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政府工作報告是什么？計劃和預算報告是什么？不只是一年一度的統籌計劃書，也是全體國民的年度公共賬本。國防要花多少錢，“三農”要花多少錢，教育要花多少錢，醫療要花多少錢，社保要花多少錢……

財富不會憑空而降，一筆一筆都是國人以勞動和心血換來。財政體制，于政府運行，是資源命脈之所在，于全體公民，更是公共福利之所托。

人大代表的主要職責是什么？就是要幫助人民看好自己的“錢袋子”。政府的角色是什么？政府從某種意義上來說，只是一大出納，怎么花錢要人大代表說了算。

公共財政轉型10年，民生福利日益改善。公帑之流向，向來是國家政府價值傾向的表現，花什么錢，怎么花，花在什么地方，花了有沒有效率。

政府工作報告，大筆如椽劃出的“民生清單”意味著什么？服務型政府的公共財政，應該怎樣進進出出？如何認清財政體制改革于行政管理體制改革，進而于中國政治體制改革的重要意義———本期《國是開講》，邀請到財政部財政科學研究所所長賈康、中國財政學會副會長、中國人民大學教授安體富、經濟學家梁小民，共論公共財政的當下和未來。

距離“公共財政”還很遙遠

預算的編制很粗，以前還念念，現在不念了，念了也沒用，時間很短怎么接受監督？

南都：從1998年提出建立公共財政體制開始，到現在已經10年，這方面進展如何？

賈康：我們今天能夠開始著手建立公共財政，其實經歷了一個曲折的轉變過程。從建國初期的“生產建設型財政”到改革開放初期的“經營管理型財政”，在財政收支逐步平衡并逐漸有盈余之后，1998年提出要建立公共財政。

安體富：應該說有很大的進步，但是還沒有根本從過去的生產建設型財政轉到公共型財政。公共財政主要是關注民生，就是政府職能要轉變。因為財政是和政府職能密切聯系的，政府如果職能不轉變，財政職能也轉變不了，而政府職能從觀念到現實，都要退出建設領域，但是現在的主要精力還是用在經濟發展上，搞建設，這是沒怎么轉變的。現在，財政投入用于民生的大體就是1/3吧，那是很有限的。現在比以前重視民生了一些，但是沒根本轉變啊。

南都：評價公共財政體制的核心機制是什么？

安體富：主要涉及到政府職能轉變。財政職能就是要從過去的關注經濟生產轉移到民生方面來，這當然突出表現在職能和財政支出的安排上，另外財政收入安排應該規范化。我們現在從預算的收入來看95%是稅收，但是實際上這些只是政府預算內的，它還有預算外的，它還包括各種收費，還有土地出讓金的收入。這個量很大的。將來就是所有收入都應該納入預算。收入也要按公共財政的要求，就是說必須都得納入預算監督。再一個就是預算的編制執行必須得透明，接受監督。這個現在很不夠啊，預算的編制很粗，以前還念念，現在不念了吧，念了也沒用，時間很短怎么接受監督？在國外議會開會，大概一半時間是審查預案，就預算展開辯論，預算不通過政府是要下臺的，主要是在研究預算。

賈康：作為一個粗線條的想法，我覺得可以從四個角度來考慮公共財政的基本特征：第一，既然是表述為公共財政，顧名思義，關鍵的內在導向就是強調財政的公共性。公共財政的特征首先是以滿足社會公共需要作為財政分配主要的目標和財政工作的重心。第二個基本特征，就是財政應該以提供公共產品和服務作為“以財行政”的基本方式，也就是說，財政系統、財政分配滿足社會公共需要的基本方式，就是提供公共產品和公共服務。這個基本特征要處理的是政府和市場的分工關系問題。在公共財政的框架里面，既然提供公共產品，就必須相應地構建一個決策機制。公共財政第三個鮮明的基本特征就是：它要求以公民權利平等、政治權力制衡為前提的規范的公共選擇作為決策機制。就是我們現在越來越多提到的理財的民主化、決策的科學化、社會生活的法治化。第四個基本特征，公共財政在管理運行上必然是以現代意義的具有公開性、透明度、完整性、事前確定、嚴格執行的預算，作為基本管理制度。很顯然，這個“公開性”首先仍然是和公共財政這個表述有直接呼應的。

外行看不懂，內行看不清

外行是不懂這個事啊，內行因為太粗，也不清楚到底怎么安排的。另外人代會時間很短，就這么幾天，他能理解好嗎？

南都：近年來，從全國兩會到地方兩會，人大代表說預算方案看不懂、看了也白看的抱怨越來越集中。就公共財政而言，這是一個什么性質的問題？

賈康：不客氣地說，我們現在理財里面的決策機制，和充分反映民意、在權力制衡的情況下通過規范的公共選擇來實現財政分配，有非常明顯的距離。但是，我們現在發展的態勢已非常明確，要一步一步地向著法治化、民主化目標接近。如果講到公共財政，這可能是最深刻、內涵最復雜的一個內容。這個事情需要探索、會遇到許多矛盾沖突，要解決很多具體管理問題。一些錯綜復雜的事情，可能我們現在才剛剛涉及。廣東開人代會，就有代表提出：財政廳長做報告別只拿著那幾頁紙，應該把整個財政情況都給我們代表報一報。財政廳的同志于是把幾百頁的預算材料拿出來，交給代表審閱。代表們認真地一篇一篇地看，然后開了個對話會議，實際上就是聽證會、質詢會。當時廣東財政廳主持工作的常務副廳長，要當場回答代表提出的問題，比如說為什么給你們省政府系統的幼兒園下撥了好幾百萬經費？這種具體事項上，“真刀真槍”的質詢，體現了現實生活中可能在以后帶有很重要的啟示意義、可能會有越來越大的示范效應的公共事務決策方式。我國怎樣真正建立這樣一個權力制衡的規范公共選擇的大框架，顯然還有一段漫長的路要走。

安體富：現在的預算比較粗，也不透明。概括起來說，外行看不懂，內行看不清。外行是不懂這個事啊，內行因為太粗，他也不清楚到底怎么安排的。另外光靠人代會這個時間很短，也不行。一般應該是人大常委會有預算工作委員會，咱們現在也有，但是它力量很不足。應該提前幾個月，起碼三個月、半年，提交給預算工作委員會，讓他們去審查。現在預算工作委員會當然也與財政部溝通，也審查，不過它力量有限，再一個提供的時間不夠。但用在哪你也不能脫離監督，現在政府自由裁量權太大，只是給人代會報告一下。

梁小民：我們國家的憲法規定，人大是最高的權力機構，像這樣的財政報告應該提前發給代表，讓代表仔細閱讀，再提出看法。不能在會上這么念一下，就這么幾天時間，他能理解好嗎？代表畢竟不是專業人士，所以有些問題等到代表看了之后提出疑問，有關部門作出解釋，讓代表理解這件事情，再投票。不理解怎么能投票呢？當然，一些代表的素質也是有些問題。

納稅人應知錢花到哪里

財政收入要靠稅收，納稅人不能光交稅，我國這方面基本上是割裂的

南都：每年兩會的預算方案，普通民眾覺得還是離得遠，也無從關心。

賈康：要讓公眾有知情權，知道政府理財方面的信息，使公眾意愿傳達到理財部門和立法機構，再提升到政府的財政收支安排，具體化為有關部門編制預算初稿，立法機關里的專門機構會同有關方面實質性地磋商修正，然后由立法機關批準預算，使它成為有法律效力的執行文件。信息要最大可能地公開，公開以后是一個透明狀態，所謂陽光財政的狀態。讓大家都知道這里面錢到底是從哪兒來，到哪兒去。有了透明度，人們就會對這種透明狀態下的信息評頭論足，發表意見、批評、質詢、建議，必然這些就會跟出來。要在這種情況下，通過一系列的制度安排，使這些公眾意愿最后合成一個可決策的、可執行的東西。

安體富：這個跟制度有關系。國外議會開會有一半時間和精力都在預算上，大家都關心它。尤其是市場經濟體制下的公共財政，財政收入要靠稅收，納稅人不能光交稅，他應該知道這些稅收花到哪里。我國這方面基本上是割裂的，這對提高納稅人意識也是有影響的。我們現在應該把問題聯系起來，一方面，要提高納稅人意識，但是另一方面政府應該提供公共產品，跟納稅人的需求相適應。關于稅收負擔高低的問題，我有一個看法，一個是我國稅收占GDP比重合理化，另外一個是政府提供的公共產品怎么樣。西方的稅收都是比較重的，比如北歐，一般稅收占GDP達到40%-50%，但人家政府什么都管，納稅人能看到繳稅的效果。如果納稅人交稅，但政府很多公共服務都不到位，政府就不行了，這二者之間的關系應該是對等的。

執行若隨意，預算白預算

財政預算必須嚴格執行，否則公共權力就會變成一種不受制約的變相的私權

南都：這些年一直在推政財收支兩條線，但情況不甚理想，公款浪費與腐敗現象還是很多，癥結在哪里？

梁小民：政府的支出缺乏透明度。稅收應該取之于民、用之于民，而我們現在的稅收很多并沒有如此。比如政府搞的形象工程，以及多年都解決不了公車支出等各種各樣政府不合理的支出。政府有很多需要花錢的地方，但不能花在這個地方，這就是政府濫用了。比如有報道說，上海賣車牌稅的錢都用到什么地方了？最后也沒有給出答復。所以中國目前稅收制度應該支出透明化。比如軍費增加，大家非常理解，我們要支持國防，這很對呀。但是我們有些付出，比如教育，這方面的付出就嚴重不足。這個財政支出就有問題，沒有把稅收用在公共服務如社會保障、教育、公共衛生，而把稅收用在形象工程方面之類的方面，這是對稅收的浪費。

賈康：從財政預算來說，所有的收入不能再區分為預算內、預算外、預算外的預算外、財政部門不管而交給各個部門自行管理的基金，不能再采取這樣一個格局運行。按這個格局運行在我國改革開放初期有其必然性，我們上世紀80年代要放權，讓地方在分權的狀態下推進改革，預算內的財力根本不可能滿足當時的多方面需要，所以預算外迅速膨脹；預算外還不解決的問題又在各種各樣的情況下發展到制度外：各種“驢打滾”的資金，各種“小金庫”。現在的發展進程是，我們的管理制度上已經“三而二”，預算內、預算外兩個范疇還都有名正言順的地位，第三塊則在制度上已經視為非法，小金庫查出來就必須把它收到預算內或者預算外資金里邊來，不允許再以小金庫的形式存在。如果政府憑借政治權力征收的收入，無論叫稅也好，叫費也好，不完整地體現出來，談何統籌協調？談何優化配置？談何接受監督？這是一個必要的環節。

南都：嚴格說來，預算方案對政府的約束還是比較虛弱的，這種狀況如何改變？

賈康：錢從哪兒來，到哪兒去？各個方面無不體現一定的政府意圖。政府的管理、政府的調控，都和這些具體的財政收支安排聯系在一起。所以這種安排怎么樣合理化，必須在事前確定，不能邊干邊設計，邊討論。事前確定好了，經過立法機構的審批了，預算就開始具有法律效力，要按照審批的預算來執行，那么執行的過程中就必須非常嚴格。

嚴格執行是現代意義的預算管理的一個基本要求。如果這個預算執行是很隨意很有彈性的，那前面所有的工作精力基本上就白投入了。因為如果這個預算不嚴格執行，那么它發生的種種扭曲會背離原來確定的政府活動的范圍和方向，背離公眾意愿、政策意圖的事情就變成了不可控的，就很可能使公共權力變成一種不受制約的變相的私權，背棄公共利益。這個危險性其實是很顯然的。

財政辦教育，不是送紅包

政府的錢，本來就是從老百姓那里拿來的，而且現在民生投入還遠遠不夠

南都：這幾年，政府財政持續向民生傾斜，媒體報道也說，政府給老百姓送大禮包，就財政蛋糕的整體分配來看，這禮包到底是大是小？

安體富：這幾年提出構建和諧社會、科學發展觀之后，政府在民生方面投入的是比較多，包括農業稅取消等等。但是這個應該形成制度性的，再一個結構比重確實還是很不夠的。用于民生方面也就是1/3吧，那比重還是不夠。

梁小民：政府為群眾辦事，這個是它該做的事情。政府的錢，本來就是從老百姓那里拿來的，再還給老百姓，這不是送禮包。這個觀念是有問題的。在中國，人民有權利來監督稅收的使用，這點還完全沒有做到。在美國，這種觀念就特別確切。比如在大街上找警察幫忙，事后你很感謝他，他的反應就簡單，對你們服務是我應該做的。人家的觀念，你就是我的衣食父母，我就是你們養活的啊。

另外即使是說“禮包”的話，這個“禮包”也太小了，比如教育。教育支出在財政支出中的比重還沒有達到十年前那個目標，而且教育的投入應該是隨著經濟的發展增加的呀。這一塊支出就非常少，而且用得非常不合理。為什么呢，大學花了不少錢，城市的學校花了不少錢，但是農村教育在衰落。所以教育的事本來應該是政府辦的，怎么能靠希望工程呢，希望工程充其量是個補充嘛，那絕不是主流。靠老百姓去捐錢辦學這本身就是錯誤的，錯誤的關鍵是沒有服務意識。

財政增長是GDP兩倍

本來應該通過低稅收促進經濟的發展，等經濟發展起來以后，財政收入再增加的

南都：一方面，財政支出向民生傾斜，確實進步很大。另一方面，地方政府的各種亂收費，并沒有隨著財力增長明顯減少。比如最近審計署披露各地公路違規收費泛濫，這種亂象的原因是什么？

梁小民：還是政府的非稅收入太高，即是收費這一塊。比如高速公路收費的問題，媒體也報道了，這塊就不太正常。市場經濟體制下，應該是只有收稅而沒有收費的。收稅和收費對企業影響是非常的不一樣的，稅收是規范的稅收，因此可以進入正常的企業成本，作為成本來處理，企業知道該交多少錢，這樣就規范了。而收費是沒有規則的，這就會增加企業的不確定性。而且有收費就容易形成亂收費，各個地方濫用自己的權力，能收費的就收費，這對企業發展非常不利。針對這點，我的意見是費改稅。各種收費，可能有合理的部分，怎么辦？作為稅收啊。比如道路交通，道路養路費，就應該把這個費改成汽油稅，既合理又公正，而且有利于環保，減少汽車使用以及有害氣體排放，所以費改稅是一個方向。

賈康：公共財政狀態下，政府部門收的所有的錢進國庫，怎么用，要另外討論確定。我們現在剛剛在這方面做出些努力。這些年很多的權力環節、部門行為扭曲，就是因為收支沒有脫鉤，收和支掛在一起，必然有扭曲。比如搞交通管理的，想提升自己待遇、多發獎金、改進福利的時候，就跑上街去，想方設法挑毛病甚至設“陷阱”，罰駕車人的款。本來交通警察是公眾納稅交費支撐的政府體系里邊的財政資金用戶，依靠它行使職能維護公共秩序、疏導交通，而在一些具體情況下，這種扭曲使它成為一個阻礙交通的因素，成為給駕車人、給社會公眾增加麻煩的一個因素，這是一個荒唐的結果。而這種例子舉不勝舉。

南都：稅收是最主要的財政來源，現在社會對中國稅負水平高低的討論很多，感到有些受不了。

安體富：這次報告也提了，十七大報告也提了，一個很重要的內容，是在國民收入分配格局當中提高居民占的份額。居民占的份額現在是非常低的，還在下降。政府和企業支配的份額過大，是這種情況。首先是解決你拿多少。政府拿的多了一些，居民拿的不就少了？然后就是拿了之后你應該往哪花，當然盡可能用在民生上。這兩個方面問題現在看來還都值得研究。還有一個怎么拿的問題。比如說政府亂收費創收，那就是典型的無法，導致政府這個盤子越搞越大了。我一直認為這個應該控制，就是政府到底應該拿多少。現在增長太快了，每年增長是GDP增長的兩倍，這個太糟了。

梁小民：我們處在經濟發展初期，但是我們現在的稅收比較高。在網上就可以看到相關的資料，財政收入增加是GDP的1.5倍。財政收入增加高于GDP的增加，就有點不太正常了。關于政府收入這一塊，本來應該通過低稅收促進經濟的發展，等經濟發展起來以后，財政收入再增加的。太高的稅收不利于企業的發展，尤其是現在企業的綜合稅收太高，所以現在企業都有偷稅漏稅現象。這種現象是不正常的，但是企業稅收太高，活不下去，只好出此下策。現在我的主張是，對企業實行“低稅收，嚴征管”，就是稅收征得比較低，但是征收嚴格。而我們現在稅收政策基本是“高稅收，松征管”。

該用錢的地方沒得到錢

基本公共服務，基本上都在縣鄉，但是縣級又是最困難的，財政不足

南都：中央財政這些年強調民生投入，但許多地方政府財政支出用于基礎建設和行政性事業的比例仍然較高，相反一些公共服務一直支出不足，這種情況如何改變？

安體富：盡管這幾年中央做了很多工作，但是總體來說基層財政還是比較困難。困難就是它提供服務的能力比較弱，就是我們講的財力和事權不匹配。因為現在講基本公共服務，主要都是靠辦事的，辦事的基本上都在縣鄉，義務教育、公共衛生、社會保障這些都是由縣級來承擔的，但是縣級又是最困難的，財政不足，所以這個問題表現很突出。

賈康：按照公共財政發展的要求，我們在政府和財政的基本職能中，需要收縮生產建設職能，使更多的基層政權領導者的行為方式轉到我們所說的地方政府退出生產建設職能的定位上來，這可能是一個漸進過程。沿海地區現在普遍接受了這個導向，到了一定發達狀態以后，他們已經感受到優化投資環境，財源就滾滾而來的好處。沿海的情況和內地的情況可以說是天壤之別，東莞最高的一個村民小組的產值是接近2個億，跟欠發達地區完全不可同日而語，所以說要全中國一律地解決地方政府的職能轉變，是不現實的。像東莞的虎門鎮，前幾年我去過，他們說我們這里的財政所是“天下第一所”，為什么呢？虎門鎮財政所一年的財政收入那時是5億多，到現在這個“天下第一所”一年的收入已經接近15個億，全國排名第一。但財政分配方面所面臨的需要和可能的這個矛盾，是永恒的，任何情況下，包括財力充足的情況下。公共財政就要按照滿足社會公共需要和首先考慮提供公共產品服務的思路考慮輕重緩急，處理好分配順序問題。

不該用錢的地方花很多

比如說，支持辦重點大學，花了大把的錢，其實并不見高校水平有所提高

南都：取之于民，用之于民，這個取和用的過程，似乎并沒有嚴格體現法治精神。

梁小民：該用錢的地方沒有得到錢，不該用錢的地方花了很多。這個取和用的過程也都還有很多問題。主要是：不是我取之你用之，而是我取之你用在別的方面。比如說部委，我收了你的費，但是我不見得給你受益人辦事，也要給窮人辦事。它要從社會角度上來規劃。所以從教育經費上來講，該給錢的地方給得太少，比如說，農村教育非常落后。不該給的地方給得很多，當然這幾年有改善。比如說，支持辦重點大學。花了大把的錢，其實并不見高校水平有所提高。

安體富：財政使用一個是要有監督，一個是要有績效的評估。用到哪，用了以后效果怎么樣，應該有這方面的監督考察。現在還是隨意性比較大，怎么加強這方面的監督、控制還是值得研究的。即使在廣東粵北地區，我記得前兩年調查時，小學連粉筆都沒有，苦得不得了啊，應該往那投嘛。這反映了怎么用的過程中還是缺乏一個有效的機制。

中國要建立服務型財政

服務型政府很重要的是服務型財政，不要把注意力老是放在GDP上。那個是靠市場的

南都：公共財政是以市場經濟為基礎的財政體系。但現在一方面，民間抱怨新一輪的國進民退出現、抑制競爭和中小企業發展；另一方面，像中石化中石油這些壟斷企業，還在向國家申請幾十億上百億的財政補貼，公共財政在這點上如何正確發揮作用？

安體富：公共財政我說實質就是市場經濟財政，就是政府和市場要分工。能夠通過市場進行的，政府盡量要退出來。壟斷要通過各種途徑來解決，包括《反壟斷法》什么的。政府應該解決這個問題。另外，這些壟斷企業是國有的話，它的收益應該全民享用的。現在有些從理論上都存在著問題，本來國有企業在1994年改革的時候，當時我們講稅利分流。一個你要交稅，跟所有企業一樣交稅。交完稅，你的利潤應該上交國家，怎么上繳可以有各種各樣的形式。最近財政部才規定國有企業要實行資本預算，所得的利潤從去年開始也要上繳一些。但是看一下規定，上繳比例仍然是很低的。

梁小民：這很荒唐啊！還沒有擺脫利益集團的左右。老百姓不構成一個利益集團，客觀上，雖然是一個利益集團，但是他并沒有代言人。中石油、中石化，包括移動、聯通這些壟斷企業，是非常有實力的，他們不僅是企業老板，他們都是“公務員”啦。公共財政如果要在市場經濟中發揮作用，正確的作用就是籌集資金，服務社會，這是政府一定要做的。比如說，社會保障、醫療、教育……這些都只能依靠政府做。政府做得怎么樣，就是怎么樣的水平。

南都：當前高層提出要建設服務型政府，這對建立公共財政來說，是一個什么樣的信號？

安體富：這個非常重要，中央講建立服務型政府，服務型政府表現在，一個是政府對群眾的態度，更重要的是，服務型政府很重要的方面是服務型財政。財政是比較特殊的，一個它是經濟問題，另外它和政治關系非常密切。財政是政府管理的，所以和政府體制改革也是非常密切的。服務性財政我們現在也叫做公共型財政，現在應該轉移，主要是面向民生這個方面，現在有的地方也提了，就是要建立民生財政，就是要關注民生，不要把注意力老是放在GDP上面。那個是靠市場的，政府可以創造一個條件等等，但是你主要是用在這個上面了。要建立服務型政府，公共財政是一個非常重要的方面。

梁小民：真正意義的服務型政府，稅收收入和支出都要為經濟社會發展服務。服務型政府管理下，企業就更有條件發展了，政府實行費改稅之后，收費就規范了，企業負擔也減少了，這就是服務于公眾，服務于社會了。服務于社會，就是把稅收拿出來用于公共事業，解決更多和老百姓和民生貼近的實際問題，這就是服務型政府。所以改革應該是這個方向，但是做起來難度相當大。