解決不良資產,必須對國有銀行進行民營化或改組;漸進改革優(yōu)于“休克療法”,但也有成本。

與其它國家相比,波蘭對銀行不良資產處置有相當的獨創(chuàng)性:將銀行重組與企業(yè)重組結合起來,在國家對銀行進行再資本化的基礎上,由銀行牽頭處置自己的不良貸款,并負責對債務人企業(yè)進行處理。本文分析了波蘭銀行不良資產產生的原因、處置方式、效應評價及啟示。

一、波蘭銀行不良資產的狀況及形成原因

一是傳統(tǒng)計劃經濟體制的積累。在傳統(tǒng)的經濟體制下,通常由中央銀行承擔商業(yè)信貸的責任,造成債務的配置也往往帶有政治動機,所貸的資金總是被配置到許多只有在人為及中央計劃經濟下才具有償債能力機構或單位。1991年9家國有銀行被商業(yè)化,繼承了央行的歷史遺留壞賬和傳統(tǒng)經營體制,隨著傳統(tǒng)經濟向市場經濟的轉變,這些壞賬和體制弊端逐漸顯現(xiàn)出來。

二是衰退的經濟環(huán)境導致資產狀況進一步惡化。90年代初,波蘭經濟經歷了一次嚴重的衰退,這使許多結構薄弱的公司受到沖擊,而它們正是銀行信貸存量的主要客戶。到1992年底,63%的國有企業(yè)已不能正常履行其還本付息責任,銀行壞賬大量增加。

三是缺乏必要的基礎法律保障制度。轉軌中的波蘭在許多問題上還缺乏相應的完備的法律基礎,貸款人的合法權益難以受到完全保護。

二、政府為銀行不良資產的重組提供良好的制度環(huán)境

(一)制定重組計劃

政府積極參與設計、制定重組計劃,建立新的有利于債權人實施重組計劃的激勵約束體系。企業(yè)銀行重組由銀行牽頭處置自己的不良資產,并負責把債務人企業(yè),或者推向重組過程,或者迫使其退出市場。

(二)完善法律框架

1993年,波蘭制訂《銀行與企業(yè)法(草案)》、《關于對企業(yè)和銀行實行重組的法律》等新法規(guī),加上已有的傳統(tǒng)法律規(guī)定,如《商業(yè)通則》中關于破產、清算、和解程序的規(guī)定以及1996年底全面改革的《抵押貸款法》,強化了債權人通過債務手段對企業(yè)的可控制性。新法規(guī)實行了市場經濟的債務清償程序,授予銀行臨時特權,對陷入財務困境的企業(yè)采取非正式的庭外調解方式;新法律賦予銀行在調解過程中的準司法權力,銀行只要取得擁有違約債務人未償債務總額50%的債權人的同意,就有權代表所有債權人通過談判最終使債務人和債權人達成一致銀行主導調解協(xié)議,并由銀行監(jiān)督實施;政府建立了嚴格監(jiān)管制度,規(guī)定了明確的資本和變現(xiàn)能力標準、信用集中度限制、有關貸款分類和壞賬準備的國家標準。

(三)成立專門機構,聘請外部審計

波蘭政府在財政部下專門設立了一個非政府專業(yè)人員占很大比例監(jiān)督委員會,監(jiān)督銀行處理呆賬的工作計劃、實施情況,對銀行企業(yè)重組提供技術上的支持,并實施將9個國有商業(yè)銀行全部私有化的計劃。同時,重組計劃要求各銀行邀請國際性會計公司做外部審計,主要工作包括貸款分類、不良資產轉移、銀行資本審計等。

(四)重置銀行資本

再資本化是任何銀行處理其不良資產的必要前提。1993年9月,財政部以重組債券的形式向7家銀行注資7.5億美元,使7家銀行在提足準備金之后的資本充足率平均達到了12%,重組債券的期限為15年,其利息由波蘭銀行私有化基金支付。

(五)銀行私有化

在世界銀行的資助下,波蘭政府推出了國有銀行與外資銀行配對的姊妹銀行計劃(TwinningProgram),波蘭銀行一方面可以吸取先進的經驗、技術,另一方面還可以在合作中有效推進銀行股份的民營化。

三、銀行主導的企業(yè)重組

在銀行再資本化的基礎上,企業(yè)銀行重組法要求各牽頭銀行對進入其基礎資產組合的債務人企業(yè)作出處理。按照這一法律,在1994年4月底之前,銀行對有關債務人企業(yè)的處理必須進入以下5條重組通道(ResolutionAgreement)之一:(1)簽訂銀行和解協(xié)議(BankCon-ciliation)或法庭和解協(xié)議(CourtCon-ciliation);(2)債務人已經全面履行還本付息義務達3個月以上;(3)債務人宣告破產;(4)債務人已經開始按照私有化法或國有企業(yè)法開始清算;(5)債務人的債務已經被在二級債務市場上出售。

在上述5條通道中,銀行和解與法庭和解是為那些有生命力的困難企業(yè)提供的通道,破產和清算則是那些已經失去生命力的企業(yè)退出市場的通道。企業(yè)銀行重組計劃可能基本上實現(xiàn)對有生命力的企業(yè)和失去生命力的企業(yè)的分離。相對獨立的監(jiān)督部門和審計部門保證了企業(yè)分離的科學性。

(一)法庭和解協(xié)議

法庭和解是波蘭破產法中規(guī)定的重組程序,其目的是在清算程序之外為那些經過重組可以恢復競爭力的企業(yè)提供一條通道,其重點是為債務人減債。

(二)銀行和解協(xié)議

銀行和解協(xié)議(BCA)是整個企業(yè)銀行重組計劃的重點措施。銀行和解協(xié)議在功能上與法庭和解協(xié)議是相同的,之所以在法庭和解程序之外又設計了銀行和解程序,主要的目的是為了避開法庭和解程序的諸多缺陷,給那些有重組價值的債務人企業(yè)在清算程序之外再開辟一條通道。銀行和解程序是一個臨時性的重組程序,只在1996年3月18日之前有效,同時也是一個局部性的重組程序,只適用于國有和國有控股企業(yè)。在原理上,銀行和解程序類似于美國破產法第11章的重組程序,但它是一個沒有法庭參加的庭外和解程序。簽訂銀行和解協(xié)議的申請由債務人向牽頭銀行提出,其中包括對企業(yè)進行全面重組的計劃。申請?zhí)岢龊?牽頭銀行組織債權人與債務人企業(yè)談判。在與債務人的談判中,債權人可以被分成不同的小組,為了在法庭不參與的情況下保護小額債權人的利益,同一小組的債權人必須得到相同的待遇,沒有包括牽頭銀行的那些小組的債權人得到的待遇不能比牽頭銀行差。

(三)破產

所謂破產(Bankruptcy)是指資不抵債的企業(yè)按1934年破產法對債務人企業(yè)進行清算。按照這一法律,銀行和其他非政府債權人很難指望得到多少賠償。資產處置的收入首先要用于支付相當于其債權額5.13%的清算費用,然后要支付職工安置費,此后要首先支付政府債權人,如稅務局、社會保險機構,最后才是銀行和非銀行債權人。

(四)清算

所謂清算是指按1981年通過的波蘭國有企業(yè)法第19條的規(guī)定對國有企業(yè)進行清算。按照這一法律,債權人可以向企業(yè)的主管部門提出清算申請,主管部門自己也可以在獲得私有化部和財政部的批準后決定對企業(yè)進行清算。按照規(guī)定,只有那些資產大于債務的企業(yè)才可以進入這一程序。企業(yè)進入這一程序后,創(chuàng)辦單位任命一個清算人主持清算過程,實際上得到任命的經常就是被清算企業(yè)的經理。由于實際上已經資不抵債,很多進入這一程序的企業(yè)被轉到了1934年破產法規(guī)定的破產程序。

(五)債權出售或轉換

在波蘭的實踐中,債權出售或轉換可能是一條最不成功的通道,進入破產通道后,企業(yè)的平均規(guī)模處于中等水平,盈利水平比進入退出通道的企業(yè)好,比進入銀行和解和法庭和解通道的企業(yè)差。

(六)歸還債務

進入這一通道的企業(yè)首先歸還了牽頭銀行的債務,所用的資金部分來自新的貸款,部分來自出售資產、政府幫助和自有利潤。這些企業(yè)銷售額、營業(yè)利潤、人均工資有所上升,而債務額、職工人數有不同程度的下降。

四、評價

從總體上看,波蘭的企業(yè)銀行重組計劃基本上是成功的。在銀行重組方面,通過一次性再資本化,避免了可能發(fā)生的銀行危機,國有銀行的財務狀況恢復到了可以私有化的水平;在企業(yè)重組方面,計劃比較成功地分離了那些有生命力的企業(yè)和失去生命力的企業(yè),并使占債務總額近1/3的企業(yè)開始歸還債務。銀行不良貸款對貸款總額比率由1993年的30%左右下降至1997年的10%,所付出的成本占GDP的5.7%。但是,該計劃在執(zhí)行中、特別是在企業(yè)重組中也有一些缺陷。

(一)實體經濟運行機制未發(fā)生實質性改變

進入銀行和解和法庭和解通道的企業(yè)僅僅進行了債務沖銷和延期,對企業(yè)的運行未能進行實質性的重組。進入法庭和解通道的10家企業(yè)及62家進入銀行和解通道的企業(yè),在波蘭整體經濟狀況好轉的同時,其經濟效益不升反降,這說明其生產經營機制未適應市場經濟發(fā)展進行實質性重組。

(二)債權轉股權或債權出售沒有發(fā)揮應有的作用

企業(yè)銀行重組計劃的設計者本來期望債權轉股權或債權出售成為銀行處理不良債權的主要手段和硬化約束的有效途徑,借此在銀行私有化的基礎上實現(xiàn)困難國有企業(yè)的私有化,但在實踐中,只有很少一部分銀行債權轉成了股權。造成這一狀況的原因是多方面的,首先是政府私有化部從中阻攔,私有化部代表國家持有所有國有企業(yè)的股權,銀行債權轉股權意味著對部分國有企業(yè)的控制權將被轉移到已或將私有化的銀行。另外,在債權人方面,稅收政策和清算程序不利于非政府債權人,債權出售的損失不能相應扣減稅收,而在其他形式的重組中發(fā)生的損失可以扣減;另一個障礙是債權銀行擔心強迫出售會損害自己和債務人企業(yè)的關系;另外牽頭銀行可能并沒有足夠的動機和能力迫使債務人企業(yè)啟動實質性的重組。對于潛在的購買者由于缺乏債權出售的市場機制,債權轉換或出售程序煩瑣、時間太長,他們很難在理想的時間和價位內購得看中的資產,這樣,不良債權對他們很難有什么商業(yè)價值。

(三)破產清算法律法規(guī)仍有缺陷

一是破產清算執(zhí)行不徹底。進入破產和清算通道的企業(yè)未能比較快地、退出市場,多數企業(yè)仍在繼續(xù)消耗社會資源。國有企業(yè)清算程序在實踐中已成為債務人企業(yè)的管理層繞開1934年破產法,繼續(xù)對企業(yè)資產的處置進行控制的一個途徑。由于困難企業(yè)既沒有進行實質性的重組,也沒有真正退出市場,債務沖銷和延期就變成了對企業(yè)的一種優(yōu)惠,實際上軟化了預算約束。二是非政府債權人清償率低。波蘭政府沒有利用這個實行企業(yè)銀行重組計劃的機會對其相關法律框架、尤其是破產法進行修改,是一個代價昂貴的失誤。

五、啟示

(一)相對分散的決策模式與充分發(fā)揮責任人的積極性

波蘭銀行主導的企業(yè)重組實際上是一種相對分散的決策模式,它保證了所有參與人都有積極性。債權銀行是直接責任人,對不良債權狀況最為了解,它的積極參與有利于不良債權的化解。波蘭銀行被賦予了臨時準司法權力等充分的自主權,使其在重組過程中起著主導性的作用,銀行能夠有效地控制與監(jiān)督企業(yè),不將企業(yè)債務都甩給政府,同時盡量從陷入困境的企業(yè)回收貸款,不僅避免過度使用破產程序,減輕了政府的融資與參與負擔,而且通過擴大債權銀行的自主性、積極性降低了銀行的系統(tǒng)風險。政府在銀行企業(yè)重組中不過多干預,只創(chuàng)造必要的環(huán)境,除了提供有效的法律保障外,還給予積極的配合與參與。在重組中,政府不僅同意適用于其它債權人的任何債權削減,而且同意改變政府債權的優(yōu)先級,將優(yōu)先債降一個等級;為協(xié)助銀企雙方盡快達成協(xié)議,政府還從財政上拿出一部分逾期的應收賬款轉讓給其他債權人,以作為補償;最重要的,政府通過發(fā)行債券承擔了國有銀行壞賬和重要大中型企業(yè)的終極債務。此外,政府在對銀行進行資本重置、發(fā)行債券、引進外資和先進經驗,以至于為銀企建立信息管理系統(tǒng)等基礎設施方面也發(fā)揮了積極的作用。

(二)改革完善法規(guī)體系是轉軌國家有效處置銀行不良資產的前提

轉軌國家傳統(tǒng)上以行政命令替代市場規(guī)則,因而轉軌國家的法律法規(guī)體系很不完備。因此,改革、完善傳統(tǒng)的法律框架、司法程序和建立有利于債權人的激勵機制,強化市場競爭秩序下債務手段對債務人企業(yè)的可控制性和硬約束機制,是順利進行資產處置的前提。

(三)處置銀行不良資產必須同企業(yè)改組相結合

各國政府在處置銀行不良資產時,通常采取大力扶持銀行的態(tài)度,而對企業(yè)則主要采取優(yōu)勝劣汰的態(tài)度。轉軌國家的不良債務主要體現(xiàn)為國有企業(yè)的不良債務,因此,轉軌國家主要采取企業(yè)重組的形式,以避免國有企業(yè)大規(guī)模破產對財政產生巨大壓力,波蘭銀行主導企業(yè)重組的五條通道也體現(xiàn)了這一點。但國有資產的重組必須建立嚴密的監(jiān)督約束機制,以避免道德風險形成更大的損失,如波蘭企業(yè)拖延清算、破產。

(四)明確處置銀行不良資產的根本目標

這些目標至少包含兩個方面,一是改善銀行資產負債表,使其恢復到合理的水平;二是改善銀行經營機制,防范不良資產再度出現(xiàn)。從根源上講,國有企業(yè)和國有銀行不良資產的真正根源在于計劃經濟下的國有體制,要徹底解決不良資產問題,就不僅要對銀企債務重組,還要確定明確的私有化目標,對大的國有銀行進行民營化或改組,這就需要政府在對銀行不良資產進行重組的同時,深化經濟體制改革,擴大開放度,創(chuàng)造充分的市場與競爭環(huán)境。

(五)改革的漸進與成本

中國、波蘭、俄羅斯的轉軌進程表明漸進式的改革似乎優(yōu)于“休克療法”,但漸進式的改革也是有成本的。從波蘭銀行改革進程來看,漸進改革的成本主要表現(xiàn)在以下幾個方面,一是銀行企業(yè)間的硬約束幫助清理了國有商業(yè)銀行的資產組合,但未能解決企業(yè)對政府的拖欠問題,成為預算約束軟化的重要源泉。二是銀行基本上是通過購買政府證券進行資本調整,這是非常安全的通向盈利的道路,它有助于以財政赤字融資,但是以犧牲私營部門投資為代價的。雖然波蘭經濟高速增長,但直到1995年,私營部門在獲得銀行信貸方面仍非常困難,大多企業(yè)仍發(fā)現(xiàn),即便它們有堅實的資本結構及健全的商業(yè)計劃,也很難得到銀行的信貸。三是耽擱了私有化的進程和銀行管理技能、競爭力的提高,1992-1995年的限制外資銀行進入措施更進一步放慢了競爭。如何在漸進與成本之間尋找一個最優(yōu)點是包括中國在內的許多國家轉軌國家面臨的一個根本性的問題。