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在目前我國尚不允許地方政府發(fā)行公債的背景下，許多地方政府職能部門已經(jīng)以“多元化融資”等名義舉借了大量債務[1]，可見，是否允許地方政府發(fā)行公債已成為目前我們無法回避的問題。筆者認為，要明確回答這一問題，必須首先回答發(fā)行地方公債在我國是否具有理論與現(xiàn)實的可行性，特別是要明確在現(xiàn)階段發(fā)行地方公債是否會引發(fā)地方政府債務的過度膨脹等問題。

一、發(fā)行地方公債的理論依據(jù)是否存在

為逐步建立和完善市場經(jīng)濟體制，我國政府確立了在近幾年內(nèi)初步建立與市場經(jīng)濟相適應的公共財政基本框架的改革目標。根據(jù)公共財政理論，地方政府確有發(fā)行地方公債的理論依據(jù)：

（一）源于時期受益原則的經(jīng)濟依據(jù)

根據(jù)公共財政理論，地方政府及其財政的基本職責是有效率地為當?shù)鼐用裉峁┧麄兯玫牡胤焦伯a(chǎn)品[2]，這種側(cè)重于資源有效配置的職責，使受益原則成為地方政府行為必須遵循的基本準則之一，因為成本與受益的一致性，通常是保證產(chǎn)品有效供應的一種必要條件。就受益原則來看，它的中心含義是“受益者付費”，即受益轄區(qū)內(nèi)的個人應當根據(jù)受益程度的大小分擔地方公共產(chǎn)品的成本，其中，如果受益者受益的時期不同，其受益的程度也就存在差別，其所應承擔的成本費用也就應當有所不同，這種根據(jù)受益的不同時期分擔地方公共產(chǎn)品成本的原則就是一種“時期受益原則”。

根據(jù)時期受益原則，地方公共產(chǎn)品的成本應當由受益的不同時期分別承擔，換言之，地方公共產(chǎn)品的成本應當由整個受益期內(nèi)的人們加以分擔。在地方政府提供的各種公共產(chǎn)品中，存在著受益期長短不同的公共產(chǎn)品。有些公共產(chǎn)品的受益只限于一個財政年度，典型的如一般行政性服務等經(jīng)常性項目；有些公共產(chǎn)品的受益期則及于多個財政年度，典型的如防洪、公路等公共基礎設施等資本性項目。由于受益期長短不同，公共產(chǎn)品成本的分擔方式存在著極大差別。對于效益只限于某一個財政年度，不能遞延到以后財政年度的經(jīng)常性項目而言，通過一般性稅收來籌集所需資金往往是地方政府的最佳選擇，因為稅收是現(xiàn)期的財政負擔，與這類產(chǎn)品形成的現(xiàn)期受益正好在時間上和人群分布上相對稱。而對于效益不僅體現(xiàn)在本財政年度，也體現(xiàn)在以后多個財政年度，即產(chǎn)品形成的受益遞延到以后許多年度，有的可能長達幾十年的資本性項目而言，提供這類產(chǎn)品的成本應當在整個受益期內(nèi)進行分割，由各期受益的人們分別承擔，由此，地方政府債務融資，特別是中長期債務融資正好滿足了這一要求，因為這類資金的償債負擔只是在未來年度才得以形成，只要債務融資的償債期限與受益期限大體一致，成本與受益就可以在時間和人群分布上達到近似的一致，符合廣為認同的受益公平原則，并可能通過這一機制將項目利益與成本內(nèi)部化而提高地方政府活動的效率。

當然，地方政府也可以通過一般性稅收為類似的資本性公共產(chǎn)品提供資金，但這意味著成本與受益發(fā)生了時間上和人群上的分離，即成本由當代人負擔，利益遞延于后代人，實際上是當代人在出資供應那些受益向后代人外溢的公共產(chǎn)品。從經(jīng)濟學意義上講，只有在當代人把后代人的利益看作是自己的利益或者是在當代人將后代人的利益看得很重的時候，這類公共產(chǎn)品的供應才可能完全或部分地發(fā)生。否則，正如在沒有補償?shù)那闆r下，效益外溢的產(chǎn)品通常是供不應求的一樣，這類地方公共產(chǎn)品的供應也將如此。同樣道理，地方政府的債務資金也應當專用于資本性公共產(chǎn)品的提供，否則，如果將債務資金用于現(xiàn)期消費（補充經(jīng)常性支出的不足），也會發(fā)生成本與受益在時間上和人群上的分離，只是這種分離意味著債務資金在為當代人謀利的同時，將負擔轉(zhuǎn)嫁到了后代人的身上，因為債務資金的使用無法產(chǎn)生收入的增量，未來償債的資金來源只能是從未來的稅收中支付。這種當代人對后代人的“透支”，不僅背離了有效決策所要求的受益原則，而且極易造成現(xiàn)期公共開支的規(guī)模由于缺少成本約束而過大。

由上可見，時期受益原則還提供了合理的財政融資原則的理論基礎：即根據(jù)不同類型公共產(chǎn)品在受益期上的差別，選擇不同的財政融資來源，以便將各自的成本按照受益時期分擔在不同時期的受益者身上。顯然，正是時期受益原則的應用為地方政府舉債提供了基本的經(jīng)濟依據(jù)。

（二）源于分級財政的體制依據(jù)

根據(jù)公共財政理論，由于地方政府在獲取當?shù)鼐用駥Ρ镜毓伯a(chǎn)品的偏好信息方面具有天然的，優(yōu)勢（更接近于當?shù)鼐用瘢虼耍瑧敱毁x予決定提供什么，如何提供和何時提供地方公共產(chǎn)品等方面的決策職責，即地方政府及其財政的基本職責是有效率地為當?shù)鼐用裉峁┧麄兯玫牡胤焦伯a(chǎn)品。但是，這一職責是否意味著應當把與決策責任相聯(lián)系的籌資責任、管理責任和監(jiān)督責任全部劃歸這一級政府呢？

從理論上說，公共產(chǎn)品的決策制定、資金安排、日常管理和執(zhí)行情況的監(jiān)督等職責是可以加以分解的。在許多情況下，不僅沒有必要把產(chǎn)品供應的決策責任、籌資責任、管理責任和監(jiān)督責任全部劃歸某一級政府，而且常常需要將上述職責在不同級次的政府之間進行合理的分工。例如，就管理職責來看，管理職責分工的目標在于節(jié)省管理費用、提高管理的經(jīng)濟效率，如果某些管理性事務不存在規(guī)模經(jīng)濟效益（統(tǒng)一管理帶來的單位管理費用的節(jié)約），那么將這類管理職責劃歸最接近項目所在地的政府層級來說應當更為合理和有效，因為低層級的政府是最具備條件獲取當?shù)匦畔⒌模鴮崿F(xiàn)高效管理的一個必要條件就是首先獲得管理所需的各種必要信息。再如，就監(jiān)督職責來看，為了確保各級政府管理職責的正常、合理、有效地實施，監(jiān)督這些政府的執(zhí)行情況肯定是必不可少的。從政府的角度看，這一職責集中于上級政府應當更為有效，因為上級政府的特有權(quán)威和超然獨立的地位更適合于擔負監(jiān)督下級政府執(zhí)行的責任。

但是，就籌資責任而言，將它與決策責任聯(lián)系在一起考慮可能更為合理和有效。其理由在于，要進行有效率的決策，公共產(chǎn)品供應的決策者應該為其決策的后果承擔責任，即決策由誰做出，就必須承擔（至少是部分承擔）此項決策所產(chǎn)生的后果。否則，如果決策責任與后果承擔不一致，就會極易造成決策者的決策偏離合理的目標，無法實現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化。籌資責任與決策責任的結(jié)合，實際上就是提供了一種將決策責任與后果承擔一致起來的一種機制。因為對于決策者而言，由其承擔籌資責任意味著它的決策要受到一種硬預算的約束，這種約束機制必然會促使決策者在決策時，盡可能地將提供公共產(chǎn)品的成本與利益聯(lián)結(jié)起來，從而有助于提高決策的高效性。否則，如果在賦予決策者以決策責任的同時，不賦予與履行該職責相稱的籌資責任，那么就會形成決策在預算上的軟約束，導致決策者在決策時，難以控制擴張的沖動，形成支出決策乃至規(guī)模的過度膨脹，進而可能迫使決策者從非正規(guī)的渠道獲取收入，并把希望寄托在中央政府幫其解脫困境之上。

將籌資責任與決策責任聯(lián)系在一起考慮的一個重要結(jié)論就是：如果一種公共產(chǎn)品由某一層級地方政府負責供應，那么，為了增強該級地方政府的責任心，保證地方公共產(chǎn)品得以合理、有效的提供，最好同時將決策責任和籌資責任也歸為該層級政府。這意味著地方政府在擁有可以決定地方公共產(chǎn)品供應規(guī)模與結(jié)構(gòu)的權(quán)力和責任的同時，也應當擁有執(zhí)行和實施這些決策所需要的財政資源，即地方政府應當具有足夠的、由地方控制的、用于提供地方公共產(chǎn)品的財政收入，而且應當在籌資的方式、來源、規(guī)模和某些稅基、稅率的決定上，具有相當?shù)撵`活性。可以說，獨立的收入基礎是地方政府有效率地提供地方公共產(chǎn)品的重要制度保證。當然，決策責任與籌資責任的一致性，還意味著如果地方政府的供應決策受到了中央政府的干預（典型的是制定服務標準），并因此而增加了供應產(chǎn)品的成本時，中央政府就不得不承擔與此相應的一份籌資責任，即對增加的產(chǎn)品成本提供一定的補貼。

由上可見，決策責任與籌資責任的一致性，實際上與我們通常所說的“事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一”的財政分權(quán)原則是一致的。因此，若僅從債務融資上看，如果由地方政府所決策提供的公共產(chǎn)品中，具有應該并可以通過舉債以籌集資金的項目。那么，與此相應的債務籌資責任就應當同時由地方政府來承擔，即舉債權(quán)也是規(guī)范的分級財政體制下各級政府應有的財權(quán)。

二、發(fā)行地方公債的現(xiàn)實基礎是否已經(jīng)具備

如前所述，在公共財政模式下，地方公債制度的建立具有充足的理論依據(jù)，而且從國際范圍看，盡管各個國家的政府構(gòu)成、地方政府的具體職責、地方轄區(qū)的人口規(guī)模以及在財政收入的籌集方式和偏好上均有所不同，但總起來看，舉債不僅是美。國、日本等發(fā)達國家地方政府普遍采用的融資手段，而且也越來越受到發(fā)展中國家的青睞。然而，理論必須與實際相結(jié)合，國際經(jīng)驗也必須結(jié)合現(xiàn)實的國情，就我國而言，在現(xiàn)階段是否具備了發(fā)行地方公債所需的各種現(xiàn)實條件呢？筆者認為，根據(jù)我國的國情，目前已經(jīng)初步具備了建立地方公債制度所需要的前提條件。

在目前我國尚不允許地方政府發(fā)行公債的背景下，許多地方政府職能部門已經(jīng)以“多元化融資”等名義舉借了大量債務[1]，可見，是否允許地方政府發(fā)行公債已成為目前我們無法回避的問題。筆者認為，要明確回答這一問題，必須首先回答發(fā)行地方公債在我國是否具有理論與現(xiàn)實的可行性，特別是要明確在現(xiàn)階段發(fā)行地方公債是否會引發(fā)地方政府債務的過度膨脹等問題。

一、發(fā)行地方公債的理論依據(jù)是否存在

為逐步建立和完善市場經(jīng)濟體制，我國政府確立了在近幾年內(nèi)初步建立與市場經(jīng)濟相適應的公共財政基本框架的改革目標。根據(jù)公共財政理論，地方政府確有發(fā)行地方公債的理論依據(jù)：

（一）源于時期受益原則的經(jīng)濟依據(jù)

根據(jù)公共財政理論，地方政府及其財政的基本職責是有效率地為當?shù)鼐用裉峁┧麄兯玫牡胤焦伯a(chǎn)品[2]，這種側(cè)重于資源有效配置的職責，使受益原則成為地方政府行為必須遵循的基本準則之一，因為成本與受益的一致性，通常是保證產(chǎn)品有效供應的一種必要條件。就受益原則來看，它的中心含義是“受益者付費”，即受益轄區(qū)內(nèi)的個人應當根據(jù)受益程度的大小分擔地方公共產(chǎn)品的成本，其中，如果受益者受益的時期不同，其受益的程度也就存在差別，其所應承擔的成本費用也就應當有所不同，這種根據(jù)受益的不同時期分擔地方公共產(chǎn)品成本的原則就是一種“時期受益原則”。

根據(jù)時期受益原則，地方公共產(chǎn)品的成本應當由受益的不同時期分別承擔，換言之，地方公共產(chǎn)品的成本應當由整個受益期內(nèi)的人們加以分擔。在地方政府提供的各種公共產(chǎn)品中，存在著受益期長短不同的公共產(chǎn)品。有些公共產(chǎn)品的受益只限于一個財政年度，典型的如一般行政性服務等經(jīng)常性項目；有些公共產(chǎn)品的受益期則及于多個財政年度，典型的如防洪、公路等公共基礎設施等資本性項目。由于受益期長短不同，公共產(chǎn)品成本的分擔方式存在著極大差別。對于效益只限于某一個財政年度，不能遞延到以后財政年度的經(jīng)常性項目而言，通過一般性稅收來籌集所需資金往往是地方政府的最佳選擇，因為稅收是現(xiàn)期的財政負擔，與這類產(chǎn)品形成的現(xiàn)期受益正好在時間上和人群分布上相對稱。而對于效益不僅體現(xiàn)在本財政年度，也體現(xiàn)在以后多個財政年度，即產(chǎn)品形成的受益遞延到以后許多年度，有的可能長達幾十年的資本性項目而言，提供這類產(chǎn)品的成本應當在整個受益期內(nèi)進行分割，由各期受益的人們分別承擔，由此，地方政府債務融資，特別是中長期債務融資正好滿足了這一要求，因為這類資金的償債負擔只是在未來年度才得以形成，只要債務融資的償債期限與受益期限大體一致，成本與受益就可以在時間和人群分布上達到近似的一致，符合廣為認同的受益公平原則，并可能通過這一機制將項目利益與成本內(nèi)部化而提高地方政府活動的效率。

當然，地方政府也可以通過一般性稅收為類似的資本性公共產(chǎn)品提供資金，但這意味著成本與受益發(fā)生了時間上和人群上的分離，即成本由當代人負擔，利益遞延于后代人，實際上是當代人在出資供應那些受益向后代人外溢的公共產(chǎn)品。從經(jīng)濟學意義上講，只有在當代人把后代人的利益看作是自己的利益或者是在當代人將后代人的利益看得很重的時候，這類公共產(chǎn)品的供應才可能完全或部分地發(fā)生。否則，正如在沒有補償?shù)那闆r下，效益外溢的產(chǎn)品通常是供不應求的一樣，這類地方公共產(chǎn)品的供應也將如此。同樣道理，地方政府的債務資金也應當專用于資本性公共產(chǎn)品的提供，否則，如果將債務資金用于現(xiàn)期消費（補充經(jīng)常性支出的不足），也會發(fā)生成本與受益在時間上和人群上的分離，只是這種分離意味著債務資金在為當代人謀利的同時，將負擔轉(zhuǎn)嫁到了后代人的身上，因為債務資金的使用無法產(chǎn)生收入的增量，未來償債的資金來源只能是從未來的稅收中支付。這種當代人對后代人的“透支”，不僅背離了有效決策所要求的受益原則，而且極易造成現(xiàn)期公共開支的規(guī)模由于缺少成本約束而過大。

由上可見，時期受益原則還提供了合理的財政融資原則的理論基礎：即根據(jù)不同類型公共產(chǎn)品在受益期上的差別，選擇不同的財政融資來源，以便將各自的成本按照受益時期分擔在不同時期的受益者身上。顯然，正是時期受益原則的應用為地方政府舉債提供了基本的經(jīng)濟依據(jù)。

（二）源于分級財政的體制依據(jù)

根據(jù)公共財政理論，由于地方政府在獲取當?shù)鼐用駥Ρ镜毓伯a(chǎn)品的偏好信息方面具有天然的，優(yōu)勢（更接近于當?shù)鼐用瘢虼耍瑧敱毁x予決定提供什么，如何提供和何時提供地方公共產(chǎn)品等方面的決策職責，即地方政府及其財政的基本職責是有效率地為當?shù)鼐用裉峁┧麄兯玫牡胤焦伯a(chǎn)品。但是，這一職責是否意味著應當把與決策責任相聯(lián)系的籌資責任、管理責任和監(jiān)督責任全部劃歸這一級政府呢？

從理論上說，公共產(chǎn)品的決策制定、資金安排、日常管理和執(zhí)行情況的監(jiān)督等職責是可以加以分解的。在許多情況下，不僅沒有必要把產(chǎn)品供應的決策責任、籌資責任、管理責任和監(jiān)督責任全部劃歸某一級政府，而且常常需要將上述職責在不同級次的政府之間進行合理的分工。例如，就管理職責來看，管理職責分工的目標在于節(jié)省管理費用、提高管理的經(jīng)濟效率，如果某些管理性事務不存在規(guī)模經(jīng)濟效益（統(tǒng)一管理帶來的單位管理費用的節(jié)約），那么將這類管理職責劃歸最接近項目所在地的政府層級來說應當更為合理和有效，因為低層級的政府是最具備條件獲取當?shù)匦畔⒌模鴮崿F(xiàn)高效管理的一個必要條件就是首先獲得管理所需的各種必要信息。再如，就監(jiān)督職責來看，為了確保各級政府管理職責的正常、合理、有效地實施，監(jiān)督這些政府的執(zhí)行情況肯定是必不可少的。從政府的角度看，這一職責集中于上級政府應當更為有效，因為上級政府的特有權(quán)威和超然獨立的地位更適合于擔負監(jiān)督下級政府執(zhí)行的責任。

但是，就籌資責任而言，將它與決策責任聯(lián)系在一起考慮可能更為合理和有效。其理由在于，要進行有效率的決策，公共產(chǎn)品供應的決策者應該為其決策的后果承擔責任，即決策由誰做出，就必須承擔（至少是部分承擔）此項決策所產(chǎn)生的后果。否則，如果決策責任與后果承擔不一致，就會極易造成決策者的決策偏離合理的目標，無法實現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化。籌資責任與決策責任的結(jié)合，實際上就是提供了一種將決策責任與后果承擔一致起來的一種機制。因為對于決策者而言，由其承擔籌資責任意味著它的決策要受到一種硬預算的約束，這種約束機制必然會促使決策者在決策時，盡可能地將提供公共產(chǎn)品的成本與利益聯(lián)結(jié)起來，從而有助于提高決策的高效性。否則，如果在賦予決策者以決策責任的同時，不賦予與履行該職責相稱的籌資責任，那么就會形成決策在預算上的軟約束，導致決策者在決策時，難以控制擴張的沖動，形成支出決策乃至規(guī)模的過度膨脹，進而可能迫使決策者從非正規(guī)的渠道獲取收入，并把希望寄托在中央政府幫其解脫困境之上。

將籌資責任與決策責任聯(lián)系在一起考慮的一個重要結(jié)論就是：如果一種公共產(chǎn)品由某一層級地方政府負責供應，那么，為了增強該級地方政府的責任心，保證地方公共產(chǎn)品得以合理、有效的提供，最好同時將決策責任和籌資責任也歸為該層級政府。這意味著地方政府在擁有可以決定地方公共產(chǎn)品供應規(guī)模與結(jié)構(gòu)的權(quán)力和責任的同時，也應當擁有執(zhí)行和實施這些決策所需要的財政資源，即地方政府應當具有足夠的、由地方控制的、用于提供地方公共產(chǎn)品的財政收入，而且應當在籌資的方式、來源、規(guī)模和某些稅基、稅率的決定上，具有相當?shù)撵`活性。可以說，獨立的收入基礎是地方政府有效率地提供地方公共產(chǎn)品的重要制度保證。當然，決策責任與籌資責任的一致性，還意味著如果地方政府的供應決策受到了中央政府的干預（典型的是制定服務標準），并因此而增加了供應產(chǎn)品的成本時，中央政府就不得不承擔與此相應的一份籌資責任，即對增加的產(chǎn)品成本提供一定的補貼。

由上可見，決策責任與籌資責任的一致性，實際上與我們通常所說的“事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一”的財政分權(quán)原則是一致的。因此，若僅從債務融資上看，如果由地方政府所決策提供的公共產(chǎn)品中，具有應該并可以通過舉債以籌集資金的項目。那么，與此相應的債務籌資責任就應當同時由地方政府來承擔，即舉債權(quán)也是規(guī)范的分級財政體制下各級政府應有的財權(quán)。

二、發(fā)行地方公債的現(xiàn)實基礎是否已經(jīng)具備

如前所述，在公共財政模式下，地方公債制度的建立具有充足的理論依據(jù)，而且從國際范圍看，盡管各個國家的政府構(gòu)成、地方政府的具體職責、地方轄區(qū)的人口規(guī)模以及在財政收入的籌集方式和偏好上均有所不同，但總起來看，舉債不僅是美。國、日本等發(fā)達國家地方政府普遍采用的融資手段，而且也越來越受到發(fā)展中國家的青睞。然而，理論必須與實際相結(jié)合，國際經(jīng)驗也必須結(jié)合現(xiàn)實的國情，就我國而言，在現(xiàn)階段是否具備了發(fā)行地方公債所需的各種現(xiàn)實條件呢？筆者認為，根據(jù)我國的國情，目前已經(jīng)初步具備了建立地方公債制度所需要的前提條件。