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本文作者：邱玉婷作者單位：廣東金融學公共管理系

思路

綜觀我國目前的城市社區管理體制，存在的問題越來越多，改革的呼聲也越來越強烈。有的城市試點撤銷街道辦事處，如北京、深圳、長春等地區陸續在小范圍內撤銷街道辦事處，實行“區直管社區”改革探索；有的城市對街道辦事處的功能進行重新定位。與此同時，國內學者圍繞著街道辦事處的“虛”與“實”提出自己的觀點，綜合看來主要有以下幾種觀點：

（一）三級政府、三級管理，變街道為一級政府

針對目前街道辦事處存在著“名不副實”的現狀，即其名義上不是一級政府，卻承擔著一級政府的各種繁重的職能，而各種職權和資金又不到位，導致街道辦事處在實際的工作中行政效率低下，超負荷地運作。有的學者指出，最好的方式就是把街道辦事處建立成一級政府，在城市社區管理體制中形成“三級管理、三級落實”[3]的格局。但是，將街道變成一級政府是一項系統的工程。首先，縱向的政府管理層級太多，不符合提高行政效率的客觀要求。其次，如果要把街道轉變成為一級政府，就必須要通過全國人大修改憲法和地方組織法的相關條文，從法律上承認街道辦事處一級政府的地位，并還需要按照法律程序，在街道設立一級人大。再次，在街道政府的職能部門設置上，需要進一步明確的公共管理職能，根據轄區內經濟結構、社會事務結構的具體情況設置不同的工作機構，與此同時，還需要建立一級財政，為街道政府的正常運行和職能的實現提供充足的物質基礎。由此可見，轉變街道為一級政府的改革操作難度太大，從根本上需要觸及目前我國的根本政治制度，制度變革的成本過高。

（二）虛區實街

鑒于區政府所管轄的范圍比較廣，職能上與居民相關的公共事務聯系比較少，有些學者指出把區政府變成派出機關，通過合并街道辦事處，在擴大街道管轄范圍的基礎上，把街道辦事處改為基層政府，構建成新的“兩級政府”。[4]這種“虛區實街”的做法雖然可以減少行政管理的層級、集中行政權力，又可以實現基層政府的管理職能下移，更貼近居民需求和社區發展，但是，和“三級政府、三級管理”的體制一樣，由于需要通過大量的法律修改和行政區劃的重新調整，整個過程相對比較復雜，因此，在短期內實現的可能性也是較小。

（三）兩級政府、兩級管理，撤銷街道辦事處

為了緩解區政府的職能部門與街道辦事處的權責配置上的矛盾，有的學者提出撤銷街道辦事處的設想，即實現區級直接指導社區建設，面向居民提供公共服務，建立“兩級政府、兩級管理”[5]的體制。這種體制適當調整了政府的管理幅度，使區政府的專業部門得到恢復并強化了其專業職能，把政府的公共服務直接提供到社區。同時也通過減少管理層級，有效地提升了政府的公共服務效率。因此，筆者認為，撤銷街道辦事處這一思路是具有科學性的。但是，撤銷街道辦事處后，如果不轉變區政府的職能，只是在減少行政層級的基礎上把部門職能轉移到社區，不僅無助于降低行政成本，還會導致社區行政化。因此，要實現“兩級政府、兩級管理”，就必須要立足街道辦事處職能的“上承下接”，進一步理順條塊關系，并且還要制定一系列的保障配套制度。所以，撤銷街道辦事處不是目的，只是手段；放權并幫助整個社會實現自治才是最終的目的。要真正實現“兩級政府、兩級管理”體制并廣泛的推廣，在短期內也比較難以實現。

（四）多元管理體制

無論是將街道辦事處變革為一級政府，還是把區政府定位為派出機關，撤銷街道辦事處，都存在著利弊得失。現階段，可以嘗試結合各城市、各區域的特點和實際情況，推行漸進式改革，因地制宜，分類管理，實行多元化的城市管理體制，在試點成熟的情況下再逐步推廣。隨著社區建設試驗在全國范圍的展開，各地在結合本地實際的基礎上進行了大量的改革和創新，如出現了“上海模式”、“江漢模式”、“沈陽模式“和“青島模式”等各具特色的社區建設典型。對于全國不同的城市而言，多元化的城市社區管理體制將更為科學和合理，同時，也標志著城市基層管理體制進入全面轉型時期。

方向

新時期社區管理體系的改革正在如火如荼的進行著。如何在紛繁復雜的局面中尋找社區建設的突破口，理清思路，擺脫社區建設的困境，把提高社區自治能力作為改革的立足點，探索加快政府職能轉變的方向，是當前亟待研究的問題。

（一）“重心下移，立足基層”，實現“小政府、大社會”的管理格局

要推進政府職能轉變，促使社區管理重心下。移，實現“小政府、大社會”的格局，關鍵在于政府職能的定位，按照精簡、統一、效能的原則，實現政社分開、政企分開、政事分開。政府重心下移就是將社區的管理職能下移至社區，增強社區自身的管理職能；其核心是政府向社區放權；其目的是解決在原有計劃體制下形成的全能型政府管理的弊端。在建立社區管理新體制中，要以政府為主導、以全社會廣泛參與為原則，將政府的行政管理職能和企業的經營職能、社區組織與社會團體的服務職能相分離，政府只承擔宏觀調控職能，進行政策引導和法律規范。

（二）明確社區管理主體的權責體系，建立“條塊結合，以塊為主”的新型社區管理體制

所謂的“條塊結合、以塊為主”，是指在社區建設的管理體制中，職能部門的專業管理與基層政府的綜合管理相結合，以基層政府的綜合管理為主。首先，要明確條塊之間的權責關系。具體要求街道辦事處在轄區內，既要將各職能部門的專業管理與街道辦事處的綜合管理結合，以街道辦事處的綜合管理為主，又要統一協調，加強社區內各職能部門的專業化管理，充分發揮職能部門的作用。其次，要進一步規范街道辦事處和居民委員會的職責，理清它們之間的權責關系，使得彼此權責有分工，這樣才能在城市管理、服務群眾和穩定社會中各負其責，實現城市管理水平和服務效率的提高。最后，賦予街道辦事處一定的行政管理權。要求市、區政府權力下放，賦予街道更多的綜合管理和統籌協調權力。只有賦予了街道辦事處一定的行政職權力，才能有利于改善目前因為條塊分割而導致的基層工作難以落實的現狀；才能有利于發揮街道辦事處的綜合協調能力，促進社區工作的進一步開展。

（三）加強法規政策配套，使社區各系統運作和管理逐步納入法制化軌道

要建立新型的社區管理體制，必須要使社區管理納入法制化軌道，其內涵主要體現在兩個方面：首先，完善社區管理的立法。制定一系列符合國家和地方法律的社區管理法例，保障社區建設在法制化的軌道上有序運行。目前亟待解決的就是重新修訂《中華人民共和國城市街道辦事處組織條例》和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》中不合時宜的部分。如重新對街道辦事處和居民委員會的性質、任務、地位、規模、功能和組織等作出原則性的修定，淡化社區的行政痕跡，明確居民在社區建設中的主人翁的地位和應有的義務，允許根據各地區不同情況建立不同形式的執法體制，實行不同形式的社區管理體制；其次，是使社區建設得到制度上的充分保障。目前，要以建立社區建設的工作機制并使其制度化作為一項重要的工程，把社區建設的規劃納入到城市發展的總規劃體系當中。可以嘗試在政府機構中建一個具有協調職能的法定性權威機構，承擔社區建設的宏觀指引和調控責任，并且由它來制定一個協調決策的程序運作制度。

（四）培育社區自治組織，強化居民的社區自治參與意識

社區自治組織和廣大的社區居民參與社區建設是城市基層民主建設的基礎和核心內容，同時也是社區管理體系中的重要的有機組成部分。社區自治組織能客觀、及時地反映居民訴求，在化解社會矛盾的同時也使居民參與到社區自治中；社區自治組織參與社區服務，可以緩解街道辦事處所面臨的公共服務、公共產品短缺的困境；社區自治組織參與社區建設，可以拓展社區服務，提供更多的就業機會，穩定社會的發展。因此，在社區建設的實踐中，政府首先要轉變職能，將微觀的社區管理和公共服務職能轉移給社區福利組織、志愿者組織、慈善組織、社區服務組織等社區自治組織，這不僅可以使得社區自治組織參與到社區建設中，發揮服務社區的作用，同時也促進我國基層社會民主建設的發展。只有提高了社區的自治水平，實現了自治主體多元化，政府才能從社區建設的掌舵者逐漸地轉變為監督者、服務者、協調者的角色，還可以提高政府自身的宏觀調控力，降低管理成本，提高行政效率。