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保障有力且穩定可預期的社會保障制度有助于增強城鄉居民的消費信心，從而減少其為防范年老、疾病、失業和貧困等風險所進行的儲蓄，一定程度上提高了當期收入的可支付水平。在作用效果上，社會保障對收入分配的影響既有直接顯性的也有間接隱性的。社會保險繳費和社會保障待遇支付都直接影響到社會成員的當期收入與支出，直接改變了保障對象的收支水平和收支結構。與此同時，社會保險繳費和社會保障待遇領取在政策范圍內享受相應的稅收優惠，保障對象在就業、住房、教育等方面能夠享受一定的政策照顧，這些社會保障的隱性待遇也應給予關注。在作用機制上，社會保障對收入分配的調節主要有代際公平、代內公平和熨平個人生命周期。社會保障的制度理念是風險共擔和扶貧濟困，實現形式就是讓富人幫助窮人，以及使個人在收入較高時考慮收入較低或無收入時的需要，并使這一理念制度化。基金積累制養老保險不僅在一定程度上熨平了個人生命周期內的收支結構，同時其“多繳多得但相對趨中”的基礎養老金計發機制具有代內公平的功效。

當前社會保障調節收入分配的主要問題及其原因

我國現行社會保障制度框架已經初步形成，但仍在不斷調整和完善，其暴露出的各種問題也是造成收入分配差距的主要原因之一。

第一，現行社會保障制度碎片化現象嚴重，造成城鄉、群體和區域之間的不公平。現行社會保障制度城鄉分割、群體分立和區域分離，從而導致城鄉之間、機關事業單位與企業之間、區域之間存在明顯的待遇差距，近年來這種差距不但沒有縮小，反而有擴大趨勢，自然引發不同群體之間的矛盾沖突甚至對立。養老保險方面，城鎮職工養老保險和新農保在建構理念和制度模式上完全不同，事業單位養老金的平均替代率約為80%，遠高于企業職工養老金的58.5%。

第二，社會保障的實際覆蓋面較窄，其對收入分配的調節功能無法充分實現。當前社會保障體系已經實現制度全覆蓋，但制度全覆蓋并不必然帶來實際全覆蓋，二者之間可能存在差距。城鎮職工養老保險參保率不高的原因是多方面的，困難企業無力參保，個體工商戶、靈活就業人員、農民工的參保積極性不高，一方面是由于繳費率過高挫傷了部分適用對象的參保積極性，另一方面是低收入者看重即期收入而忽視遠期養老金收入，加上社保經辦機構征繳力度有限，致使城鎮職工養老保險的參保率遠低于政策預期。

第三，各項社會保障的待遇水平偏低，導致其對收入分配的調節能力有限。近年來社會保障待遇水平雖然從縱向比較來看增長較快，但橫向比較來看，增長速度優勢大大降低。無論是人均養老金水平還是城鄉低保標準，都難以滿足城鄉居民的實際需求。與人均消費支出相比，社會保障待遇的相對水平不升反降，反映出社會保障待遇的相對滿足程度在降低。與城鎮單位就業人員平均工資相比，城鎮基本養老保險月人均養老金水平呈持續下降趨勢，從2003年的57.9%降至2009年的47.5%，說明養老金的實際替代率在不斷下降，基本養老保險的保障水平處于減弱態勢。

第四，社會保障的統籌層次較低，影響區域之間收入分配差距的縮小。統籌層次較低是社會保障功能發揮的重要制約因素，統籌層次低妨礙社會保障關系的轉移接續，不利于建立統一的人力資源市場，使得基本保障能力與統籌地區的經濟發展水平相聯系，經濟發展水平高的地區能夠提供較為優越的保障待遇，這種待遇差距形成后，發達地區就更不愿意與落后地區實行基金統籌，從而降低了基本保障的互濟能力。當前各項社會保障的統籌層次均較低，大多數以地市級統籌為主，甚至部分項目仍為縣級統籌，這大大削弱了社會保障對收入分配差距的調節能力。

第五，社會保障制度運行中存在逆向調節現象，造成更大的收入分配不公平。城鎮職工基本醫療保險設立起付線和封頂線，制度設計初衷是防止醫療資源的濫用和浪費。但現實情況是，高收入群體能夠比較輕松地支付起付線，并享受統籌共付部分的費用補償優惠;起付線對低收入群體來說卻是一筆較高的經濟支出，由于無力承擔起付線標準以內的費用支出而放棄治療，更談不上享受統籌共付部分的費用補償優惠，使得城鎮居民在享受基本醫療保險待遇上出現實質性的差距。在養老金待遇調整上，企業職工主要根據物價水平、社會平均工資等因素來綜合調整，調整幅度較小;機關事業單位職工則與在職職工的工資收入水平實行聯動，調整幅度較大，從而導致企業與機關事業單位在離退休人員養老金上的差距越來越大。

政策建議

當前城鄉社會保障制度已經全面鋪開，全社會對健全社會保障制度基本形成共識，公共財政實力增強為制度健全提供經濟支撐，部分地方先行先試為制度健全提供實踐參考，通過健全社會保障制度調節收入分配的當前時機比較合適。

1.加快推進社會保障制度銜接與整合基于當前制度分割具有很深的背景特征和階段合理性，綜合考慮財政承受能力和社會穩定要求，社會保障制度的銜接與整合必須分階段、分項目逐次推進，最終實現社會保障制度的整體一致。養老保險方面，第一階段以制度銜接為主，主要做好城鎮職工養老保險、城鎮居民養老保險和新農保的銜接，同時將農民工、失地農民等特殊群體的養老保險融合進來;第二階段以城鄉居民養老保險制度整合為主，整合城鎮居民養老保險和新型農村社會養老保險，建立城鄉居民養老保險，制度模式不變;第三階段做好城鎮企業職工基本養老保險和城鄉居民養老保險的銜接，改革社會統籌賬戶和個人賬戶，形成第一支柱的國民養老金和第二支柱的基本養老金。醫療保險方面，第一階段以制度銜接為主，做好城鎮職工醫保、城鎮居民醫保和新農合的銜接;第二階段以城鄉居民醫療保險制度整合為主，整合城鎮居民醫保和新農合，建立城鄉居民醫療保險制度，制度模式結合城鎮居民醫保和新農合的優勢;第三階段整合城鎮職工醫保和城鄉居民醫保，形成第一支柱的國民健康保險和第二支柱的補充醫療保險。低保方面，建立城鄉居民最低生活保障制度，統一制度模式，同時完善低保標準確定機制，確定統籌層級。

2.切實擴大社會保障實際覆蓋面擴大實際覆蓋面就是要提高城鄉居民的社會保險參保率，提高城鄉低保的覆蓋人群比重。鑒于城鄉各項社會保險制度的發展階段不一樣，應逐步增強社會公眾的參保強制性，城鎮職工社會保險首當其沖，城鄉居民社會保險制度運行成熟后也要轉為強制性制度。增強參保強制性的關鍵是要加強社會公眾的參與意識，讓更多的社會公眾更好地認知和理解社會保障制度，以公眾的自發參與來帶動社會保險參保率的提高。城鄉低保方面，要改變目前“量入為出”的政策實踐，按比例確定目標群體的規模，確保目標群體應保盡保，同時逐步提高目標群體的比例。

3.逐步提高社會保障待遇水平待遇水平的高低是衡量社會保障制度成效的關鍵指標，經濟實力和公共財政的不斷增強為逐步提高社會保障待遇水平奠定經濟基礎，相對偏低的保障水平也要求迅速提高待遇水平。我國要建立起基礎養老金和城鄉低保標準的正常增長機制，基礎養老金的增長要與社會平均工資、物價指數等因素掛鉤，城鄉低保標準的增長要與人均消費支出、物價指數等因素掛鉤。社會保障待遇水平提高離不開公共財政的資金支持。首先需要提高各級財政用于社會保障支出的比重，加大對社會保障的支持力度，逐步形成與經濟發展水平相適應的社會保障待遇調整機制，重點方向是提高對城鎮居民養老保險、新農保、城鎮居民醫保和新農合的補貼水平，提高城鄉居民最低生活保障標準。其次需要建立和健全社會保障預算，以增強社會保障財政支出的權威性和穩定性。中央政府和省級政府應分別建立社會保障預算，逐步將社會保障支出作為中央財政和省級財政的主要支出項目確定下來，將繳費(稅)、財政撥款、社會捐贈、國有資產轉讓和發行彩票等途徑形成的社會保障資金納入社會保障預算，使社會保障收支活動受到嚴格的預算監督。

4.逐步提高社會保障統籌層次提高社會保障的統籌層次在理論界和實踐領域已經形成廣泛共識，關鍵問題在于，提高統籌層次的范圍到底是基本社會保障的全部環節還是部分環節，這與全國統一轉續的制度構建理念密切相關。統籌層次提高還有一個是分步實現還是一步到位的問題，即是從省級統籌過渡到全國統籌還是直接實現全國統籌，這不僅是一個技術問題，更有賴于政治決心。我國應著手解決提高統籌層次中的重點難點問題，盡快實現基本社會保障關系在全國范圍內的自由流動。鑒于財力支撐和現實困難，我國社會保障制度宜分項目、分階段、分層級地提高統籌層次，不能操之過急。

5.著力完善社會保障運行機制增強社會保障對收入分配的調節作用，離不開社會保障制度自身相關體制機制的優化。具體到養老保險制度，需要實行基礎養老金全國統籌，建立養老金正常調整機制，繼續做實養老金個人賬戶，逐步提高養老金領取年齡，穩步推進養老保險關系轉續。具體到醫療保險制度，需要逐步提高醫療保險的統籌層次，提高醫療保險的報銷比例，完善醫療費用的三方協調機制，建立健全異地就醫的確認機制。具體到低保制度，需要規范全國的低保標準確定機制，建立低保標準的正常增長機制，完善收入調查統計體系。最后，還要改進養老保險基金的投資管理，對投資管理業務進行競標，同時拓寬其投資領域。

作者：邢偉單位：國家發改委社會發展研究所