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一、1990年代以來,我國的城鄉之間差距拉大

新中國成立至今,經過50多年的發展,我國工業化成績斐然,農業也獲得了較大發展,但從工農差距、城鄉居民收入差距和社會發展差距等方面綜合判斷,我國城鄉關系的失衡問題仍然十分突出。

(一)工農差距擴大,農業的弱質地位未能改變

我國長期以來以不平等交換體制為基礎,通過“剪刀差”形式擠壓農業、索取農業剩余,加快工業化進程和城市發展的做法,至今猶在。改革開放前20多年里,依靠它轉移農村積累給工業和城市的規模估計在6000億元—8000億元之間。有專家估計,1990年代以來每年的工農產品價格剪刀差約為1000多億元,總體上仍舊是農村背負城市,“以鄉養城”。

(二)城鄉經濟差距擴大,農民仍是弱勢群體

在收入方面,2002年,我國城鎮居民人均可支配收入為7703元,農民人均純收入僅為2475.6元,城鄉收入差距進一步擴大為3.11倍,比1978年擴大了0.54倍,比1985年擴大了1.25倍,為改革開放以來的新高。如果把城市在養老、就業、醫療等方面福利性保障考慮在內,據測算,這方面的差距每年人均約3000多元,那么,我國城鄉收入的實際差距為6倍左右。在消費方面,2002年,我國城鎮居民人均消費品零售額是農村居民人均消費品零售額2.69倍。60.9%的農村人口消費品零售額只占36.7%,而39.1%的城鎮居民卻占據著63.3%的零售額。2002年,我國農村居民恩格爾系數為46.2%,剛剛進入總體小康階段,但我國城鎮早在1997年就達到了這一水平。在儲蓄方面,2002年,我國城鎮居民儲蓄是農戶儲蓄4.65倍。60.1%的農村居民,占有的城鄉居民儲蓄存款總額僅有17.7%,而39.1%的城鎮居民卻占據著82.3%的儲蓄存款總額。農村人均儲蓄存款余額不到城鎮居民的1/10,城鄉居民人均儲蓄差距懸殊。

(三)社會差距擴大,使農村成為落后地區

與城市相比,我國農村在社會保障、教育、醫療、環境等方面所享有的發展機會和政府福利,被邊緣化的程度相當嚴重。在社會保障方面。近年來,農村社會保障(包括優撫救濟、養老、醫療保險、福利等)每年約400多億元,僅占GDP的0.5%左右,其中有2/3來自鄉鎮企業和農民個人自籌,基本上是農民自我保障。農村的社會保障覆蓋率只有3%,城鄉社會保障覆蓋率的比例為22:1,城鄉人均社會保障費的比例為24:1。據民政部統計,2002年,農村僅有404萬人得到了低保,占應保人數的25%,城鎮低保人數達到了2054萬人,基本實現了應保盡保。在科教方面,據2000年第五次全國人口普查統計,農村人口中初中及以上文化程度占總人口的39.1%,遠低于城市人口占65.4%的水平,小學文化程度占42.8%,15歲以上文盲率為8.3%,高于城市23.8%和4.0%的水平。2001年,農村人口小學文化程度占41.1%,較2000年下降了1.7個百分點,但仍比城市的19.7%高21.4個百分點,高中文化程度占5.22%,比城市的23.6%低18.4個百分點。農村人口文化科技素質低下,影響了農業新技術的推廣和勞動生產率的提高。農村科技人員流失嚴重,在農業第一線的農技人員更少,平均每萬名農業勞動力只擁有21人,與每萬名職工擁有專業技術人員2800多人相差甚遠。在醫療衛生方面,由于鄉鎮衛生院和村衛生室生存困難造成機構人員不穩定,農村基層衛生服務機構被嚴重削弱。在環境方面,八億農民滯留農村,加劇了土地資源、能源缺乏與人口增長的矛盾。由于亂開濫墾超載過牧,我國90%的草地已經或正在退化;工業“三廢”在農村擴散,以煤煙型為主的大氣污染導致酸雨的覆蓋面積占國土面積的30%,主要流域的水污染比較嚴重;我國人均耕地為0.11公頃,有1/5耕地受到污染。大量數據表明,在未來的較長時期內,農村自然生態環境仍將處于高污染、低控制階段,導致農村經濟的發展形勢嚴峻。失衡的城鄉關系不僅使農業是弱質產業、農民是弱勢群體、農村為落后地區的格局得以強化,而且以犧牲社會公平為代價,影響社會穩定,對經濟效率也帶來負面影響,這種狀況如果繼續下去,必將破壞城鄉協調發展機制,降低資源配置效率,制約先進生產力向農村的滲透,影響經濟增長的速度和質量,加大社會穩定成本,最終影響全面小康建設及中國的現代化進程。

二、“三農”問題從根本上說是沒有解決好城鄉二元發展模式的改革問題

“三農”問題現已成為我國經濟社會發展的“瓶頸”制約,并且折射出諸多的深層次的體制性矛盾和結構性矛盾。探其原因,既有機制性問題,也有體制性弊端,從根本上說是沒有根除城鄉二元經濟制度結構。

(一)農村財政資金的多收少支

依然存在的工農產品剪刀差制度使農民仍承受著每年約1000億元的“暗稅”,再加上明的農業各稅,近年來平均每年400多億,工農關系因此長期處于扭曲狀態。同時,財政用于農業支出的絕對數和占總支出的比重卻很低。2001年財政用于支援農村生產和各項事業費為905.3億元,占財政總支出的4.8%,僅比上年提高0.1個百分點。財政總支出2001年比上年增長18.7%,而支農支出僅增長2.1%。如果把農業基建、農業科技三項費用、救濟費計算在內,2001年支出為1463億元,占財政總支出的7.74%。如再把扶貧和農業政策性補貼計算在內,按此口徑,2001年綜合支出總額為2509.5億元,占財政總支出的13.3%。各項對農業的支出都沒有達到《農業法》規定“國家財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于國家財政經常性收入增長幅度”的要求。農村財政多收少支的直接后果就是公共產品和服務的城市占有。城市對教育、衛生、文化等資源的占用,無論在數量上還是在質量上,均大大優于農村。

(二)農村金融多存少貸

金融機構對農業和農村企業貸款所占比重較低,與農業的貢獻不對稱。改革開放前,金融部門的農業貸款占所有貸款的比重一直維持在13%左右,而1978年后一直維持在兩位數以下,1998年以來徘徊在5%左右,對鄉鎮企業的貸款也一直保持在6%左右。2000年,全國金融機構各項貸款余額達99371億元,而用于農業和鄉鎮企業的貸款余額僅占10%左右。目前,國內金融機構普遍存在著重吸儲、輕放貸的現象,只要有足夠的存款,上解到上級金融機構,就可以過上贏利的安穩日子。這種體制和做法,造成了金融機構從農村吸儲多、放貸少,農村資金大量流向城市,農業和農民辦的鄉鎮企業貸款十分困難。

(三)農村土地多征少補

隨著國有土地使用制度改革的深人,城鎮非農建設用地已從行政劃撥全面轉向市場化的出讓,土地出讓價格大幅飚升,但向農民集體征用土地的補償辦法和補償標準仍停留在行政劃撥年代,土地出讓的價格遠遠高于對農民的補償。這是改革開放以來出現的“以鄉養城”的一種新形式,是政府籌集城鎮建設資金的主要途徑,也是當前農民利益流失最嚴重的一條渠道。目前,征地糾紛已成為當前農民信訪最多的領域,尤其是在城鎮邊上的農村,大片土地被征用后,其補償費根本不足以讓“失地農民”在城鎮創業和安居,成了影響社會穩定的一大隱患。

(四)歧視性的戶籍制度和就業制度

目前,以歧視性戶籍制度和就業制度為主要內容的城鄉分割體制并沒有徹底改變,由此造成的城鄉“鴻溝”還沒有完全消除,結構性偏差在繼續維系。進入1990年代以來,隨著城鎮戶籍管理制度的改革,以及城市用工制度的松動,農村大量勞動力開始進入城市打工,農民進城務工作為城市反哺農業的現實途徑,對城鄉經濟發展意義重大。但這是一種體制外的、暫時的流動,他們的戶口仍然在農村,也不納入城市的就業管理。我國失業統計一直不包括農村人口就是一個有力說明。這種制度導致了農民與市民天生不平等,把廣大農民禁錮在農村,享受不到公民應有的權利和待遇,失去了平等參與競爭的機會。總之,大量事實表明,一系列剝奪農業和農民、保護工業,限制農民、保護市民的不平等、不公正的二元經濟制度結構,是統籌城鄉經濟社會發展的最大障礙。

三、城鄉經濟社會協調發展的國際經驗值得借鑒

盡管各國工業化模式不盡相同,“三農”問題的表現形式、基本特征和應對措施也有很大區別,但世界多數國家的發展經驗表明,在工業化進程中不失時機地統籌城鄉社會經濟的協調發展,以此縮小工農收入差異,解決“三農”問題,完成結構轉變,是帶有普遍性的發展規律。其中的一些成功經驗和做法對我國統籌城鄉經濟社會發展不無啟示和借鑒。

(一)處理好工業化發展階段與反哺農業的關系

普遍的經驗是,當一個國家人均GDP達到800—1000美元的水平時,即工業化進入中期階段后,就進入了二元經濟結構向一元經濟結構轉換過渡,工農、城鄉關系開始改善的最重要階段,在這一階段,為確保農業積累不再為工業發展所吸取,農業與非農產業平等發展,不同國家往往從各自國情出發,采取相應的平衡發展措施,一般都是以工業反哺農業為主要手段。目前,從總體上看,我國依靠從農業提取積累來支持工業發展的歷史階段已經結束,這是人們的基本共識。因此,在共同農業政策方面,應保證農業不再被工業擠壓,在體制上給農業再一次松梆,以求資源不再從農業和農村被剝奪而流出。

(二)處理好國家與農民的利益關系

農業與工業相比,由于受自然因素、技術因素和規模經濟的影響,其生產率水平相對低下,對國民經濟增長貢獻較小。隨之,農民無論在收入,還是社會地位上處于弱勢地位,城鎮化、非農化成為不可逆轉的大勢。因此,為了農業的持續發展、發揮農業的多功能作用、穩定農村,各國政府制定各種保護措施,千方百計維護農民和農村利益。比如澳大利亞以“均等化機制”實施有效的轉移支付制度,平等公平地向經濟不發達地區提供公共物品,縮小地區經濟差距的經驗;美國、日本的農產品價格支持、歐盟的農產品貿易保護政策及對農民的直接收入補貼政策等。

(三)處理好經濟與社會協調發展的關系

按照“木桶效應”理論,未來我國經濟社會發展和全面小康社會的實現,其限制必定來自城鄉社會事業發展的相對落后,特別是農村社會事業的不發達。因此,處理好城鄉經濟與社會協調發展在實現城鄉經濟社會發展中至關重要。與我國情況最相近的就是韓國,他們實施農村“新村運動”的做法值得借鑒。

四、調整國民收入分配格局,在財政、金融、稅收體制上采取突破性的舉措

(一)調整農村財政政策

基本方向是明確公共財政職能,增加農村財政資金總量,轉換運行機制。一是逐步將縣以下以改善農民基本生產條件和生活質量為重點的中小型基礎設施建設納入各級政府基本建設投資的范疇。將國債資金政策的重點應由城市轉向農村,并增加預算內財政支農資金比例。要盡快改變中小型基礎設施主要依靠農民群眾投資投勞的辦法,逐步把縣以下的中小型基礎設施建設納入各級政府基本建設投資的范疇。特別要重點支持與農業生產與農民增收關系密切的節水旱作農業、人畜飲水、鄉村道路、農村水電、農村沼氣、草場圍欄、農機具更新等農村小型基礎設施建設。二是加大“綠箱”支出,用足“黃箱”政策。“綠箱”重點用于農業基礎設施建設,科研、教育和技術推廣引進,調整過去以數量增長為中心的政策取向;“黃箱”補貼應繼續對良種、化肥等農業生產資料和農業生產經營貸款實行優惠政策。三是加大支持多種所有制和多種經營形式的農業產業化龍頭企業。

(二)建立規范的農業補貼制度

農業補貼是實施對農業支持與保護的主要政策工具。為增加農民收入、增強農業競爭力,必須改革近年來國家財政投入巨資用于糧棉等農產品流通環節補貼的做法,從價格補貼方式逐步轉向對農民直接補貼方式,建立有效規范的農業補貼制度。主要途徑有:逐步將糧食風險基金轉為對農民收入的直接補貼;在主產區建立對農業生產者的生產性補貼;逐步將一部分農產品出口補貼轉為對農民的直接收入補貼;繼續加大對受災地區農民的收入補貼;逐步增加對農民的生態環境補貼。

(三)調整農村金融政策

校正金融資源的城市偏向,要從規范農村金融政策入手,形成五方面的支持:一是通過直接或間接方式,保證縣及縣以下的郵政儲蓄機構、信用社、其他商業銀行從農村吸收的資金,要爭取全額或絕大部分返還用于農村。二是國家在利率浮動幅度、再貸款、貼息、補虧、稅收等方面支持商業金融機構發放農業貸款。三是在防范風險的前提下,根據農戶需求,擴大農村金融服務范圍,注意進行貸款品種和方式的創新。四是按照農村信用社改革方案,建立多元化的農村金融服務體系。五是適時將農業保險提上議程,建立符合我國國情的低成本、高效率的現代農業保險制度。

(四)調整農村稅收政策

近年來,我國農村稅費改革成效顯著,但改革方案沒有跳出“攤丁入畝”的框架,不是對商品征稅,而是對土地征稅。2003年全國稅費改革后,如不繼續深化改革,勢必出現收費反彈。應考慮按市場經濟原則進一步改革的方案,將對土地征稅改為對農業商品征稅。具體方案是對進入商品市場的農產品征收商品稅,對農業生產者的生產所得征收所得稅;并且按照國際慣例,對農產品和農業生產者給予一定的稅收優惠。

五、建立完善城鄉勞動力統一管理制度和土地征用市場化管理辦法

(一)調整農村就業政策

調整農村就業政策的基本方向是實施城鄉統籌就業政策,實現城鄉間勞動力市場統一管理。實施城鄉統籌就業戰略,重點要實施就業政策和管理體制一體化的創新、勞動力資源配置市場化的創新和勞動就業的機會均等的制度創新。因此,需要對城市利益導向的國民經濟分配格局和城鄉關系進行重大調整。實施城鄉統籌的就業政策,當務之急是要明確政府在促進農村勞動力轉移方面負有重要職能和重大責任,從體制和機制上提出根本的解決辦法,逐步建立和完善促進農村勞動力轉移就業的五大體系,即建立農民工外出務工的管理和服務體系、農村勞動力流動監測體系、農村勞動力就業培訓體系、農村勞動力轉移輸出的就業信息體系和建立維護農村勞動力合法權益的法律服務體系。為了從體制上根本解決農村勞動力無序流動的狀況,建議設置管理全國農村勞動力轉移就業工作的專門機構。其主要職能是加強對農村勞動力資源及轉移就業的監測,指導農村勞動力的就業培訓,提供比較準確的勞務信息,維護農民工的合法權益。

(二)調整土地征用政策

改革征地制度必須將健全法制放在首要位置,通過完善土地法規,規范政府行為,保障和維護農民權益。法律調整的基本框架:一是對“公共利益的需要”作出明確的司法解釋。在這個前提下,縮小征地范圍。二是要充分考慮農民對土地的權利和土地是農民的基本生產資料,以法律的形式確定給被征地農民以公平、合理的市價補償。三是要明確政府對安置被征地農民的責任。要以法律的形式明確規定,將因國家征地失去土地的農民全部納入當地的社會保障體系。在現有法律和政策的框架內,近期重點要考慮三方面政策:一是要大幅度提高國家征用耕地土地補償費、安置費標準。二是對工商業等經營性建設用地,不再實行國家先征用、再出讓的辦法,而是在依法辦理農用土地轉為建設用地后,允許農村集體土地進入土地一級市場,允許土地的所有者以土地使用權入股、出租等方式直接參與土地開發。同時取消土地補償費、安置補助費。三是對政府出讓征用的農村集體土地獲得的凈收益,要規定一定比例投資農業,改善農業生產條件。