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內容摘要：社會治安防控體系是一項新型的警務工作系統，社區警務是其最關鍵的、最基礎的部分。社區警務工作的質量直接決定著治安防控體系的運行效果。我國雖然已經基本上建成了社區警務模式，但在實踐中社區警務存在著“面子化”，遠遠沒有達到其應有的效果。后續的改革中需要做以下工作：法律上明確定位社區民警的地位；全面建立警民合作的工作機制；給予充分的經費保障，嚴格控制從事社區警務的警察的質量；持續探索社區警務和社區自治結合的警務模式。從而形成以社區民警和社區居民為主體的人人參與、人人預防的社區警務工作模式，最終建成以社區警務為基礎的全面的社會治安防控體系。

關鍵詞：社區警務；社會治安防控體系；運行模式

黨的十八大報告明確提出了2020年全面建成小康社會的戰略目標。所謂全面建成小康社會，不僅僅是解決溫飽問題，而是要從政治、經濟、文化等各方面滿足城鄉發展的需要。現階段我國正處于全面建設小康社會的關鍵時期，社會問題、社會矛盾集中爆發，社會治安呈現不穩定的趨勢，原有的依托單位體制、街居制和戶籍制度等傳統的社會管理模式出現了嚴重的不適應。為了應對錯綜復雜的社會治安形勢，增強人民群眾的安全感，黨中央國務院提出全面建設社會治安防控體系的戰略部署①。而在社會治安防控體系中，社區警務制度又處于最基礎、最重要的部分，其運行是否順暢良好直接關系到社會治安防控體系實施的成敗。有鑒于此，本文從社會治安防控的視角對我國社區警務制度實施的現狀進行梳理，并分析其存在的問題，進而提出有針對性的對策建議，以期對新時期我國社會治安防控體系的構建,特別是社區警務制度的完善有所助益。

一、我國當前社會治安防控體系的運行模式

《中共中央關于進一步加強和改進公安工作的決定》指出，社會治安問題是各種消極因素的綜合反映，必須堅持黨的十六大提出的“打防結合，預防為主”的方針，大力加強治安防范和管理，積極發動和組織群眾參與社會治安工作，推進社會治安防控體系建設，增強社會治安防控能力。黨的十八大報告再次明確提出：“深化平安建設，完善立體化社會治安防控體系，強化司法基本保障，依法防范和懲治違法犯罪活動，保障人民生命財產安全?！钡珜τ谑裁词恰吧鐣伟卜揽伢w系”，無論是理論界還是法律實務界，都尚未有明確的界定。熊一新教授認為：“社會治安防控體系是公安機關在黨委政府的領導下，依據系統化，運用社會控制理論和系統工程方法，整合內部警力與社會資源為基礎，以全時空巡邏防控為基本勤務方式，以刑偵防控為首要環節，形成統一指揮、反應靈敏、信息共享、協調有序，集打擊、防范、管理、控制、服務等多種功能為一體，能對社會治安實施綜合控制的警務系統?！?/p>

此概念可以概括為警務系統說。還有學者認為：“社會治安防控體系是公安機關管控社會治安的有效形式，是在全社會范圍內采取一定的方式方法，動員一切可資利用的力量，消除、遏制犯罪的力量對比，從而達到提高公安機關綜合控制犯罪的功能，減少乃至消除犯罪現象，促進社會治安良性循環?！贝烁拍羁梢愿爬樯鐣刂普f。還有一種觀點認為：“社會治安防控體系是以政府治安管理部門為主，通過管理社會化，綜合運用各種力量、手段，建設預防、控制和懲治犯罪以及突發事件，依法高效、有序管理社會治安的系統和機制。”此概念可以概括為機制說。上述的幾種觀點從不同的角度來理解都有道理，但筆者更同意熊教授的“警務工作系統說”。筆者認為社會治安防控本質上是一種社會控制，是社會控制理論學說在社會治理中的一次應用，是公安機關運用社會控制理論改革警務運作模式、維護社會治安的一種新的警務工作系統。

其運行模式可概括為：1.系統共分為三個層次，即最高是以黨委和政府為主的核心決策層，中間是以公安110指揮中心為主的一般決策層，最下層是執行層，包括社區警務部分、刑事偵查部分、日常巡邏部分、快速反應部分、物理防控部分。2．其一般的信息流程是社區警務部分、日常巡邏部分以及物理防控部門收集社會治安信息，上報到公安110指揮中心。110指揮中心根據信息的等級分級作出決策，在自己授權范圍內由自己單獨決定，超出自己決策范圍的上報黨委和政府決定。作出決定后按照案件的不同情況分層分類傳達給執行層面，一般的治安事件直接命令日常巡邏部分和社區警務部分處理，惡性治安事件傳達給快速反應部分和刑事偵查部分。物理防控部分主要是在公共場所、人員密集的部分安置攝像頭和報警裝置，及時實時監控，保存證據，保持監控，保持威懾。

二、當前我國社區警務的現狀及問題

在社會治安防控體系的運行中，社區警務部分處于最基礎、最重要的部分。社區警務扎根于社會的每個社區，其職責是通過社區民警依靠群眾、發動群眾、組織群眾，積極主動地收集社區情報，分析整合社區信息，發現犯罪信息，在自己決策范圍內提前行動主動預防，超出自己決策范圍的迅速上報110指揮中心，進行干預。因此，如果社區警務部分執行不到位，整個社會治安防控體系的運行效果將會大打折扣。

（一）什么是社區警務

社區警務最早源于西方，是將社會治安資源和警力資源結合的一種警務方式。從20世紀60年代誕生以來，已經成為了世界各國警務改革的方向和趨勢。社區警務理念和傳統的警務理念有很大的不同。傳統的警務重視偵查和逮捕，注重對治安事件的快速打擊；而社區警務更注重預防，強調通過社會成員的廣泛參與，在警務運行中貫徹“警力有限，民力無限”的指導方針，積極主動地鼓勵社區民警深入社區，了解社區獲取最及時最準確的治安信息，以達到預防犯罪、控制犯罪發生的目的。社區警務的核心內容是堅持警察的專門工作和公眾參與相結合，通過建立良好的警民關系，廣泛發動群眾、組織和依靠群眾預防犯罪；其工作的基礎是“警民合作機制的建立”。英國警務現代化改革的旗手、德文郡警察局局長約翰.安德遜曾作過這么一個形象的比喻描述社區警務：“樹干是警察機關，樹枝、樹葉、果實是警察機關的各個部門與警種，樹下的土壤是社區。警察這棵大樹扎根在教堂、學校、工廠、企業之中。社區警務樹所體現的基本關系是：警務的成效依賴于社區，社區是抑制犯罪的主題，也是警察的源泉，所有警察的工作，包括巡邏、刑事偵查、交通管制等一切都離不開社區?！?/p>

（二）當前我國社區警務的現狀

改革開放以來，我國社會結構發生了翻天覆地的變化。伴隨著城市化的建設、農民工大量進城，國有企業改革，下崗職工驟增，原有的“單位人”轉變成“社會人”；新階層的崛起，各種矛盾因素相互博弈，導致沖突加劇，不時出現激烈的社會治安事件，原有的社會治安管理模式已經完全不適應社會的快速發展。從1983年鄧小平對公安部發出“對當前的各種嚴重刑事犯罪要嚴厲打擊”開始，我國一共進行了四次“嚴打”行動?！皣来颉彪m然短時間內震懾了犯罪分子，但社會總體的治安狀況并沒有得到根本的解決，出現了“治安惡化”——“嚴打”——“治安又惡化”——再“嚴打”的惡性循環。由于“嚴打”屬于指標式的行動，各地公安機關均出現了暴力執法、刑訊逼供等嚴重的惡性事件，加劇了警民關系的緊張，人民群眾對公安機關的滿意度持續降低。這些情況引起了各級黨委政府和公安機關開始反思“以打擊為主”警務思想的社會實施效果。

從20世紀80年代末，西方社區警務的理論開始傳入我國，我國的一些地方和部門也隨之進行了大量的理論研究和試點工作。1997年4月公安部在蘇州召開的“全國公安派出所會議”上，明確把“發案少，秩序好，群眾滿意”作為工作評價標準推動警務戰略目標，把落實責任制作為公安派出所運行機制，核心內容是初步形成農村社區警務的模式。2002年3月公安部在杭州召開“全國公安派出所會議”，進一步深化公安派出所工作改革，提出在全國大中城市全面實施社區警務戰略。2002年6月公安部頒布的《關于改革和加強派出所的決定》，明確提出公安派出所應堅持“專門工作與群眾路線相結合的方針”改革警務機制、積極實施社區警務的戰略。2006年9月，公安部下發的《關于實施社區和農村警務戰略的決定》標志著社區警務戰略在全國全面的展開。到目前為止，全國范圍內基本上建成了社區警務制度。

（三）當前我國社區警務制度存在的問題

社區警務的思想自從傳入我國以后，雖然理論上有了相當的發展，實踐中也有不少成功的做法，但以目前的狀況看，全面建成社區警務制度還是面臨著許多困難和挑戰?？偨Y起來有以下幾點。

1.警察的素質低下，警民關系存在疏離與持續惡化情況。這些情況發生的一個原因是，長期以來我國的警察準入把關不嚴，沒有嚴格的資格準入制度，加之內部缺乏有效的監督與培訓機制，導致整體層面上從警人員的素質相對于法院、檢察院普遍偏低；再加上所從事的工作又具有沖突性，時常在輿論上爆發出暴力執法、刑訊逼供等嚴重危害公民人身權益的案件，社會輿論對于警察的印象普遍不佳，甚至害怕和警察打交道。從一組數據就可以看出警民關系的惡化的程度了。2003年1～7月，湖南省共發生暴力襲擊警察事件61起，比上年同期的14起增加了4倍不止。據公安部統計數據顯示，從2010年到2014年，全國查處的暴力襲警案件每年增加1000起以上，受不法侵害的民警人數更是猛增：2010年受不法侵害民警7268人，到2013年增至12327人，上升70%，犧牲23人，重傷44人?？梢哉f“天天有犧牲，時時在流血”是公安隊伍的真實寫照。是什么原因導致警察正常執行公務卻得不到群眾的支持，反而持續發生嚴重的暴力襲警的事件呢？有一重要原因就是警民關系的惡化，民眾不相信警察已經達到了可怕的程度了。另一原因是基層的公安機關的用警思想出現了偏差，往往把辦案經驗豐富、專業素養高的人員放到機關部門，把剛入職的、沒有辦案經驗的年齡偏大的人員下放到社區。雖然機關的效率上去了，但是由于社區從警人員的業務素養普遍不高、態度不佳，再加之其工作就是和群眾直接保持對接，人民群眾長期遭受其粗暴的工作方式，有時候忍無可忍又不得不忍，所以整體上對公安機關的評價不高。

2.警察隊伍的機關化。雖然我國的警察常提及“聯系群眾，依靠群眾”，但由于長期以來的“重打擊，輕防范”的戰略選擇，我們并們有做到聯系群眾、依靠群眾，而是習慣于“坐等報案”，沒有報案，就等于沒有案件發生。少數警察在對待報案群眾的態度上甚至是“不給錢不辦事，踢皮球”，更有甚者仗著自己有公權力在手，肆無忌憚，欺壓百姓，嚴重影響了人民警察的形象。

3.社區警務制度保障不到位。（1）經費保障不到位。我國經濟的發展是嚴重不均衡的，長期以來西部欠發達地區的公安經費緊張，正常的社區警務維持經費根本得不到保障。表面上看各個社區都建立了社區警務室，但實質上是“徒有其屋”，外面看著是警務室，里面甚至連一張桌子椅子都沒有，更別提展開社區工作了。在長期缺乏經費的情況下，社區警務制度下的種種維護治安的舉措，例如治保會、志愿安全員、巡防員等，更無法談起了。（2）人員保障不到位。按照社區警務的建設要求，每1000—3000戶人口配置一名社區民警，但目前我國公安民警的配比遠未達到該水平，其中大部分警力集中在機關，能分配到基層社區的更少了。民警和群眾見面機會少、了解少，更談不上相互合作，所以就沒那么容易組織群眾和發動群眾。

4.社區警務的理念新、實踐舊。社區警務主要是發揮民警和社區的能動相互作用，共同發現和解決社會所關注的問題并采取各種合法的手段和方式，開發社區資源強化社區自治互助，以全面系統長效地維護社區治安秩序的思想模式和體系。雖然其在新構建的社區治安防控體系中處于核心和關鍵的地位，但在實踐中卻仍然沿用過去計劃經濟時期的戶籍、外勤民警的一些具體做法，沒有根據社區警務的職責任務采取具體的工作方法和措施，導致社區民警感覺和普通的民警處理的工作并沒有什么不同。一般的社區民警心理上仍然把自己看作是公安派出所的一個分支部分，并未認識到其是一個綜合的警務系統的關鍵所在。

三、社會治安防控視角下我國社區警務制度的改革和應對

（一）擺正社區警務在社會治安防控體系中的戰略地位

社區治安防控體系是以群眾為基礎的依靠多種力量的系統工程，其是否能有效運行，關鍵在于社區警務制度的實施效果。因此，社區民警應該有相應的法律地位，應該在《人民警察法》中明確規定：社區警察是警察的一種，其既不是原來的派出所戶籍警和外勤警的變稱，也不是治安警和戶籍警的相加，而是在實施社區戰略形勢下以社區安全為主、以為人民服務為先、以治本為己任的一種全新的警種和稱謂。其職責主要有：收集掌握信息，加強人口管理，組織群防群治，熱情服務群眾。其工作在社區治安治理中處于核心地位，公安機關的各部門各警鐘應積極主動地配合支持社區民警的工作。

（二）確立警民合作機制社區警務的主體

主要是社區民警和居民。為了貫徹落實“依靠群眾、聯系群眾到達群防群治”的目的，必須確立社區民警和社區居民的平等合作的機制。合作機制的雙方目的是一致的、互動的，但兩者所處的地位決定了雙方的作用并不完全相同。社區警務工作中警察始終是處于主導地位的，是維護社會治安的專門力量?！度嗣窬旆ā芬幎ǎ喝嗣窬斓娜蝿帐冀K是維護國家安全，維護社會秩序，保護公民的人身安全，人身自由和合法財產，保護公共財產，預防制止和懲治違法犯罪活動。警察是對違法犯罪做斗爭的主體，所以雖然社區警務中警察和居民的法律地位平等，但法定的職責限定了警察必須處于主導地位。社區居民是社區警務中警民合作機制中的一個天然的主體，缺少了社區居民的參與就沒有社區警務一說。相對于社區民警來說，社區居民具有廣泛性、被動性和可塑性的特征。

基于社區民眾這些特征，應該針對其個性特征制定專門制度讓其參與到社區警務中來。具體有：1.讓社區居民認識到社區治安維護不僅要靠警察，更要靠民眾的參與，其不僅是一項有益于社區的事，也是公民的一項職責和義務。2.讓居民充分了解社區民警的工作方式和工作內容。長期以來，公安的工作是一種封閉性工作方式，民眾對警察的工作方式缺乏了解，疏離了警民的關系。在社區警務工作中，應積極主動地組織居民參與警察的工作中，賦予民眾參與一定的治安維護的權利。具體來講主要有四項權利：(1)可以要求有關部門及工作人員的配合權利；(2)尋求國家保護的權利；(3)獲取治安信息的一定請求權；(4)維護治安的一定物質保障權。3.消除居民維護社會治安的后顧之憂。在沒有制度保障的情況下，任何民眾維護社會治安都會面對巨大的隱形成本。⑩具體來講主要有：（1）自身和家人被報復之憂；（2）個人受傷后的醫療費用救助之憂；（3）犧牲之后的家人無人照顧之憂。為了消除居民參與社會治安的顧慮，應當建立一套完善的證人保護制度；增加“見義勇為”獎的實質含金量，在日常的薪資和晉升中優先考慮；設立“見義勇為”專項的醫療基金——由政府出資，社會募集的辦法籌措資金。這些安排將有助于從制度上消除見義勇為者“流血還流淚，傷身還傷心的”現象發生。

（三）確定社區警務人員、經費的制度性標準

1.社區警務人員承擔著較為復雜的社區工作，其素質的高低直接決定了社區警務的工作效果。從國內外社區警務的實踐來看，社區民警應當具備以下素質：(1)開展群眾工作的能力；（2）依法執法的能力；（3）綜合分析問題解決問題的能力。所以，對于社區警務人員的培訓，要具有專門性，定期邀請社區警務工作的專家和優秀社區民警結合社區工作的特性有針對性地進行培訓，培訓后進行考核，考核通過才能繼續從事社區工作，確保社區工作的效果。2.人員數量上，應該“精簡機關，充實社區”，在公安內部的人才選拔上，從事過社區工作的人員應作為晉升的優先考慮對象。3.建立專項的社區經費保障制度。賦予社區民警在一定數額內的資金調配權，確保社區警察在執行社區工作時能迅速地調配資金，避免領導通過審批權間接干預，從而公平公正地解決問題。

（四）持續探索社區警務和社區自治的結合模式

隨著社會的發展，社會的組織方式也會越來越豐富，社區的人員構成也將跟目前有很大的不同。未來可以嘗試民警直接入選社區委員會。社區民警經公安機關提名，社區居民選舉進入居民委員會，專門負責社區的治安工作，直接把社區治安工作和社區自治工作結合起來。

四、結語

在構建新型社會治安防控體系中，社區警務處于最基礎的地位，所以應當強調從社區中預防犯罪，在犯罪發生前發現、預防、阻隔、消除各種犯罪因素。社區警務的運行直接決定著我國社會治安防控體系實施的效果，只有做好社區警務的工作，才能維護社區的安寧，實現中國的“平安建設”，進而實現“全面的小康社會”

作者：蔡軍，連石村 單位：河南大學法學院