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養(yǎng)老院服務管理制度范文第1篇

面臨問題

在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的過程中，也要看到，由于養(yǎng)老機構發(fā)展時間短、缺乏經(jīng)驗、研究不深等原因，我國養(yǎng)老機構發(fā)展依然面臨諸多問題，主要體現(xiàn)為以下方面。

第一，養(yǎng)老機構發(fā)展政策體系不完善。首先體現(xiàn)在部分公辦養(yǎng)老機構定位不準確。一是服務對象錯位：原本應服務政府保障對象和少部分失能、困難老年群體的辦公養(yǎng)老機構，收住了低齡、健康、經(jīng)濟條件較好的社會老年人，導致服務對象錯位。二是服務功能錯位：應提供基本養(yǎng)老服務的公辦養(yǎng)老機構，硬件條件和服務水平超出了基本需求的范圍，使接受政府救濟的托底保障對象享受了高于社會一般水平的養(yǎng)老服務。

其次是制約養(yǎng)老機構發(fā)展的關鍵政策尚未突破，主要表現(xiàn)在土地、融資、連鎖經(jīng)營、風險分擔等方面。如融資方面，大部分民辦養(yǎng)老機構屬于民辦非營利性質，國家規(guī)定民辦非營利組織不得盈利、不得分紅，限制了其貸款資格。民辦非養(yǎng)老機構“不得設立分支”機構規(guī)定的制約，難以實現(xiàn)連鎖化經(jīng)營的市場要求。另外，養(yǎng)老機構服務糾紛的責任和責任認定后的有效賠付，都缺乏相應政策規(guī)定。

此外，鼓勵養(yǎng)老機構發(fā)展的政策落實不到位。一方面是部門分割形成的政策協(xié)調性差，另一方面是政策的操作性差。部分扶持政策原則性規(guī)定多，具體可操作性條款少，對責任部門的規(guī)定模糊不清，導致落實難。

第二，養(yǎng)老機構運行，存在不公平競爭現(xiàn)象。公辦養(yǎng)老機構享受政府各種福利和優(yōu)惠，卻和民辦養(yǎng)老機構共同競爭，這種運行的方式影響了公平市場的形成，擠占了民辦養(yǎng)老機構的發(fā)展空間。部分非營利性養(yǎng)老機構在享受政府優(yōu)惠和補貼的同時，從事營利性經(jīng)營活動，對營利性養(yǎng)老機構形成不公平競爭。

第三，養(yǎng)老機構自身建設滯后，服務水平較低。首先是基礎設施配備不足，適老性設計滯后。體現(xiàn)在四個方面：一是設計創(chuàng)新不足，“一張圖紙打天下”，沒有考慮到建筑設計本土化；二是設計注重形象，但忽視老年人實際需求；三是內壁設施設計不合理，不符合實際需求；四是在設施設備配置上，特別是部分民辦養(yǎng)老機構，存在設施簡陋、配置不足的問題，有著很大的消防與安全隱患。

其次是服務理念滯后，缺乏需方思維。多數(shù)養(yǎng)老機構僅對老年人提供生活照料服務，對老年人的心理慰藉、休閑養(yǎng)生、文化娛樂、社會參與等更高層次的服務鮮有提供；缺乏市場調研和細分意識，將老年人的需求同質化，供需錯位現(xiàn)象嚴重；重管理、輕服務，養(yǎng)老機構賓館化、醫(yī)院化現(xiàn)象突出。

另外，人才隊伍建設滯后，專業(yè)人才缺乏。養(yǎng)老護理員隊伍問題重重，存在數(shù)量不足、結構不合理、專業(yè)化程度低、流動性大等突出問題，并且管理人才嚴重短缺。

第四，機構養(yǎng)老服務有效需求不足。部分老年人和家庭成員“養(yǎng)兒防老”的觀念根深蒂固，對養(yǎng)老機構有本能的排斥。另外，部分老年人消費觀念相對保守，重積蓄輕消費，服務購買意識不強。并且我國老年人大部分屬于中低收入群體，服務購買能力整體不高。2014年，我國企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金月均只有2061元。

第五，支持養(yǎng)老機構發(fā)展的社會氛圍有待提高。社會上仍有一部分人對養(yǎng)老機構存在偏見，認為養(yǎng)老機構是收住孤寡老人和特殊困難老人的地方，對養(yǎng)老機構有一種自然的抵觸和排斥。有些媒體對養(yǎng)老機構的負面報道，也在一定程度上影響了社會對養(yǎng)老機構的接受度和機構的發(fā)展。

對策建議

一是要建立健全養(yǎng)老機構分類標準和評估機制。缺乏明確的分類管理制度是造成目前我國養(yǎng)老機構管理粗放的一個主要原因。國際經(jīng)驗表明，依據(jù)養(yǎng)老機構的服務對象及相應服務功能對其進行分類管理，是管理養(yǎng)老機構的一種行之有效的方式。《中華人民共和國老年人權益保障法》明確要求“建立健全養(yǎng)老機構分類管理制度”，但截至目前，我國依然缺乏相應的分類管理制度，在一定程度上影響了對養(yǎng)老機構的有效監(jiān)管。

建立健全養(yǎng)老機構的分類管理制度，首先要盡快明確公辦養(yǎng)老機構的定位與服務對象標準，對哪些老年人可以享受政府購買的公辦養(yǎng)老機構服務要有明確的標準。其次要盡快建立健全養(yǎng)老機構分類標準和第三方評估機制。根據(jù)不同類型養(yǎng)老機構的入住對象和服務內容需求等，將養(yǎng)老機構劃分為自理型養(yǎng)老機構、助養(yǎng)型養(yǎng)老機構、養(yǎng)護型養(yǎng)老機構三類，根據(jù)不同養(yǎng)老機構的服務范圍，確定不同的監(jiān)管標準。

二是加大養(yǎng)老機構調整力度。養(yǎng)老機構發(fā)展的根本目標是滿足機構養(yǎng)老服務的需求，特別失能、半失能老年人的機構養(yǎng)老服務需求是剛性需求，必須根據(jù)機構養(yǎng)老服務需求，制定養(yǎng)老機構發(fā)展規(guī)劃、政策措施，調整養(yǎng)老機構結構。“十三五”期間養(yǎng)老機構發(fā)展既要增總量，更要調結構，要把調結構作為優(yōu)化發(fā)展目標。要大力發(fā)展城區(qū)中小型和小微型養(yǎng)老機構。政府投資建設的養(yǎng)老機構，應當以養(yǎng)護型養(yǎng)老機構為主，同時加大政策扶持和引導力度，鼓勵社會力量重點投資建設養(yǎng)護型養(yǎng)老機構，并推動農村敬老院轉型發(fā)展。要改進服務設施，增加康復護理服務功能，提升管理服務質量，農村敬老院要向農村養(yǎng)老護理服務中心轉型發(fā)展。

三是加大土地、金融、人才等重點扶持政策創(chuàng)制和落實力度。土地政策方面，必須要從制度上予以明確規(guī)定。建議各地政府將養(yǎng)老機構建設規(guī)劃納入城鄉(xiāng)總體規(guī)劃布局，依法確定養(yǎng)老服務設施的土地用途和年期。融資政策方面，既要加大政府補貼力度，要創(chuàng)新資金扶持模式。

四是科學推進養(yǎng)老機構的養(yǎng)醫(yī)結合。首先要明確是養(yǎng)醫(yī)結合，而不是醫(yī)養(yǎng)結合，養(yǎng)老機構第一位的功能是“養(yǎng)”而不是“醫(yī)”，“醫(yī)”只是其中的一項重要配套服務。其次必須明確養(yǎng)老機構養(yǎng)醫(yī)結合的特殊性。養(yǎng)老機構的“醫(yī)”與醫(yī)院的“醫(yī)”有較大區(qū)別，醫(yī)院的“醫(yī)”主要目標是為了治愈，養(yǎng)老機構的“醫(yī)”主要目標不是為了治愈，而是為了健康管理和長期護理。因此，不能簡單地把養(yǎng)醫(yī)結合理解為養(yǎng)老院+醫(yī)院，醫(yī)院的“醫(yī)”是全過程的“醫(yī)”，而養(yǎng)老機構的“醫(yī)”更多需要的是階段性的“醫(yī)”，主要體現(xiàn)為四個環(huán)節(jié)。第一個環(huán)節(jié)是健康管理環(huán)節(jié)，特別是疾病管理，主要是慢性病管理以及飲食、生活方式、用藥指導等。第二個環(huán)節(jié)是長期護理和康復，這是養(yǎng)老院“醫(yī)”的重點環(huán)節(jié)。第三個環(huán)節(jié)是注重實效，突出重點。根據(jù)養(yǎng)老機構和老年人健康的特殊性，養(yǎng)老機構的養(yǎng)醫(yī)結合要把重點放在健康管理、長期護理和失能康復上，這三個方面既是養(yǎng)老機構“醫(yī)”的缺陷，也是養(yǎng)老機構“醫(yī)”的重點，更是養(yǎng)老機構贏利的新增長點，前景廣闊，大有可為。第四個環(huán)節(jié)是降低門檻，簡化手續(xù)。根據(jù)養(yǎng)老機構對“醫(yī)”的特殊需求，對養(yǎng)老機構建立衛(wèi)生室、醫(yī)療點，衛(wèi)生行政部門應當出臺專門的政策，降低準入門檻，簡化手續(xù)，鼓勵和支持普及型的養(yǎng)醫(yī)結合。

五是積極整合社會資源共建養(yǎng)老機構。要充分發(fā)揮市場在養(yǎng)老機構發(fā)展中的決定性作用，支持和引導國內外資金投入到養(yǎng)老機構建設及養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展中來。加快養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、殘疾人等公共服務資源的整合，將已有的公共服務資源融合到養(yǎng)老機構的發(fā)展中。同時充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、社會組織的作用。

六是加強養(yǎng)老機構的安全監(jiān)管與風險管理。要繼續(xù)加強對養(yǎng)老機構的監(jiān)督管理和安全防范管理。在安全監(jiān)管方面，首先要加行業(yè)內監(jiān)管力度，其次要建立第三方評估機制，加強外部評價。

養(yǎng)老院服務管理制度范文第2篇

關鍵詞:非營利組織;地方政府;養(yǎng)老服務

老齡化呈現(xiàn)出規(guī)模大、增長快、高齡化的趨勢,養(yǎng)老保障需求逐年遞增。然而,多年來由于政府投入不足,養(yǎng)老保障賬戶長期處于“空戶運轉”狀態(tài)。我國養(yǎng)老保障改革正逐漸向“國家――社會保障制”演變,其顯著特點就是“社會化”導向,即:鼓勵政府以外的合法社會組織與地方政府互動,共同承擔養(yǎng)老保障供給責任。因此,在政府無力解決之時,這種改革導向就為非營利組織參與養(yǎng)老服務提供了實踐依據(jù)。

一、相關文獻回顧

在國外,非營利組織與地方政府互動,共同參與公共服務這一課題研究源于20世紀七十年代歐美福利國家社會保障制度改革的背景。這一改革強調國家應縮小干預范圍,將部分公共服務移交非政府機構管理,政府只通過法規(guī)、政策等手段進行調控。在此基礎之上,薩拉蒙提出“第三方管理”理論,認為政府只是資金與指導的提供者,而非具體公共服務的傳遞者,因此,在提供具體服務時,應由第三方機構實施。進而,埃斯平?安德森提出“合作主義模式”福利制度理論,描述當時德國、荷蘭等國如何與社會各種勢力協(xié)作,共同滿足公民福利需求,此理論旨在探求一種更為有效的“合作主義”社會保障模式,真正使社會組織成為公眾利益的代言人,并在制度安排與政策制定上為政府提供建議。此外,公共治理理論權威學者格里斯托克也強調“多元主體治理”,認為人類政治過程的重心應從統(tǒng)治走向治理,國家權力應向社會回歸,政府應與第三部門主動合作。在我國,清華大學NGO研究所王名等學者經(jīng)過多年研究,為非營利組織參與公共服務提供了充實的理論依據(jù)。宋若思等學者也從互動理論這一角度出發(fā),對非營利組織的社會治理功能作了許多有益探討。

二、羅山會館養(yǎng)老服務分析

羅山會館由浦東社會發(fā)展局管轄,浦東新區(qū)社會發(fā)展基金會投資,基督教上海青年會管理,主要業(yè)務包括運用新的公共財政社會化管理機制、發(fā)揮非營利組織潛力、為社區(qū)民眾提供公共福利服務。考察一個組織的業(yè)務運作及效益,需要對其進行靜、動態(tài)分析,其中,靜態(tài)方面包括人員、機構、制度等,動態(tài)方面包括資源輸入、運作及輸出。

(一)靜態(tài)分析

會館實行“定崗制”,每個崗位均規(guī)定人員配備、服務內容及職責范圍。運行機制是:“政府主導”――社會發(fā)展局在投資創(chuàng)辦、委托管理、改善運行等環(huán)節(jié)起著主導作用;“各方協(xié)作”――上海青年會負責日常管理,會館與社發(fā)局、社會事業(yè)發(fā)展基金會、街道辦事處、居民委員會等建立合作關系;“社團管理”――基督教上海青年會負責日常運營;“市民參與”――服務對象參與會館建設、志愿服務,市民代表進入管理委員會。[5]在規(guī)章制度建設方面,已制定《羅山市民會館館規(guī)》、《羅山市民會館對捐贈款物的管理條例》、《考核獎勵制度》、居民投訴回應制度、民主管理制度、檢查評估制度等一系列管理規(guī)范。

(二)動態(tài)分析

1.資源輸入――養(yǎng)老服務資源的獲取。主要來源于當?shù)卣闹С峙c會館資金的自身籌集。政府支持體現(xiàn)在:(1)組織合法性支持。1996年,社發(fā)局做出《關于同意承辦羅山市民會館的批復》;2000年,民政局、社團局準予會館注冊為民辦非企業(yè)單位。(2)財政支持。成立伊始,政府通過社會發(fā)展基金會,投資90萬元;1998-2000年,投資11萬元;2003年,又以福利彩票基金形式承擔裝修費用。(3)道義支持。在新區(qū)政府支持下,獲“文明單位”、“全國社區(qū)志愿者先進單位”稱號。(4)政策支持。政府以“零租金”提供館舍,街道辦事處將一所閑置托兒所交予作養(yǎng)老院使用。另一方面,會館資金自身籌集渠道又可分為尋求政府資助;相關項目服務收費以及海內外捐贈。

2.資源運作――養(yǎng)老服務項目運營。資金的保值與增值,以及如何實現(xiàn)成本補償。社科院非營利評估小組為會館制定了項目核算制,在新項目運營之前,根據(jù)性質與成本,劃分為無償、虧大于盈、盈虧平衡、微利四類,通過項目組合的結構性選擇,達到財務平衡,引入市場模擬機制,創(chuàng)立從“服務方向質量價格成本”的產(chǎn)業(yè)化運營模式。

3.資源輸出――養(yǎng)老服務資源的使用。養(yǎng)老設施本身不能創(chuàng)造項目,一旦無項目運營,就自然不會對老人產(chǎn)生吸引力。為此,社科院社會政策評估小組從運營者角度出發(fā),為會館制定了“會館設施空間使用率指標系統(tǒng)”。具體做法是:(1)設定標準,根據(jù)日常開放時間,計算最大可能使用的時間;(2)實際度量,根據(jù)使用記錄,計算實際使用的時間;(3)將實際數(shù)據(jù)與設定標準相比,得出設施實際利用率。

三、會館與政府互動的阻礙因素剖析

羅山會館自成立以來,在社區(qū)公共服務領域與地方政府合作,取得了良好績效。然而,隨著業(yè)務范圍的擴大,服務對象需求的提升,互動過程也遇到了一些阻礙因素。具體表現(xiàn)為:

(一)會館的非營利性與資金籌集的矛盾

不難發(fā)現(xiàn),一些隸屬于政府的非營利組織對“收益”較好的收費項目抱有極大興趣,理論上講,政府管理的公共產(chǎn)權只可用于非營利事業(yè),不存在“利益”問題,但實際上,公共產(chǎn)權常被一些管理部門用于“漁利”,使“非營利性”失去意義。羅山會館在運營中,沒有采取其他養(yǎng)老機構利用公共設施,經(jīng)營營利項目,平衡收支的做法,而是將全部養(yǎng)老設施用于非營利項目。但是,如果沒有社發(fā)局的資助,其運營平衡也是很難實現(xiàn)的。由此可見,如何既能保持組織的非營利性,又能實現(xiàn)資金的可持續(xù)性,是影響互動的重要因素。

(二)社區(qū)服務管理體制的制約

1. 關于合法地位。由于政府未將非營利組織發(fā)展納入社會總體規(guī)劃,加之政府職能轉移不到位、不及時,非營利組織就不能與其他企事業(yè)單位一樣,享有同等待遇及法律地位。羅山會館是國內首創(chuàng)的社團與地方政府互動合作的產(chǎn)物,然而,成立之初,其既不能作為工商企業(yè)登記,也不能作為社團登記,更不符合舊有關于民辦非企業(yè)的規(guī)定。[6]因此,會館就無法人地位,也無相應的法人產(chǎn)權,即資產(chǎn)經(jīng)營權,導致互動受阻。

2. 運作資金無法律保障。由于現(xiàn)行法律只有關于業(yè)務主管單位對所屬社團提供資金的規(guī)定,而像會館這樣的組織,資金保障方面的法律仍屬空白。地方政府提供經(jīng)費支持,并非意味組織失去民間性與獨立性,成為政府附庸。經(jīng)費由政府補給并非不可,關鍵問題是,組織不能太依賴政府,更不能因經(jīng)費由政府提供,就以官意辦事。因此,處理好這兩者之間的矛盾,才是解決問題的關鍵所在。

3. 與政府其他部門無法有效協(xié)調。主要表現(xiàn)在會館與當?shù)亟值擂k事處的關系上。由于在財產(chǎn)上,會館與街道辦事處有利益關聯(lián),就無法拒絕其分享經(jīng)營成果。例如街道辦事處會要求會館無償提供某些服務,給其正常運營增加額外負擔。此外,在決策上,街道辦事處也常常插手過問,產(chǎn)生分歧。

(三)制度基礎與政策環(huán)境缺失

現(xiàn)行法規(guī)對非營利組織約束有余,扶持不足。雖已出臺社團、民辦非企業(yè)單位及基金會等管理條例,但對會館這樣的“民辦官助”型組織,還未建立起一套規(guī)范化的法律約束機制,導致其內部運行、財務管理、產(chǎn)權關系等出現(xiàn)問題。其次,組織治理政策的可操作性不強,原則化語言過多,“重程序規(guī)范、輕實體約束”的“路徑依賴”也給互動帶來不小阻力。

(四)會館自身發(fā)展能力不足

“民辦官助”型組織不免要與當?shù)卣l(fā)生聯(lián)系,因此,在主動性、創(chuàng)造性和進取精神上有待進一步提高。組織自身發(fā)展能力不足,集中表現(xiàn)為專業(yè)化程度不高、工作效率低下、缺乏有效領導、公信力不強、工作方式呈行政化傾向、治理機制不科學等。

四、促進會館與政府養(yǎng)老良性互動的路徑選擇

(一)從政府的視角看

1.資源讓渡。(1)空間資源讓渡。浦東新區(qū)政府提供大面積的免費場所,街道辦事處將一所閑置托兒所交予作養(yǎng)老院使用,既提高了公共資源的使用效率,又緩解了資金投入之不足。(2)權力資源讓渡。一方面變組織成立“預審制”為“登記制”,解除組織“合法性”與“自治性”的二元困境,降低準入門檻,增強組織獨立性;另一方面讓渡部分執(zhí)行權,將執(zhí)行性與服務性的具體工作分離出去,由非營利組織承擔。(3)利益資源讓渡。建立標準化的采購制度,購買養(yǎng)老服務,并向捐贈的機構與個人,給予稅收優(yōu)惠。

2.有效引導。一方面,對組織宏觀發(fā)展進行科學規(guī)劃,因地制宜,成立專家咨詢委員會,對經(jīng)營方向與戰(zhàn)略進行系統(tǒng)論證,重點培育適應政府職能轉變,并與人民生活密切相關的組織;另一方面,提供良好的外部發(fā)展環(huán)境,尤其在與其它企事業(yè)單位的互動上,當?shù)卣畱l(fā)揮中介引導作用,促進政府、企業(yè)、社會組織的有效協(xié)作。

3.加強監(jiān)督。在登記管理方面,由“事前限制”變?yōu)椤笆潞蟊O(jiān)管”,指導會館自覺建立組織自律與責任追究機制,規(guī)范經(jīng)營行為;在法律監(jiān)管方面,增補、調整、修改、完善現(xiàn)行規(guī)定,對會館內部治理、財務預算、績效評估、稅收優(yōu)惠等制度做出更具操作性的增補。

(二)從會館的視角看

1.提高會館公信力。首先,加強成員素質培養(yǎng),糾正工作人員不合法與不道德行為,強化其公民意識與服務奉獻精神,并完善監(jiān)督機制、自律機制、財務預算機制以及績效評估體系,對具體行為進行約束與監(jiān)督;其次,引入“社會交待機制”,經(jīng)營者主動向社區(qū)及當?shù)卣淮ぷ?接受社會監(jiān)督;再次,建立同行互律機制,通過行業(yè)協(xié)會、認證制度等方式,對日常運作進行監(jiān)督與評定,使監(jiān)督工作更加專業(yè)化、科學化、客觀化。

2.保持會館獨立性。相當多的“民辦官助”型非營利組織過分依賴地方政府,甚至成為附屬機構,難以在公共服務領域發(fā)揮應有功能,這些“準政府部門”帶有濃厚的官方色彩及行政化傾向,喪失了組織的獨立性。因此,會館應加強與政府溝通,克服過度依賴思想,也應不斷尋求創(chuàng)新,根據(jù)新的需求動態(tài),制定新的運營策略。

3.引入“第三方評估”。借鑒西方管理之經(jīng)驗,在互動過程中引入“第三方評估”機制,即:由具有法定權威的中介機構制定標準,對會館日常工作及項目運營進行評估,為評價組織工作提供參考依據(jù)。這樣不僅可改善互動的外部環(huán)境,建立強有力的社會支持體系,也有利于彌補政府職能,為社區(qū)老人提供優(yōu)質高效的養(yǎng)老服務。

總之,以社區(qū)為載體,非營利組織與地方政府互動,共同承擔養(yǎng)老保障供給責任,是國際上認可的做法。由于諸多因素制約,非營利組織參與公共服務的效能尚未充分發(fā)揮,因此,以政府為主導,明確政府角色與資源讓渡責任,為互動提供政策支持,同時加強組織自身建設,就是保證有效互動的前提。

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養(yǎng)老院服務管理制度范文第3篇

一、加快養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展的重要意義和總體要求

（一）重要意義。養(yǎng)老問題是社會關注、群眾關心的重大問題，關乎經(jīng)濟社會發(fā)展全局，關系廣大人民群眾的切身利益。近年來，我市老齡化、高齡化趨勢越來越明顯，空巢老人和家庭小型化的比例不斷提高，老年人的生活照料問題日趨突出。加快推進養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展，是當前形勢的迫切需要，是一項具有公益性、基礎性、戰(zhàn)略性的工作，是貫徹落實科學發(fā)展觀的重要實踐，是社會文明進步的重要標志。建設“生活富裕、生命陽光”和諧新的重要體現(xiàn)，全市各級各部門要切實增強責任感和使命感，采取有力措施，推動我市養(yǎng)老事業(yè)加快發(fā)展。

（二）指導思想。以科學發(fā)展觀為指導，堅持以人為本，結合我市老年人口特點和經(jīng)濟發(fā)展水平，按照“政府主導、政策扶持、社會參與、市場推動”的總體思路，加快推進養(yǎng)老服務社會化、專業(yè)化、標準化建設，建立健全與人口老齡化進程相適應、與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調，以自主養(yǎng)老為基礎、居家養(yǎng)老為主體、社區(qū)服務為依托、機構養(yǎng)老為補充，覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務網(wǎng)絡，形成投資主體多元化、服務層次多樣化、服務方式社會化、服務隊伍專業(yè)化，運行機制順暢、服務品質優(yōu)良、監(jiān)督管理到位、可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老服務體系，努力實現(xiàn)“老有善養(yǎng)”。

（三）基本原則。

堅持以人為本。確保最困難、最需要幫助的老年人首先得益，共享改革發(fā)展成果，并依照經(jīng)濟社會的發(fā)展水平，積極拓展服務對象，適時、適度提高老年人整體養(yǎng)老福利水平。

堅持完善體系。始終堅持居家養(yǎng)老與機構養(yǎng)老、公辦養(yǎng)老與民辦養(yǎng)老、城市養(yǎng)老與農村養(yǎng)老、硬件建設與軟件建設“四個并舉”，加快構建完善的養(yǎng)老服務體系。

堅持創(chuàng)新體制。正確處理政府和市場、事業(yè)和產(chǎn)業(yè)、個人和組織、有償和志愿“四種關系”，勇于突破、不斷創(chuàng)新，加快養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展。

堅持整合資源。充分調動社會各方的積極性和主動性，最大程度整合資源，做到統(tǒng)籌兼顧，形成政府、社會、企業(yè)、個人共同推進養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展的強大合力。

（四）主要目標。

到2012年底，全市完成敬老院整合及改造提升，形成12所區(qū)域性敬老院，每個敬老院床位最低不少于60張，新（擴）建敬老院床位不少于100張。

到2013年底，建立健全市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級為老服務專門機構；城市社區(qū)及農村行政村全部建立居家養(yǎng)老服務網(wǎng)點，全市實現(xiàn)城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老全覆蓋；市社會福利中心養(yǎng)老床位達到城區(qū)老年人口的4%以上；全市享受機構養(yǎng)老服務人數(shù)達到老年人口總數(shù)的3.3%以上。

到2015年底，全市社會辦養(yǎng)老服務機構床位數(shù)占全部床位數(shù)的比重力爭達到50%。全市實現(xiàn)“9073”養(yǎng)老格局，即老年人口中，以社區(qū)為依托、社會化服務為協(xié)助的自主居家養(yǎng)老占90%；享受政府購買服務的居家養(yǎng)老占7%；入住養(yǎng)老機構集中養(yǎng)老的占3%。

二、加強養(yǎng)老服務機構建設

（五）認真規(guī)劃養(yǎng)老服務機構建設布局。按照養(yǎng)老體系建設的方針，結合我市老年人口發(fā)展速度和養(yǎng)老服務需求狀況，依照功能定位和醫(yī)療介入程度的不同，適時編制切實可行、具有前瞻性的市、鎮(zhèn)二級近期、中長期養(yǎng)老服務設施建設布局規(guī)劃，實現(xiàn)養(yǎng)老服務機構規(guī)劃建設的統(tǒng)籌安排，合理布局，功能分類。積極鼓勵發(fā)展一般照顧型、護理照顧型養(yǎng)老服務機構以及老年康復、護理和臨終關懷醫(yī)院。

（六）加強養(yǎng)老服務機構建設的用地用房保障。在符合規(guī)劃的基礎上，年度新增建設用地計劃中安排相應的用地指標，保障用于本市老年人養(yǎng)老的機構建設用地，對福利性和非營利性養(yǎng)老服務機構，采取行政劃撥方式供地；對營利性養(yǎng)老服務機構，采取招拍掛出讓或租賃方式供地，按工業(yè)項目用地前期報批的相關程序操作。要因地制宜，充分盤活村、社區(qū)閑置房屋資源優(yōu)先用于供養(yǎng)老服務設施建設，保障社區(qū)養(yǎng)老服務事業(yè)開展。

（七）推進區(qū)域性敬老院建設。積極貫徹落實《關于加強農村五保集中供養(yǎng)機構整合提升的實施意見》（富政辦〔2010〕84號），通過改擴建工程，實現(xiàn)敬老院向區(qū)域性綜合性養(yǎng)老服務中心轉變。被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的敬老院原則上保留現(xiàn)有床位，用于當?shù)仞B(yǎng)老服務，允許所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以公建民營形式出租給社會力量舉辦養(yǎng)老服務事業(yè)。

（八）加大對養(yǎng)老服務機構的政策扶持。

1．對養(yǎng)老服務機構實施稅費減免政策。

（1）養(yǎng)老服務機構用電、用水、用氣（燃料、燃氣、熱汽）等與居民用戶實行同價，并免收相應的配套費（其中燃氣配套費按現(xiàn)行收費標準的三分之二收取）。

（2）免收養(yǎng)老服務機構電話、有線（數(shù)字）電視、寬帶互聯(lián)網(wǎng)一次性接入費。減半收取養(yǎng)老服務機構通信費（國內固定電話）、視聽費、數(shù)字電視機頂盒購置費。

（3）減半收取養(yǎng)老服務機構工程定額測定費、白蟻防治費、綠化費、供水工程建設資金、城鎮(zhèn)垃圾處理費。

（4）免收福利性、非營利性養(yǎng)老服務機構企業(yè)所得稅。對養(yǎng)老院類的養(yǎng)老服務機構提供的養(yǎng)老服務免征營業(yè)稅，對各類非營利性養(yǎng)老服務機構免征自用房產(chǎn)、土地的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅。養(yǎng)老服務機構繳納水利建設專項資金確有困難的，報經(jīng)稅務部門批準，可予以減免。

（5）企業(yè)通過公益性社會團體或者市政府及其部門，用于公益事業(yè)的捐贈支出，在年度利潤總額12%以內的部分，準予在計算應納稅所得額時扣除。個人向非營利性養(yǎng)老服務機構的捐贈，通過慈善總會等機構的，可在繳納個人所得稅前予以全額扣除。

2．對社會辦養(yǎng)老服務機構提供財政補助。對非營利性社會辦養(yǎng)老機構建設的補助。經(jīng)核定批準投入使用的社會辦養(yǎng)老服務機構，用房自建的非營利性民辦養(yǎng)老機構，床位數(shù)達到50張（含）以上，每張養(yǎng)老床位給予一次性3000元補助。床位數(shù)50張以內的，每張養(yǎng)老床位給予一次性1500元補助。租用養(yǎng)老用房且租期5年（含）以上的非營利性社會辦養(yǎng)老服務機構，床位數(shù)達到50張（含）以上的，分5年給予補助，每年每張床位給予500元補助，床位數(shù)在50張以內的和已建成投入使用的非營利性社會辦養(yǎng)老服務機構，分5年補助，每年每張床位給予300元補助。

3．加大對非營利性社會辦養(yǎng)老服務機構接收入住五保、低保、高齡、重度殘疾等特殊困難老人的補助。對接收本市農村五保和城鎮(zhèn)“三無”人員入住的，在供養(yǎng)資金和生活救助款的基礎上再給予每人每月100元的寄養(yǎng)補助。對接收本市低保、重度殘疾老人、高齡老人入住的，在生活救助和生活補助的基礎上再給予每人每月75元的寄養(yǎng)補助。對接收本市其他老人入住的，給予每人每月25元的寄養(yǎng)補助。

4．降低社會辦養(yǎng)老服務機構建設準入門檻。籌辦養(yǎng)老服務機構的注冊資金為每張床位不低于2000元，總注冊資金不低于10萬元。

5．加大對非營利性社會辦養(yǎng)老機構公助力度。非營利性養(yǎng)老機構在扣除辦院成本、預留發(fā)展基金以及按照國家有關規(guī)定提取其他必需的費用后，出資人可以從辦院結余中取得合理回報。

6．完善與養(yǎng)老服務事業(yè)緊密關聯(lián)的社會保險制度。支持商業(yè)保險公司推出商業(yè)性的老年護理保險產(chǎn)品，鼓勵集中入住養(yǎng)老機構的老年人參加商業(yè)保險公司推出的老年意外傷害保險，由市財政按保險金額的1/3給予補助。

7．建立養(yǎng)老服務建設基金。由市、鎮(zhèn)二級財政、福利彩票公益金、福利性養(yǎng)老服務機構積累資金按一定比例出資建立養(yǎng)老服務建設基金，交銀行托管，主要用于幫助解決用房自建的社會辦養(yǎng)老服務機構創(chuàng)辦初期的資金困難，對其額度不超過總投資30%的貸款給予3年銀行貸款利息補助。鼓勵企業(yè)對養(yǎng)老服務建設基金進行捐贈，對捐贈企業(yè)，其捐贈資金按企業(yè)所得稅相關規(guī)定給予稅前扣除。

三、規(guī)范養(yǎng)老服務機構服務管理和監(jiān)督工作

（九）規(guī)范養(yǎng)老服務機構的登記管理工作。規(guī)范國辦養(yǎng)老機構事業(yè)單位管理審批工作，敬老院要按照農村五保供養(yǎng)服務中心的管理模式，做好事業(yè)單位法人登記有關工作。社會力量興辦養(yǎng)老機構應取得民政部門開業(yè)許可，并通過民非登記或工商登記，對30張床位以下的社區(qū)托老所、養(yǎng)老機構采取社區(qū)服務業(yè)登記，相關部門每年定期開展年檢年審工作。

（十）規(guī)范養(yǎng)老服務機構服務價格定價機制。福利性養(yǎng)老服務機構收費標準按照補償成本的原則確定，并逐步與市場接軌。具體標準由市發(fā)改部門核準，財政、民政部門備案。非營利性和營利性養(yǎng)老服務機構應開展自主經(jīng)營，其收費標準應按保本微利的原則制定，非營利性養(yǎng)老服務機構收費實行政府調價制,原則上應制定適用于本市老年人住養(yǎng)的收費標準，制定標準應由市民政部門參與，市發(fā)改部門核準；營利性養(yǎng)老機構其收費標準可根據(jù)設施條件、服務項目等自主定價，并報市發(fā)改、財政、民政等部門備案。

（十一）建立健全養(yǎng)老服務需求評估體系。為保證社會福利資源的公平分配和有效使用，推進公共服務均等化，應逐步建立國辦養(yǎng)老服務機構入住對象評估準入機制，所有政府資助的養(yǎng)老項目和補助對象均須進行服務質量和養(yǎng)老需求評估，根據(jù)評估情況給予相應的政策支持和幫助。國辦養(yǎng)老服務機構原則上為戶籍在本市行政區(qū)域的老年人提供服務，對經(jīng)評估暫不符合享受國辦養(yǎng)老服務機構入住條件的老年人，根據(jù)評估狀況提供相應的居家養(yǎng)老服務和其他機構養(yǎng)老服務。

（十二）加強對養(yǎng)老服務機構運營的監(jiān)督管理。

1．堅持培育發(fā)展與監(jiān)督管理并舉。市民政部門建立和實施養(yǎng)老服務機構認證、評級、年檢制度，監(jiān)督養(yǎng)老服務機構落實設置標準、服務規(guī)范、技術規(guī)范等行業(yè)標準，強化對養(yǎng)老服務機構，尤其是營利性養(yǎng)老服務機構的服務范圍、服務質量及服務費用收支情況的日常監(jiān)督和年度檢查，實現(xiàn)機構的合理布局、公平競爭和有序發(fā)展。積極推行養(yǎng)老服務機構IS09001質量體系認證,對通過認證的養(yǎng)老服務機構給予一次性獎勵補助。

2．鼓勵興辦養(yǎng)老服務機構。經(jīng)規(guī)劃批準臨時改變建筑使用功能從事非營利性養(yǎng)老服務的，暫不征收年租金或土地收益差價。企業(yè)興辦養(yǎng)老服務機構的用地和房產(chǎn)，由市民政、建設、國土、規(guī)劃、消防等部門進行聯(lián)合審批，審批通過后按市政府有關規(guī)定變更使用功能；租用非民用房，改造后用于興辦養(yǎng)老服務機構的，應先報市民政、建設、國土、規(guī)劃等部門備案，符合消防安全標準的房屋，5年內可暫不予辦理土地和房產(chǎn)功能變更手續(xù)，滿5年后繼續(xù)用于興辦養(yǎng)老服務機構的，可由產(chǎn)權人按有關規(guī)定辦理使用功能變更手續(xù)。

3．加強批后監(jiān)管。嚴禁以辦養(yǎng)老服務機構為名變相進行房地產(chǎn)開發(fā)；嚴禁改變養(yǎng)老服務機構的養(yǎng)老服務性質；嚴禁擅自改變養(yǎng)老服務機構服務設施的用途；嚴禁出售、出借養(yǎng)老服務設施；嚴禁在養(yǎng)老服務場所開展與養(yǎng)老服務無關的其他業(yè)務。對違反上述規(guī)定的，由市規(guī)劃、建設、國土、民政等部門依法給予嚴肅查處，各級財政收回各項補助資金，并由相關部門依照有關規(guī)定進行處理。

四、穩(wěn)步推進居家養(yǎng)老服務工作

（十三）積極推進居家養(yǎng)老服務體系建設。以改善居家老年人生活環(huán)境，滿足居家老年人生活需求，切實提高居家老年人的生活質量為目標，加強城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務網(wǎng)點建設，在保障全市城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老全覆蓋的基礎上，積極鼓勵社會力量參與居家養(yǎng)老服務，發(fā)展社區(qū)托老、老年食堂、居家服務等功能多樣的社會化服務，并逐步從政府主導推進為主向社會參與社會化管理為主轉變。

（十四）鼓勵和規(guī)范社會力量為居家養(yǎng)老提供服務。對提供居家養(yǎng)老服務的中介組織、家庭服務行業(yè)，在取得社區(qū)服務業(yè)執(zhí)業(yè)資格后，給予相應的獎勵補助。

（十五）保障“星光老年之家”正常運行。“星光老年之家”是實施居家養(yǎng)老服務的內容之一，應切實加大資源整合、資源共享力度，對具備生活照料、醫(yī)療護理、文體活動、教育學習等基本養(yǎng)老功能的“星光老年之家”進行整合，增掛社區(qū)居家養(yǎng)老服務站牌子，給予開展養(yǎng)老服務工作日常運行經(jīng)費的補助，補助標準不低于杭州市標準。

五、培育創(chuàng)新養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和探索養(yǎng)老新模式

（十六）積極支持和鼓勵市場參與老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展。大力發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，促進養(yǎng)老市場的完善和繁榮，通過老年產(chǎn)業(yè)和養(yǎng)老基地建設，促進我市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，帶動制造、服務、旅游、醫(yī)療、保健等相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進我市產(chǎn)業(yè)結構調整、產(chǎn)業(yè)轉型升級。

圍繞老年人的基本需求,引導企業(yè)開發(fā)、生產(chǎn)和經(jīng)營老年產(chǎn)品，重點開發(fā)老年人及其家庭、養(yǎng)老服務機構迫切需要的老年護理用品、康復用品和自助用品。鼓勵旅游資源豐富的地區(qū)大力開發(fā)老年旅游和養(yǎng)老市場,打造優(yōu)質品牌,滿足迅速增長的老年旅游和養(yǎng)老需求。

在立足服務本市老年人的基礎上，結合運動休閑之城的特色定位，依托當前“大杭州”的城市發(fā)展戰(zhàn)略，利用杭州城市郊區(qū)公交一體化和農家樂發(fā)展的有利時機，吸引異地養(yǎng)老、養(yǎng)老療養(yǎng)和養(yǎng)老旅游資源，打造具有特色的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)基地。

（十七）加強國辦養(yǎng)老服務機構體制改革與創(chuàng)新。要加快推進國辦養(yǎng)老服務機構改革，通過競爭上崗、優(yōu)化組合、績效考核等方式，進一步完善管理制度、用工制度和分配制度，建立市場化運行機制。在重點解決特定對象養(yǎng)老需求的基礎上，國辦養(yǎng)老服務機構可以向社會公眾提供養(yǎng)老服務，從單純的供養(yǎng)向生活照料、醫(yī)療、教育、娛樂、康復等一體化經(jīng)營模式轉變，實現(xiàn)“以院養(yǎng)院”，減輕政府負擔。鞏固提高國辦福利性養(yǎng)老服務機構服務水平，積極穩(wěn)妥地推進國辦養(yǎng)老服務機構改革。國辦養(yǎng)老服務機構中，除福利性、示范性、指導性機構外，其余機構及服務設施經(jīng)營權可以通過承包、租賃、委托經(jīng)營、合營、參股以及出讓等方式轉給企業(yè)、社會組織或個人以及外資等社會經(jīng)營者，由其按照自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的原則為老年人提供養(yǎng)老服務。

（十八）積極探索新型養(yǎng)老模式。

1．積極探索“以房養(yǎng)老”。積極探索城鄉(xiāng)居民通過以房換養(yǎng)、租房入院養(yǎng)老、合居共住養(yǎng)老、房產(chǎn)置換等各類以房養(yǎng)老新模式，開發(fā)養(yǎng)老資源。

2．鼓勵發(fā)展基地養(yǎng)老。采取“城鄉(xiāng)聯(lián)動”的方式，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）興建養(yǎng)老基地，積極探索以房養(yǎng)老與基地養(yǎng)老、旅游養(yǎng)老、休閑養(yǎng)老、候鳥式養(yǎng)老有效結合，吸引老年人自愿入住，打造“養(yǎng)老天堂”。

3．鼓勵農村發(fā)展家庭旅館式養(yǎng)老。支持農民利用其擁有的集體土地，興辦家庭旅館式養(yǎng)老服務機構（托老所），為老年人提供養(yǎng)老服務。探索發(fā)展農宅地養(yǎng)老，允許農村宅基地、空余土地、閑置房屋等，在符合《老年人建筑設計規(guī)范》和國家現(xiàn)行有關強制性標準的前提下，用于養(yǎng)老設施建設。

六、建設專業(yè)化和志愿者相結合的養(yǎng)老服務隊伍

（十九）加強養(yǎng)老服務隊伍建設和人員的管理。市級社會養(yǎng)老服務指導中心要配備專職人員，負責對全市養(yǎng)老服務隊伍建設和人員的管理、服務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）養(yǎng)老服務指導中心要開設服務窗口，配備專職工作人員。城鄉(xiāng)以社區(qū)（行政村）為單位，配備社工或公益性崗位的專職或兼職管理員。

（二十）鼓勵以市場化方式為居家養(yǎng)老提供服務。市場化服務未覆蓋到的范圍，由村（社區(qū)）聘用符合條件的就業(yè)困難人員擔任助老員，為享受政府補助的對象提供上門養(yǎng)老服務，助老員納入社區(qū)公益崗位。養(yǎng)老服務機構安排本市戶籍城鄉(xiāng)就業(yè)困難人員就業(yè)、再就業(yè)的，按規(guī)定享受有關社會保險補貼、崗位補貼等再就業(yè)扶持政策。市民政、勞動保障部門積極做好對上述就業(yè)困難人員參與養(yǎng)老服務的培訓工作，并按規(guī)定列支相關費用。

（二十一）提高養(yǎng)老服務專業(yè)化水平。推行養(yǎng)老服務機構工作人員和居家養(yǎng)老服務助老員持證上崗、定期培訓制度，提高養(yǎng)老服務專業(yè)化水平。鼓勵轄區(qū)內大專院校及職高、職業(yè)技術學校設置養(yǎng)老護理專業(yè)，開展委培業(yè)務，借助高等院校的師資力量，加強對養(yǎng)老服務從業(yè)人員的專業(yè)培訓，到2015年90%以上的護理員（助老員）實現(xiàn)持證上崗。

（二十二）穩(wěn)定護理人員隊伍。將養(yǎng)老服務業(yè)單列特殊服務行業(yè)，將養(yǎng)老護理人員單列服務工種。市民政局要會同有關部門根據(jù)養(yǎng)老護理人員工作的特殊性，研究制定國辦養(yǎng)老服務機構護理人員報酬核算辦法和自然增長機制，其身份可參照社區(qū)工作人員身份。對在非營利性養(yǎng)老服務機構工作的本市就業(yè)困難人員，參照社區(qū)公益崗位給予綜合補貼。福利性、非營利性養(yǎng)老機構對取得高、中、初級職業(yè)資格證書的護理員（助老員），每月工資分別不低于當?shù)刈畹凸べY標準的1.6、1.4、1.3倍（不包括各類保險和公積金）。

（二十三）鼓勵志愿者參與為老服務。重視發(fā)展和壯大各類志愿者服務組織，建立健全志愿者服務活動長效機制，開展志愿者與被服務老人的結對服務和有針對性的專業(yè)服務。提倡“低齡老人”為“高齡老人”服務的互助精神，鼓勵開展“銀齡互助”活動。

七、工作保障和工作要求

（二十四）強化資金保障。市財政應加大對養(yǎng)老服務事業(yè)的財政投入力度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政根據(jù)工作需要保障配套資金的落實，福利彩票公益金按規(guī)定優(yōu)先用于養(yǎng)老事業(yè)，并輔之以社會募集資金。資金預算由負責養(yǎng)老服務機構主要負責部門市民政局（老齡辦）根據(jù)項目實施計劃提出下年度預算；市發(fā)改局、財政局分別做好資金審核、落實保障工作。

（二十五）加強組織領導。建立推進養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展領導小組。領導小組由市政府主要領導任組長、分管副市長任副組長。領導小組下設辦公室（辦公室設在市民政局），由市民政局局長任辦公室主任，分管副局長任副主任，主要負責養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展工作的協(xié)調。各成員單位應根據(jù)自身職責，密切配合、齊抓共管、形成合力，促進我市養(yǎng)老服務事業(yè)快速發(fā)展。

養(yǎng)老院服務管理制度范文第4篇

關鍵詞：中醫(yī)養(yǎng)生保健；社會力量；衛(wèi)生監(jiān)管

中醫(yī)養(yǎng)生保健服務，是指運用中醫(yī)藥理念、方法和技術開展的保養(yǎng)身心、預防疾病、改善體質、增進健康的活動。目前，醫(yī)療機構開展的中醫(yī)養(yǎng)生保健服務，主要由《醫(yī)師法》《中醫(yī)藥法》《藥品管理法》《醫(yī)療機構管理條例》《中醫(yī)醫(yī)院“治未病”科建設與管理指南》等衛(wèi)生法律法規(guī)加以規(guī)制，整體服務開展較為規(guī)范。現(xiàn)階段該行業(yè)凸出的問題主要集中在社會非醫(yī)療性中醫(yī)養(yǎng)生保健機構提供的服務，并存在機構準入門檻較低、監(jiān)管主體缺位、從業(yè)人員持證上崗率低、從業(yè)人員素質良莠不齊等問題。《中醫(yī)藥法》第四十四條規(guī)定，國家發(fā)展中醫(yī)養(yǎng)生保健服務，支持社會力量舉辦規(guī)范的中醫(yī)養(yǎng)生保健機構。貫徹落實《中醫(yī)藥法》支持舉措，推進社會非醫(yī)療性中醫(yī)養(yǎng)生保健機構規(guī)范發(fā)展，是當前亟需解決的問題。

1發(fā)展現(xiàn)狀

1．1產(chǎn)業(yè)群體和市場發(fā)展現(xiàn)狀

中醫(yī)養(yǎng)生保健服務覆蓋面廣、產(chǎn)業(yè)鏈長。主要包括：①以中醫(yī)醫(yī)療機構“治未病”科室為主體，開展疾病診療為主兼具養(yǎng)生保健的醫(yī)療產(chǎn)業(yè)；②以保健食品、藥品、醫(yī)療器械等為主體的健康產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)；③以中醫(yī)健康狀態(tài)辨識與評估、咨詢指導、健康干預、健康管理等為服務內容，主要由社會力量舉辦的養(yǎng)生保健服務產(chǎn)業(yè)；④以養(yǎng)老院、老年居家護理等為主體的老年健康服務產(chǎn)業(yè)。目前中醫(yī)養(yǎng)生保健服務市場主要由上述第三類提供，服務主體為養(yǎng)生會所、針灸推拿館、藥膳會館、美容美發(fā)館等。

1．2法律政策和技術標準現(xiàn)狀

目前規(guī)范該類機構的文件主要包括：①規(guī)范性文件，如2005年《衛(wèi)生部、國家中醫(yī)藥管理局關于中醫(yī)推拿按摩等活動管理中有關問題的通知》、2012年《中醫(yī)養(yǎng)生保健服務機構基本標準（試用稿）》、2016年《中醫(yī)師在養(yǎng)生保健機構提供保健咨詢和調理等服務的暫行規(guī)定》、2016年《關于促進中醫(yī)養(yǎng)生保健服務發(fā)展的指導意見》等；②批復和復函，如2014年、2018年國家中醫(yī)藥管理局辦公室《關于打擊非法行醫(yī)專項行動中有關中醫(yī)監(jiān)督問題的批復》《關于非醫(yī)療機構開展“火療”項目的復函》；③技術標準類，如2010年中華中醫(yī)藥學會的膏方、藥酒、穴位貼敷、砭術、艾灸、少兒推拿、脊柱推拿、全身推拿等技術操作規(guī)范。

1．3試點實踐和行業(yè)自律現(xiàn)狀

目前全國有21個試點地區(qū)探索中醫(yī)養(yǎng)生保健服務管理模式。主要包括：①行業(yè)管理和星級評定模式，如北京市東城區(qū)成立行業(yè)協(xié)會，制定自律管理規(guī)范，加強從業(yè)人員培訓；上海市浦東新區(qū)依據(jù)養(yǎng)生保健機構服務水平，參考安全、環(huán)境、衛(wèi)生等因素進行綜合星級評定。②醫(yī)療機構與社會養(yǎng)生保健機構聯(lián)動模式，如上海長寧區(qū)將社會養(yǎng)生保健機構與醫(yī)療機構聯(lián)動組成戰(zhàn)略性聯(lián)盟體，區(qū)政府及中醫(yī)藥主管機構作為主管部門，市場監(jiān)管等協(xié)同管理［1］。③機構分類管理和技術規(guī)范審查模式，如海南省海口市實行中醫(yī)養(yǎng)生保健服務機構分級制度，一級、二級、三級機構應分別提供最少不低于2、3、4種服務項目。按摩、熏、洗、艾灸、拔罐、刮痧、中醫(yī)美容和中醫(yī)藥健康咨詢等8類養(yǎng)生服務機構開辦前，除取得市場監(jiān)管部門許可外，還須通過衛(wèi)生行政部門技術規(guī)范性審查［2］。

2存在問題

2．1機構準入門檻較低、監(jiān)管主體缺位

目前《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》并無中醫(yī)養(yǎng)生保健服務類行業(yè)，實踐中往往只需明確的注冊地址和規(guī)范的注冊名稱即可完成登記。此外缺乏實質監(jiān)管，客觀上造成該類機構“民不舉、官不究”的社會局面。衛(wèi)生健康部門負責醫(yī)療機構開展的“預防”“保健”服務的監(jiān)管，對該類機構主要進行公共場所衛(wèi)生許可和從業(yè)人員健康管理；市場監(jiān)管部門負責非醫(yī)療機構前置注冊審批、執(zhí)業(yè)規(guī)范和場所相關健康產(chǎn)品的監(jiān)管，以及消費者的投訴舉報，難以有效對執(zhí)業(yè)行為進行專業(yè)性監(jiān)管；人社部門負責從業(yè)人員的執(zhí)業(yè)資格管理，并無法定執(zhí)業(yè)規(guī)范的日常監(jiān)管權；中醫(yī)藥主管部門類似于衛(wèi)生健康部門，也缺乏監(jiān)管依據(jù)［3］。

2．2從業(yè)人員持證上崗率低、素質良莠不齊

2020年，人社部下發(fā)《關于做好水平評價類技能人員職業(yè)資格退出目錄有關工作的通知》，明確保健調理師職業(yè)資格將由政府或其授權的單位認定發(fā)證轉為社會化職業(yè)技能等級認定。此前，保健調理師是國家人力資源和社會保障部門《國家職業(yè)資格目錄》中唯一的保健類職業(yè)，屬于水平評價類的技能人員職業(yè)資格。據(jù)2017年調查，全國約有150萬人取得保健調理師資格，而全國從業(yè)人員超過1000萬［4］。一項針對重慶市南岸區(qū)的調查，1639名從業(yè)人員持證上崗率僅為10．49％，中醫(yī)保健機構合規(guī)率僅為10．96％［5］。實踐中，中醫(yī)養(yǎng)生保健機構注冊時對其從業(yè)人員也無明確的資質要求，大多數(shù)從業(yè)人員僅參與內部短期培訓。從業(yè)人員技師以護理人員培訓轉行為主，服務內容以拔罐、推拿、艾灸、刮痧等為多［6］。

2．3技術規(guī)范缺失，存在人身損害和合同糾紛的司法困境

國家關于中醫(yī)養(yǎng)生保健服務在法律層面較為宏觀原則，在規(guī)范性文件層面更多體現(xiàn)為機構服務項目、場所與環(huán)境、設施設備等硬件要求，在批復和復函層面調整對象和適用范圍有限，在技術規(guī)范層面則存在技術規(guī)范缺失、行業(yè)影響力有限等問題。由于中醫(yī)養(yǎng)生保健服務“推拿”“拔罐”“刮痧”等具有“醫(yī)療”和“保健”的雙重屬性，導致醫(yī)療行為與養(yǎng)生保健行為邊界模糊性。該類機構僅根據(jù)自身理解，運用中醫(yī)養(yǎng)生保健技術不當，致使消費者受傷、甚至死亡事件時有發(fā)生。實踐中，司法機關基本按照《民法典》之人身損害責任糾紛和《合同法》之合同糾紛兩種途徑進行處理。按照人身損害審理案件，現(xiàn)行條例往往針對醫(yī)療行為，中醫(yī)養(yǎng)生保健服務缺少標準可供參考；按照合同糾紛審理案件，多數(shù)養(yǎng)生保健機構僅有收費單據(jù)，缺少服務項目、服務內容、產(chǎn)品說明等消費憑據(jù)，消費者往往由于舉證不能而承擔敗訴風險。

2．4市場宣傳欠科學、公民中醫(yī)健康素養(yǎng)水平不高

目前，相當部分該類機構以“養(yǎng)生”“保健”“經(jīng)絡”“治未病”“健康咨詢”“理療”等為名，通過開辦健康講座、免費體驗等形式，進行夸大服務效果、誘導消費者需求等宣傳。據(jù)2016年國家中醫(yī)藥管理局的中醫(yī)養(yǎng)生保健素養(yǎng)調查，全國中醫(yī)藥科普普及率高達84．02％，但公民中醫(yī)養(yǎng)生保健素養(yǎng)水平僅為8．55％［7］。可見，民眾中醫(yī)養(yǎng)生保健素養(yǎng)水平低，對保健服務內容缺乏足夠的理性認知，容易受到誤導并接受不規(guī)范服務。

3對策建議

3．1明確服務內涵、建立負面清單界定該類機構

開展的中醫(yī)養(yǎng)生保健服務的內涵。應注意：①明確一項服務技術是中醫(yī)養(yǎng)生保健還是其他行為時，應具體結合技術的適用人群、手法、力度、適用范圍以及禁止操作事項等判斷。二者在服務手法、力度和穴位等方面存在較大差異，如推拿是在中醫(yī)藥理論指導下，用推、拿、提、捏、揉等手法在經(jīng)絡、穴位上進行的理療行為；按摩則是一般的休閑保健，手法上只能到達皮、肉，目的是簡單的放松。②中醫(yī)養(yǎng)生保健行為存在醫(yī)療與養(yǎng)生保健的邊界模糊性，應以創(chuàng)傷性、侵入性、危險性等為評價標準，建立其負面清單，凡被納入的均無開展中醫(yī)養(yǎng)生保健服務資格。

3．2強化機構審批、明確從業(yè)資質要求

目前在無上位法之行政許可依據(jù)下，可嘗試采取以下措施：①探索在地方性中醫(yī)藥條例中，增加中醫(yī)養(yǎng)生保健服務及其從業(yè)人員準入門檻規(guī)定，如市場監(jiān)管部門市場準入和中醫(yī)藥主管部門技術規(guī)范性協(xié)同審查制。②推行該類機構備案制，即舉辦該類機構的，將機構名稱、地址、服務范圍、人員配備等報所在地市場監(jiān)管等主管部門備案后即可開展執(zhí)業(yè)活動，同時加強事中事后的配套監(jiān)管。③積極協(xié)調國務院相關部委，在國民經(jīng)濟行業(yè)分類中增加中醫(yī)養(yǎng)生保健服務行業(yè)，明確機構登記注冊標準。④實行中醫(yī)養(yǎng)生保健服務從業(yè)人員資格統(tǒng)一管理，并根據(jù)學歷層次、實踐年限、職業(yè)技能等，實行分級管理制度。

3．3發(fā)揮行業(yè)自律作用、推進管理創(chuàng)新措施落實

國家應鼓勵、支持中醫(yī)養(yǎng)生保健行協(xié)會等行業(yè)自律組織的成立，通過政府購買服務、行政委托授權等形式，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用：①制定中醫(yī)養(yǎng)生保健服務的規(guī)范標準，針對不同的服務對象制定相應的服務方案和具體流程，建立項目技術公開目錄，加強服務質量的行業(yè)管理。如要求明示“本機構僅提供中醫(yī)養(yǎng)生保健服務，不涉及任何醫(yī)療行為”；建立健康服務檔案，履行服務項目、產(chǎn)品說明等事先知情同意。②建立不良信用記錄制度和誠信分類評價制度，借鑒建筑工程、食品安全等做法，確定社會非醫(yī)療性中醫(yī)養(yǎng)生保健機構的等級評價，并向社會公告。③通過與中醫(yī)院校開展合作，建立養(yǎng)生人才專業(yè)培訓中心，加強養(yǎng)生保健從業(yè)人員專業(yè)技能、法律法規(guī)等教育培訓。

3．4加強聯(lián)動監(jiān)管機制、發(fā)揮社會監(jiān)督作用

國家應將該類機構納入中醫(yī)藥服務監(jiān)督檢查體系。主要包括：①考慮可操作性，應對該類機構實行中醫(yī)藥監(jiān)管部門為主導、多部門聯(lián)動的監(jiān)管機制。中醫(yī)藥監(jiān)管負責中醫(yī)養(yǎng)生保健服務的技術規(guī)范性監(jiān)管，市場監(jiān)管部門負責經(jīng)營許可審查，衛(wèi)生行政部門負責衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法等，必要時應聯(lián)合公安、醫(yī)保、廣電等多部門開展整頓工作。②通過數(shù)字化存儲中醫(yī)養(yǎng)生保健知識、轄區(qū)內中醫(yī)養(yǎng)生保健機構情況、監(jiān)管管理部門的不良信用記錄等信息，建立數(shù)據(jù)庫，加強民眾的知情權。③開展多種形式的中醫(yī)藥健康文化活動，如由技藝精湛的中醫(yī)專家提供推拿、拔罐等體驗服務，提高民眾中醫(yī)養(yǎng)生保健服務的獲得感和中醫(yī)健康素養(yǎng)水平的提高。④不斷提高民眾的中醫(yī)健康素養(yǎng)水平，發(fā)揮民眾在監(jiān)督線索的發(fā)現(xiàn)以及相關的調查取證等中的作用［8］。

參考文獻

［1］朱吉，賈楊，陸超娣，等．上海市長寧區(qū)醫(yī)療機構與社會養(yǎng)生保健機構聯(lián)動下的“區(qū)域中醫(yī)預防保健服務平臺”建設［J］．中國中醫(yī)藥信息雜志，2015，22（5）：13－15．

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［6］陳建章，何志強，吳淑娥，等．中醫(yī)養(yǎng)生保健服務行業(yè)調研報告［J］．中醫(yī)藥管理雜志，2021，29（2）：44－46．

［7］荊偉龍，王朝君．國人中醫(yī)養(yǎng)生保健素養(yǎng)偏低［J］．中國衛(wèi)生，2016（5）：97－98．