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[摘要]當前，我國社會經濟建設進入新階段，改革和發展處于關鍵時期，影響公共安全的因素增多，各類突發公共事件時有發生。2008年1月我國南方大部分地區和西北地區東部出現了罕見的持續低溫、雨雪、冰凍天氣，對交通運輸、電力設施、農業生產及人民生活造成了嚴重影響。直接經濟損失達上千億元。全國人民在黨中央的領導下眾志成城、抵抗風雪，取得了抗冰救災的勝利。但是雪災所暴露的一些問題也應該引起高度重視，政府對突發公共事件的管理能力有待于進一步提高。

[關鍵詞]突發公共事件;政府;管理

前言

2008年春節前夕，一場大范圍的雨雪橫掃半個中國，南方大部分地區和西北地區東部出現了建國以來罕見的持續大范圍低溫、雨雪和冰凍的極端天氣。面對罕見雪災，黨和國家最高領導人親赴災區視察和指揮，空軍和幾個大軍區全面“應戰”，大批軍、警出動;同時國務院應急管理辦公室發出緊急通知，要求各地做好強降溫降雪天氣的防范應對工作，最大程度減少災害造成的損失。這次雪災不僅給中國經濟社會造成巨大的損失，也暴露出政府部門在危機管理中存在的一些問題，應該引起高度重視，政府應對突發公共事件的管理能力有待于進一步的提高。

一、突發公共事件及其界定

近年來無論是發達國家，還是發展中國家，各種突發事件層出不窮，不僅給各國人民生命財產和經濟發展造成重大損失，而且有的還危害到國家安全和社會穩定。因此，如何科學(教學案例，試卷，課件，教案)應對、妥善處理，是當今世界各國政府必須面對的問題，對政府管理提出了挑戰，考驗著政府應急管理能力。據統計，我國每年因自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全等突發事件造成的非正常死亡超過20萬人，傷殘超過200萬人，經濟損失超過6000億元人民幣。

所謂突發公共事件，是指突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。突發公共事件對經濟發展和社會穩定具有很大的負面影響，不僅給社會生產和公共利益造成巨大損失，對生態和人類生存環境產生破壞，同時也會嚴重威脅人民的生命財產安全，以致引發社會動蕩和公共危機。

從不同的角度，按照不同的依據，突發事件可以分為不同的類型。按照《國家突發公共事件總體應急預案》，根據突發事件的發生過程、性質和機理，突發公共事件主要分為自然災害、事故災害、公共衛生事件和社會安全事件四類。自然災害是由于自然現象的異常變化作用于人類社會，從而造成人員傷亡、財產損失、社會秩序混亂，影響和阻礙社會經濟發展的事件。2008年1月，我國出現罕見的持續低溫、雨雪、冰凍的自然災害對交通運輸、電力設施、農業生產及人民生活造成嚴重影響，直接經濟損失達1111億元。自然災害作為突發公共事件的一類，常常會給人們帶來生命和財產損失，應當采取措施積極應對，以盡可能降低其造成的危害。

二、雪災暴露存在的問題

(一)當前我國的應急體制并不樂觀

2003年的SARS使我國面臨著一場空前的危機，自此之后中國開始加速突發公共事件的應急機制建設，各級政府制定了有關自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件的應急預案。2007年11月1日，國家突發事件應對法正式實施，明確我國要建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。但此次雪災所暴露出的問題表明，目前的應急體制并不樂觀，如果說“九八抗洪”，中國面對單一事件時尚可應付，此次面對復雜事件，我們的應急體制，包括治理模式都有值得反思之處。比如說災情發生后，相關應急預案似乎沒有及時啟動，不少應急管理機構在災情出現幾十個小時后還不能掌握基本情況，災害現場的公共服務十分有限。而五個關于自然災害救助的國家應急專項預案中，又不包括雪災。這次雪災之所以造成如此大的問題，除了雪災超出常規外，還包括遇到春運，兩者疊加就把消極影響擴大了。目前，不論是國家層面還是地方層面或者是部門的各類應急預案，都只針對特定突發事件，而“復合性突發事件”很容易擴大突發事件所造成的消極影響。盡管是低級別的突發事件，如果兩種以上同時發生，可能就會導致預警級別的提高。目前的預案是分級的，國家級預案的啟動要涉及兩個以上的省份，地域上劃清楚了，但嚴重性是容易交叉的。比如：是不是省級應急預案到了一級預警狀態，才足以啟動國家級四級預警響應機制，這都沒明文規定。

(二)地方政府應對雪災這一突發公共事件的經驗不足，缺乏防范意識

地方政府沒能對大雪成災有預期，加上部門分割，在具體的實施和協作中又會出現很多問題。此次雪災突襲南方，而南方只有應對暴雨、臺風的經驗，以致一些地方對百年不遇的大雪有些措手不及，加上雪災適逢春運，使交通和電力的困境倍增。縱觀各個車站的情景，部分地方的局勢可以用高危來形容，廣州等地車站還數度出現幾乎失控的局面，這至少在一定程度上反映出民眾缺乏相對自覺的紀律性，同時也暴露出組織方面的缺陷。由于我國的各級自然災害的預案中，并沒有雪災專項預案，不少南方地區的政府部門，在觀念上認為防寒是北方地區需要考慮的事情，再加上最近幾年“暖冬”之說開始流行，似乎冬天真得不會冷了一樣。在這樣一種指導意識下，在制定當地生產計劃、安排當地群眾生活的時候，自然就很少會考慮“防寒”問題。而近年的冬天，卻一反常態露出了它寒冬的本來面目。這對從防范意識上就準備不足的政府部門來說，更不用說采取具體的防寒措施了。因此，我們可以看到，面對持續十多天的冰雪天氣，各地政府部門采取的都是臨時的“應急措施”，而不是常規措施。

(三)從抗擊雪災來看，突發事件應對法發揮的作用不大

此次雪災中，現行的應急預案制度以及突發事件應對法所確立的應急體制應有的組織、協調和防范作用，并沒有完全發揮出來，真正的應急工作還是依靠目前高度統一和一元化的黨政領導體制來完成。當然，突發性事件發生時，無論是否有預案，都需要依靠強有力的行政管理機制來加以保障。中國現有的一元化的黨政決策體制和中央地方關系，很適合救災。比如這一體制整合力量及時、有效，容易解決矛盾。但是，在此次救災中，法律和預案只起到一些補充細化的作用，給人有點“兩張皮”的感覺。從法律角

度看，政府總理到哪里，實際上，具體的法律就可以在那里發揮作用。總理到現場，實際上已經是國家層面的一級響應了。不過，也要總結經驗教訓，能讓省級政府更好地分擔，不要輕易啟動國家級預案。

(四)信息建設有待進一步規范

在信息的規范上缺乏統一的信息標準，有的地區專業部門按照各自行業的應急機制建立信息系統，但是對該系統平臺技術和業務系統數據格式標準不一，加上各部門之間通訊網絡和數據傳輸網絡缺乏聯動機制，因而加大了實現信息的聯動和技術的共享的難度。和2003年的SARS相比，信息建設上已有長足進步，但也出現一些問題。比如新華社記者到某省某部門采訪被認為是“添亂”，而2008年1月25日京珠高速公路之所以出現嚴重大堵車，也與各方通車信息混亂有關，致使許多不知情的車輛進入湖南后無法出去。

(五)政府應對突發事件的管理缺乏有效的協調機制

此次發生在南方各省的自然災害表明，我國現行的以部門為龍頭的突發事件應對組織機制存在很大問題。雪災應該由應急辦管，但各級政府下屬的專門應急辦公室只是一種協調性機構，還不能真正具有統一組織、指揮和協調各種突發事件應對工作。在很多情況下，危機的處理需要社會各個部門通力協作，但是社會各部門在面對突發公共事件時還不能進行有機的結合，缺乏有效的內部協調機制，應對工作中存在以部門職能為中心的部門主義傾向，缺少單一的應急指揮組織管理系統。而公共服務部門的垂直管理體系造成政府各職能部門條塊分割、權責不明晰，相互間協調不夠，溝通不暢。氣象部門和電力部門缺乏有效溝通，氣象信息未能對電力設施的建設和運行起到應有的指導作用。在可能對電網運行穩定性造成影響的氣象條件中，風、冰與最高最低氣溫為主要因素。然而，氣象臺沒有覆冰的專門數據——“冰”不是一項獨立的氣象參數。

(六)缺乏明確的問責機制

在中國現行的政府體制下，由于相關單位的職能沒有劃分清楚，許多事務管理上條塊分割嚴重，責權利關系沒能理順。誰負責、對誰負責的問題沒有以法律或制度形式加以明確，激勵機制和懲罰機制錯位。遇到突發公共事件，事發地政府的主管部門需要同時向其所隸屬的本級政府和上級政府主管部門報告。在現有的績效考核體系下，事發地政府的主管部門在上報時不得不再三權衡自己的利弊得失。一些地方政府往往是盡量“捂蓋子”，“報喜不報憂”，“多報喜少報憂”，揣摩領導意圖討領導喜好。遇重大突發性危機事件，往往是有利益各部門拼命搶，有責任卻相互推或往上推，對危機事件處理分析浮皮潦草。

三、提高政府應對突發公共事件能力的對策

突發事件對人民生命健康和財產安全、正常生活生產帶來嚴重威脅。加強對突發公共事件的管理，是關系國家經濟社會發展全局和人民群眾生命財產安全的大事，是全面落實科學(教學案例，試卷，課件，教案)發展觀、構建社會主義和諧社會的重要內容，是各級政府堅持以人為本、執政為民、全面履行政府職能的重要體現。

(一)完善對突發事件管理的各級應急預案，明確各級政府權責

我國對突發公共事件應急管理的制度框架基本建成，但還需要進一步細化。要完善各級應急預案關于自然災害的救助體系。鑒于特定突發事件可能遇到其他情況最后演變為復合性突發事件，盡可能考慮到所有可能發生的情況，制定專項的應急管理預案。要把法律規定變成日常制度，該儲備的儲備，該演習的演習，使應急工作常規化，讓政府和公眾坦然應對突發事件。中央政府統一負責各種緊急事務的協調管理，制定應急管理政策規劃，建立預警和信息報告制度。強化政府的統一協調、資源整合能力;省級政府及有關部門的主要職責是對地方政府應急管理提供指導和幫助，組建常設的綜合性的應急協調機構，直接處置全省范圍的重大突發事件;市、縣、鄉鎮各級政府負有直接處置本地突發事件的責任，應明確規定其實施應急處置的權限。由于突發事件應急管理的重點是在大中城市，人口、建筑、交通比較集中，突發事件易發多發。因此，大中城市政府都應當建立一個實戰性的應急管理中心，主要由公安、醫療、民政、市政、新聞等有關部門組成，統一應對本地各類突發事件，直接預防和處置各種緊急事務，以提高城市政府全面應對、快速反應的能力。

(二)改革現行突發事件應對組織體制，各部門協同應對，快速反應

我國目前正在推進的“大部委制改革”思路，很適合改革現行突發事件應對組織體制的要求。可考慮成立集中統一管理突發事件應對工作的具有大部委性質的“應急管理委員會”(或“應急部”)，克服目前在突發事件應對組織體制領域過于分散、制度化水平低的弊端。由于機構改革的復雜性，可以將各級應急辦公室或機構改為實體性的應急指揮機構，統一行使各項應急指揮職權，一旦有災，不論發生在何時、何地，依靠統一集中的應急指揮系統立即投入應急救災活動，第一時間內將突發事件控制在萌芽狀態，提高應急工作效率。各地區各部門要樹立大局意識、責任意識，不僅要加強本地區本部門的應急管理，落實好自己負責的專項預案，還要按照總體應急預案的要求，做好縱向和橫向的協同配合工作。健全應對突發公共事件的組織體系，明確各方面職責，確保一旦有事，能夠有效組織，快速反應，高效運轉，臨危不亂。

(三)嚴格政府公共危機管理的責任追究制度

在應對重大突發性公共事件中，各級政府要建立政府官員承擔與職權相應的政治(教學案例，試卷，課件，教案)責任、行政責任制度。當政府公務人員不能履行或背棄責任時，必須受到相應的行政懲處，觸犯國家法律的要按照法律規定追究相應的法律責任。對重大公共危機事件瞞報、緩報、謊報的要追究相關主要領導的責任，在應對公共危機過程中出現的玩忽職守、失職、瀆職等行為，要追究相關人員的法律責任。還要不斷健全和完善各級黨委、政府和領導干部在應對危機與處理突發事件中的法律責任，使官員問責制在我國日趨完善。

(四)完善信息應急管理系統，進行信息溝通機制的改革

隨著社會的發展和民眾主體意識的增強，國內民眾乃至國外人士對“知情權”的訴求正迅速提高，良好的信息溝通機制可以保證信息準確、及時地傳遞，以便政府快速制定突發事件應對的政策。突發事件的本身帶有急速和不確定性，只有政府完善信息應急管理系統，才能把信息扭曲的情形大大減少，有助于使盡

可能的信息量能夠被社會各方面吸收和利用，彌補某一個部門、地方因為誤判信息而導致的錯誤決策。在突發事件的管理中，信息往往是決定性的因素，對于災情匯集、災情研究、求援指揮都是不可或缺的。事件一旦發生，政府部門應迅速率先事件的過程，以防小道消息滿天飛而混淆視聽，政府要重視和發揮媒體在突發事件管理中的積極作用，與媒體作深入的溝通、協調和合作，使媒體在政府的正確引導下充分介入到突發事件中，保持適度的新聞自由，讓公眾了解事件真相。要運用信息網絡技術，實現各部門信息及時溝通以及整個社會資源的協同運作。

(五)加強突發事件應急管理的素質教育。提高社會公眾的突發事件應對能力

政府官員和社會公眾的危機意識、應對突發事件的知識和能力是政府對突發事件管理系統中一個不可缺少的組成部分。首先，應進行突發事件的警示宣傳，使公民樹立正確的危機意識;其次，對普通民眾開展突發事件管理知識和技能培訓，增強公民自救互救能力，形成較強的社會整體危機應對能力;最后，組織開展突發事件的應對演習，提高整體防控突發事件的能力。

總之，面對類似“雪災”各種錯綜復雜、難以避免的突發公共事件，作為承擔公共事務管理者和公共安全責任者角色的各級政府，必須制定出最有效的公共政策，以最快的速度、盡最大的努力化解各種危機、保障國家、社會和公眾的安全。