增值稅轉型試點政策效應及改革效應
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內容提要：目前在東北地區實施的擴大增值稅進項稅額抵扣范圍的改革，既是中央振興東北老工業基地的重大舉措，也是以后在全國鋪開的增值稅轉型改革的試點。研究探討了試點改革中存在的問題及解決的辦法。
在國家實施東北老工業基地振興戰略的推動下，東北地區經濟發展出現了轉機，經濟增長速度加快，經濟效益明顯提高，特別是東北地區擴大增值稅進項稅額抵扣范圍（下文中簡稱“增值稅擴抵”）若干政策的出臺，對東北老工業基地經濟的發展起到了重要的拉動作用。但是，由于增值稅擴抵政策的實施是一項復雜的工作，因此，在增值稅擴抵過程中，應更多地從政策效應和改革效應兩個取向，去研究和解決存在的問題，這對于促進東北老工業基地的區域創新能力和完善增值稅轉型是十分重要的。
一、增值稅轉型試點基本情況
2004年9月，財政部、國家稅務總局下發了關于《東北地區擴大增值稅抵扣范圍若干問題的規定》的通知（財稅字［2004］156號）和《2004年東北地區擴大增值稅抵扣范圍暫行辦法》，標志著振興東北老工業基地稅收優惠政策的正式啟動和增值稅轉型試點的開始。2004年，東北三省共認定增值稅轉型企業40306戶，占東北三省增值稅一般納稅人納稅登記總戶數的32.2%，其中，遼寧24648戶；吉林6373戶；黑龍江7465戶。從行業分布看，主要集中在裝備制造業(19429戶)、農產品加工業(9060戶)和石油加工業（7945戶）三大行業，占總戶數的90%。2004年認定企業固定資產投資總額305.34億元，進項稅發生額15.76億元，占投資額的5.2%，實際抵退12.58億元，占進項稅額的79.8%。其中，遼寧抵退7.39億元，占總額58.7%；吉林抵退3.23億元，占總額25.6%；黑龍江抵退1.97億元，占總額15.7%。從六大行業的抵退情況看，冶金工業抵退4.77億元，占總額37.9%；石油加工業抵退4.53億元，占總額36%；裝備制造業抵退1.62億元，占總額12.9%；汽車制造業抵退0.87億元，占總額6.9%；農產品加工業抵退0.67億元，占總額5.3%；船舶制造業抵退0.12億元，占總額1%。在各行業中，冶金、石油加工和裝備制造業抵退總額為10.92億元，占總額的86.8%。
由于增值稅擴抵政策的拉動，東北地區企業結構的調整、產業技術升級的步伐在不斷加快，經濟活力明顯提升。2004年，東北三省國內生產總值達到15133.9億元，同比增長12.3%，增幅高于全國平均水平2.8個百分點；規模以上工業企業共完成增加值4869.6億元，比2003年增長19.7%，是連續多年來增長速度最快的一年；規模以上工業企業實現利潤總額1328億元，同比增長35.5%；招商引資效果顯著，利用外資59.4億美元，同比增長83.6%，高于全國平均水平70個百分點。其中，遼寧省國內生產總值完成6872.7億元，同比增長12.8%，規模以上工業總產值、固定資產投資、實際利用外資3項增幅超過了東南沿海平均水平。遼寧、吉林、黑龍江三省非國有投資也分別比2003年增長了55.8%、41.4%和34.5%。同時，增值稅轉型的試點也在增值稅擴抵實施過程中穩步推行，積累了經驗，為全面實施增值稅轉型奠定了堅實的基礎。
二、增值稅轉型過程中存在的問題及分析
增值稅轉型試點既是中央振興東北老工業基地的重大舉措，也是新一輪稅制改革的主要內容。因此，在關注增值稅擴抵政策對經濟拉動作用的同時，還要從稅收對東北地區主導產業的調控作用及增值稅轉型應具備的實施要件兩個方面去分析研究存在的問題，只有這樣，才能在增值稅擴抵過程中達到既能促進東北老工業基地的振興、又能推進增值稅轉型的改革的目的。
（一）增量抵扣政策限制了增值稅轉型試點的效果
據專家預測，東北三省增值稅轉型將減少稅收收入150億元，為了保證財政收入的穩定，國家制定了增量抵扣政策，即企業外購固定資產必須在有增值稅增量的前提下才能抵扣。事實上，2004年東北三省實際抵退稅只有12.58億元，與預測數相差甚遠，另外，由于增量的限制，也使認定的六大行業中多數企業不能納入試點范圍，使得這項政策不能全面反映增值稅轉型試點的效果。
東北三省增值稅轉型認定企業為40306戶，有稅收增量的18308戶，占總數的45.4%，而實際享受擴抵政策的企業僅為9932戶,占認定企業總數的24.6%。沒有稅收增量的為22195戶，占總戶數的55.07%。其中，遼寧有稅收增量的12398戶，占總戶數的46.76%，而實際享受擴抵政策的企業僅為30%，無稅收增量的為14169戶，占總戶數的53.45%；吉林有稅收增量的2875戶，占總戶數的45%，而實際享受擴抵政策的企業僅為991戶，占總戶數的15.55%，無稅收增量的為3498戶，占總戶數的55%；黑龍江有稅收增量的3035戶，占總數的40.1%，而實際享受擴抵政策的企業僅為998戶，占總戶數的13.37%，無稅收增量的為4528戶，占總戶數的59.87%。
從上述數據可以看出，增量抵扣政策不但使企業受益面受到了限制，也使試點的范圍大大縮小，不能全面反映增值稅改革試點中存在的問題。
（二）增量抵扣政策不利于老企業的發展
增值稅轉型試點是以增值稅擴抵政策的實施來進行的，因而它對東北地區的企業結構重組、企業技術改造、提升企業市場競爭能力的促進作用是不能低估的。但是，實行稅收增量退稅的辦法，對于那些有新增固定資產但稅收增量較小或沒有稅收增量的企業影響較大，造成新增固定資產進項稅不能足額辦理退稅。從東北三省統計的數據看，沒有稅收增量的企業占認定企業的55.07%。其中，遼寧占53.45%，吉林占55%，黑龍江占59.87%。這意味著在認定企業中，有一半以上企業不能享受增值稅擴抵政策，而這些企業多數是歷史包袱沉重的老企業。盡管國家對東北地區一些老企業進行了技術資金投入，但由于企業所承擔的生產成本、改革成本、社會成本較高，經濟效益在短期內還難以有大幅度的增長，無法實現稅收的增長，因而也就不能享受增量退稅政策，使振興東北老工業基地的優惠政策的受益面和受益程度受到影響。這部分老企業的振興是東北老工業基地振興的重要標志之一，增量抵扣政策不能使這些企業受益，在某種程度上抵消了增值稅擴抵政策促進企業技術改造的作用。
（三）增值稅擴抵政策對裝備制造業的促進作用略顯不足
在六大行業中，東北三省冶金工業抵退稅4.77億元，占全部抵退額的37.9%；石油加工業抵退4.53億元，占全部抵退額的36%，兩項合計為9.3億元，占全部抵退額的73.9%。以吉林省為例，在實際退稅的991戶企業中，有7戶退稅在1000萬元以上，退稅1.86億元，占吉林省抵退稅總額的57.8%，其中中油吉林石化分公司和通鋼集團公司分別得到稅收優惠0.55億元和0.51億元。遼寧的7943戶退稅企業中，也有7戶超過1000萬元，退稅4.01億元，占遼寧省抵退稅總額的54.3%，其中本鋼集團公司和鞍鋼集團公司分別得到稅收優惠1.81億元和1.39億元。由此可見，增值稅擴抵政策對于國家控制的壟斷行業起到的拉動作用是明顯的，但對于包袱沉重、經濟效益較差的中小企業效果還不顯著，特別是裝備制造業。東北三省共抵退1.6億元，占全部抵退額的12.9%。其中，遼寧裝備制造業14016戶，占總認定戶的52.95%，抵退稅1.06億元，占總戶數的14.35%。可以看出，增值稅擴抵政策對于建立東北裝備制造業基地的促進作用還略顯不足。
根據東北三省工業企業的特點，建立東北制造業基地是振興東北老工業基地的重要標志。改革開放以來，中國制造業取得了快速發展，成為國家經濟高速增長的“發動機”，但中國制造業也正面臨嚴峻的挑戰，勞動生產率低，產品附加值不高，缺乏核心技術，資源消耗嚴重等。因此，中國制造業轉變增長方式已成當務之急。中國制造業的勞動生產率比較低，我們現在一年不到4萬美元，只有美國的4.38%，日本的4%，德國的5%多一點。但中國制造業能源消耗很大，制造業的能耗占全國一次能耗的63%，單位產品的能耗高出國際水平20%～30%。另一個差距是中國制造業產品以低端為主，附加價值不高，我國出口產品主要是勞動密集型和技術含量低的產品，增加值僅為26.23%，比美國、日本及德國分別低22%、22%和11%。另外，我國制造業在引進、消化、吸收、創新方面投入經費不夠。2002年我國高新技術產業技術引進與消化吸收的比為1∶0.1，而多數國家安排引進消化經費大概是引進項目總經費的3倍，日本在經濟振興期達到了10倍。2004年年末，國務院提出把東北建成全國制造業基地，因而，制造業的振興與發展將成為東北老工業基地振興的重要標志。據遼寧省有關部門統計，遼寧省裝備制造業大體處于國際20世紀90年代初期水平，在裝備制造業178小類產品中，居于全國前6位的有58小類，占32.6%。但長期以來，裝備制造業面臨嚴峻的問題，技術改造落后，歷史包袱沉重，經濟效益低下，制約了遼寧經濟的發展。近幾年來，我國的經濟發展呈現快速增長的勢頭，因而對于基礎能源、原材料的需求也在不斷增加，價格一漲再漲，也為這些行業帶來了較高的效益。這樣，不論是在投入或產出上都形成迅猛發展的勢頭，特別是增值稅擴抵政策的實施，使這些行業能更多地享受稅收政策的優惠，拉動了企業發展。但作為東北地區另一大支柱產業的裝備制造業還處在緩慢發展階段，這必然使其還不可能從稅收的增量中更多地享受增值稅的優惠政策。因而，支持裝備制造業的發展，使遼寧乃至東北制造業從中、低端產品加工廠轉為全國高科技含量制造業基地將是振興東北老工業基地的重要任務。
三、幾點建議
增值稅增量抵扣政策的設計，對于緩解財政收入壓力，確保財政收入的穩定增長是有利的。但是，東北地區增值稅轉型試點，不僅要考慮增值稅改革的財政承受能力，而且要從兩個方面去把握：一是改革設計最終目標的要求；二是優惠政策的受益范圍及程度。毫無疑問，增值稅轉型的最終目標應是固定資產購進所含進項稅金全額抵扣。因此，在增值稅轉型改革中應按終級改革目標所需的條件進行試點，這樣才能發現問題，總結經驗，完善改革。否則，缺失最終改革目標所需的條件，就會失去改革試點的意義。所以，在試點過程中，方案的設計應兼顧兩方面的效應：一是振興東北老工業基地的政策效應；二是完善增值稅的改革效應。政策效應應從行業及受益范圍和程度的選擇上來體現，而改革效應應從滿足增值稅轉型終極目標的條件來試行。只有如此，才能在振興東北老工業基地的過程中，在促進企業技術進步和產業結構調整的同時，達到增值稅改革試點的目的。
（一）政策效應
從政策效應看，增值稅轉型政策應從國家對東北老工業基地產業結構調整的角度去實施擴抵政策，即稅收優惠政策應向裝備制造業傾斜。理由有三：一是建立全國裝備制造業基地是振興東北老工業基地的重要任務，沒有裝備制造業的發展，就沒有東北老工業基地的振興；二是東北裝備制造業技術投入水平較低，應鼓勵具有比較優勢的地區產業升級，提升制造業承接世界制造業轉移的能力；三是東北裝備制造業多數還處于初級加工階段，附加值較低，難以在經濟效益及稅收中有更多的增量。因此，通過稅收手段去扶持東北裝備制造業的發展是十分必要的。
另外，從中國科技發展戰略研究小組排列的全國地區企業技術創新能力看，上海列第1位，分值為64.97分；東北三省的遼寧列第6位，分值為42.73分，與上海相差22.24分；黑龍江列第15位，分值為30.65分，與上海相差34.32分；吉林列第21位，分值為26.04分，與上海相差38.93分。由此可見，從稅收政策上提升企業技術創新能力，也是振興東北老工業基地的重要內容。
因而，建議在享受增值稅擴抵政策六大行業中，裝備制造業應先行取消增量限制或賦予地方一定的權力，對裝備制造業的抵退根據財力情況和收入情況自行把握，為裝備制造業創造一個空間，形成裝備制造業在稅收政策上的“洼地效應”。
增量抵扣是防止收入大幅下滑的必要措施，但從2004年實際退稅情況看，增值稅轉型并沒有影響到財政收入。一方面，如果繼續維持增量抵扣，在目前原材料漲價的情況下，企業很難有所作為，勢必影響企業的投資熱情；另一方面，隨著我國經濟的快速發展，相信稅收收入的增長完全可以消化因轉型帶來的減收。
（二）改革效應
從改革效應看，東北地區增值稅擴抵政策的實施，雖然體現的是中央振興東北老工業基地的政策精神，但同時也是增值稅轉型的試點，標志著我國增值稅改革的開始。因此，在實施過程中，既要考慮增值稅擴抵政策在促進東北老工業基地振興過程中的政策促進作用，又要為全面實施增值稅轉型創造條件，積累經驗。這樣，就需要我們在試點過程中盡量滿足增值稅轉型的基本條件設置，即取消增量抵扣的限制。按照增值稅的原理，企業購進固定資產所含稅金應全額抵扣，以避免重復納稅。但考慮到增值稅轉型的復雜情況，在試點過程中，我們應在充分考慮財政承受能力的前提下，選擇部分行業對于新增設備投資所含稅金取消增量抵扣的限制，才能在暴露問題和解決問題的過程中，為全面實施增值稅轉型提供借鑒和經驗。
參考文獻
（1）東北三省增值稅擴抵政策統計資料。
（2）中國科技發展戰略研究小組《中國區域經濟創新能力報告》，《經濟日報》2005年4月12日。
