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摘要：農(nóng)地抵押貸款制度作為一項(xiàng)農(nóng)村金融創(chuàng)新，就其現(xiàn)實(shí)意義而言，是很有必要的。本文試從目前我國(guó)推行農(nóng)地抵押貸款問(wèn)題的幾個(gè)制約因素出發(fā)，分析如何使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為有效的抵押資產(chǎn)，突破現(xiàn)行制度的約束，建立符合我國(guó)實(shí)際的農(nóng)地抵押貸款制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地抵押制約因素建議

0引言

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否抵押也一直是我國(guó)土地流轉(zhuǎn)立法與實(shí)踐中最具爭(zhēng)議的話題之一，這不僅是一個(gè)法律問(wèn)題，也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。

農(nóng)地抵押貸款是指以農(nóng)地作為抵押進(jìn)行融資的過(guò)程。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，資金不足已成為農(nóng)村發(fā)展的最大障礙，農(nóng)村貸款逐步呈現(xiàn)出“農(nóng)民貸款難，銀行難貸款”的兩難局面，而農(nóng)民貸款難的主要原因在于缺乏銀行認(rèn)可的抵押財(cái)產(chǎn)。農(nóng)村土地使用權(quán)作為農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和重要財(cái)產(chǎn)，依據(jù)我國(guó)法律規(guī)定是不允許抵押的。因此，克服法律制度和觀念上的制約，開(kāi)展農(nóng)地使用權(quán)抵押融資對(duì)破解“兩難”局面、充分發(fā)揮農(nóng)地價(jià)值、促進(jìn)資金融通和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)具有重要意義。

1實(shí)施農(nóng)地抵押貸款的可行性

我國(guó)最早在貴州省湄潭縣試行農(nóng)地金融制度，1988年在中央和地方的資金、政策支持下，該縣成立了土地金融公司，向土地經(jīng)營(yíng)者發(fā)放農(nóng)地使用權(quán)抵押信貸。但在1997年經(jīng)原土地金融公司改建的湄潭土地開(kāi)發(fā)投資公司，因受鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)倒閉的影響，形成大量的資金沉淀，虧損嚴(yán)重而被勒令撤銷，這一結(jié)果標(biāo)志著農(nóng)地金融制度試驗(yàn)以失敗告終。而后來(lái)山東、河南兩省各級(jí)地方政府按照“依法、自愿、有償”的原則，以股份合作、轉(zhuǎn)包、承租、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，推進(jìn)適度規(guī)模的農(nóng)村，取得較大成效，主要的典型案例有山東棗莊、泰安寧陽(yáng)、濰坊、青島膠州等案例，這些地區(qū)的成功案例也說(shuō)明了當(dāng)前實(shí)施農(nóng)地抵押貸款的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。

2當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地抵押推行的制約因素

雖然在目前各地推進(jìn)的土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的改革取得一定的成功，但總體來(lái)看，該項(xiàng)改革尚處于起步階段，在具體實(shí)踐過(guò)程中還存在各種各樣的困難和問(wèn)題亟待解決。

2.1農(nóng)地所有權(quán)不明晰

農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬不僅在法律上不明晰，在具體運(yùn)作中界限和范圍也較為模糊。按照《憲法》和《土地管理法》規(guī)定，集體土地可以歸村級(jí)組織，也可歸鄉(xiāng)和村民小組所有。在實(shí)踐中，土地集體所有者究竟是鄉(xiāng)、村還是村民小組，當(dāng)有利可圖、收益豐厚時(shí)幾家爭(zhēng)做農(nóng)地的所有主體；當(dāng)需要投資改造投入時(shí)，誰(shuí)也不愿承認(rèn)。在我國(guó)鄉(xiāng)村自治發(fā)展還很不規(guī)范的情況下，村委會(huì)自治職能與政治經(jīng)濟(jì)職能不分，不可能完全代表農(nóng)民集體利益，由此帶來(lái)對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的侵犯，這就抑制了土地有償承包和有償轉(zhuǎn)讓，導(dǎo)致了農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育不良等問(wèn)題。

2.2農(nóng)地抵押法律法規(guī)的障礙

有關(guān)農(nóng)地抵押的法律制度主要規(guī)定在《擔(dān)保法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》等法律法規(guī)中，這些法律法規(guī)對(duì)農(nóng)地抵押?jiǎn)栴}采取了嚴(yán)格的限制。《物權(quán)法》第184條和《擔(dān)保法》第37條均規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得設(shè)定抵押。”這就造成了農(nóng)地“抵押難”的問(wèn)題，也影響了金融支持“三農(nóng)”工作的順利進(jìn)行，對(duì)推行農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款造成明顯的制度障礙。

2.3農(nóng)地抵押貸款管理機(jī)制不科學(xué)

由于缺少具體操作制度，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中不規(guī)范的問(wèn)題日益突出。一是農(nóng)戶之間的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)多采取口頭協(xié)議的形式，留下糾紛隱患。二是有的鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織未經(jīng)農(nóng)戶同意，便將土地流轉(zhuǎn)給第三方經(jīng)營(yíng)。三是部分鄉(xiāng)村干部越權(quán)直接充當(dāng)土地流轉(zhuǎn)主體。四是個(gè)別鄉(xiāng)村組織隨意改變土地承包關(guān)系，違反規(guī)定借承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之機(jī)改變土地的農(nóng)業(yè)用途。

2.4農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制不完善

與城市居民享有的“五險(xiǎn)一金”相比，農(nóng)村土地一直是農(nóng)民的最基本的生產(chǎn)資料和生活收入的主要來(lái)源，也是應(yīng)對(duì)年老和傷殘的最后生活保障，農(nóng)村土地?fù)?dān)負(fù)著農(nóng)民的生產(chǎn)、生活和社會(huì)保障等重要功能。農(nóng)民視土地為命根子，土地是農(nóng)民最基本的社會(huì)保障。隨著我國(guó)工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)民紛紛進(jìn)城打工。但由于我國(guó)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元化的社會(huì)保障制度使得進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民無(wú)法享受到城市居民的社會(huì)保障，加上近年來(lái)金融經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，城鎮(zhèn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)受沖擊，不少進(jìn)城打工農(nóng)民又回到農(nóng)村生活，那么土地將是他們生活的最后保障，所以大部分農(nóng)民在脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后寧愿將土地棄耕拋荒也不愿進(jìn)行流轉(zhuǎn)，這就阻礙了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。

3完善我國(guó)農(nóng)地抵押貸款的建議

3.1修改完善農(nóng)地抵押貸款法律法規(guī)

我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)都迫切要求建立農(nóng)地抵押制度，而現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的制度仍處于雛形發(fā)展階段，我們要加快改革這種現(xiàn)狀，在充分總結(jié)各地土地流轉(zhuǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，適當(dāng)修改《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》等相關(guān)法律，建立符合我國(guó)實(shí)際的農(nóng)地抵押法律制度，并明確土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范流程，以便穩(wěn)步推進(jìn)我們農(nóng)地抵押貸款進(jìn)程。

3.2規(guī)范農(nóng)地抵押貸款操作流程

在借鑒其他省市先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在每個(gè)地區(qū)選擇一個(gè)農(nóng)村信用環(huán)境較好信用社進(jìn)行試點(diǎn)，制定具體的實(shí)施方案。同時(shí)，要出臺(tái)相關(guān)配套政策和措施，制訂有效的管理辦法和操作流程，明確貸款對(duì)象、利率、期限和額度，做好規(guī)避貸款風(fēng)險(xiǎn)的充分準(zhǔn)備。一是推行流轉(zhuǎn)合同規(guī)范文本。制定規(guī)范統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)合同文本，爭(zhēng)取盡早使用統(tǒng)一規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同文本。二是認(rèn)真指導(dǎo)流轉(zhuǎn)合同簽訂。要把指導(dǎo)合同簽訂同開(kāi)展流轉(zhuǎn)法律政策宣傳、流轉(zhuǎn)咨詢、流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估等多項(xiàng)服務(wù)結(jié)合起來(lái)，指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方在充分自主協(xié)商的基礎(chǔ)上，依法建立起合理的流轉(zhuǎn)關(guān)系和利益關(guān)系，簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同。三是健全登記備案制度。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村土地承包管理部門要對(duì)流轉(zhuǎn)合同及有關(guān)資料進(jìn)行歸案并妥善保管，建立流轉(zhuǎn)情況登記冊(cè)，及時(shí)記載和反映流轉(zhuǎn)情況。對(duì)以轉(zhuǎn)包、出租或其它方式流轉(zhuǎn)的，及時(shí)辦理相關(guān)備案登記；對(duì)以轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)的，及時(shí)辦理有關(guān)承包合同和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證變更手續(xù)。

3.3培育農(nóng)地抵押貸款服務(wù)市場(chǎng)

積極培育農(nóng)地抵押服務(wù)市場(chǎng)，為抵押融資工作的順利開(kāi)展創(chuàng)造條件。一是政府要積極參與和支持，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)等方面加以引導(dǎo)，提供幫助。對(duì)農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)直接提供大量貼息貸款，或政府直接創(chuàng)辦土地金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展農(nóng)地金融業(yè)務(wù)，或購(gòu)買土地金融機(jī)構(gòu)的股份支持其發(fā)展。二是要完善農(nóng)地市場(chǎng)服務(wù)體系。制定農(nóng)村土地評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，采取有效科學(xué)的評(píng)估方法，建立農(nóng)地價(jià)格評(píng)估機(jī)制。成立多樣化的土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易信息、供求雙方的咨詢、雙方聯(lián)系及協(xié)調(diào)等方面提供服務(wù)。三是要建立農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)，為土地使用權(quán)抵押貸款提供金融服務(wù)。

3.4健全農(nóng)村社會(huì)保障體系

我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系缺失，農(nóng)民對(duì)土地的依賴性比較高，加快建立健全覆蓋農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老社會(huì)保障體系。將農(nóng)村社會(huì)發(fā)展納入國(guó)家公共財(cái)政支持體系。首先應(yīng)建立農(nóng)民失業(yè)保險(xiǎn)制度或最低生活保障制度，以解決失地農(nóng)民的最基本生活費(fèi)用問(wèn)題；其次逐步建立農(nóng)民養(yǎng)老保障制度和醫(yī)療保障制度，使廣大農(nóng)戶真正做到“病有所醫(yī)，老有所養(yǎng)”。