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東部發(fā)達地區(qū)的社會保障制度城鄉(xiāng)一體化實踐

東部發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟實力強，但不同地區(qū)也會根據(jù)本地具體情況，逐步推進社會保障制度的城鄉(xiāng)一體化。他們在推進程序，推進重點等方面呈現(xiàn)出不同的特點。

（一）上海的“三維社會保障制度”

上海社保制度城鄉(xiāng)一體化改革有五項思路，即：1、制度先行，之后逐步提高保障水平。2、建立獨立于集體和企事業(yè)單位之外，適應社會主義市場經(jīng)濟需求的資金來源多元化、結構多層次、管理信息化、服務社會化、籌資渠道穩(wěn)定可靠、資金安全平衡高效的社會保障體系。3、建立健全包括養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、失業(yè)、工傷在內的社會保險，鼓勵開展補充保險和商業(yè)保險。4、完善社會救助制度，健全社會福利、優(yōu)撫安置和社會互助體系，大力發(fā)展社會慈善事業(yè)。5、實現(xiàn)社會保險金的社會發(fā)放，切實維護勞動者權益。總體來看，上海的社會保障城鄉(xiāng)一體化路徑分為兩步走。第一步是建立制度：農(nóng)村社會保障的體系要與城鎮(zhèn)社會保障體系類似，都將包括基本保險、補充保險和社會救助三個版塊；但每個版塊的形成層次不同，基本保險通過法律法規(guī)予以保證，補充保險的運作依靠商業(yè)保險與市場參與，社會救助則可借力于社會慈善事業(yè)。第二步是提高水平：首先是實行政府、企業(yè)與個人的三方繳費機制，擴大資金來源，保證改革資金；其次是加大征繳力度，逐步做到應繳必繳；最后完善城保、鎮(zhèn)保與農(nóng)保的轉移接續(xù)，最終實現(xiàn)社會保障制度的完全一體化。在這樣的基本思路指導下，可以說上海的社會保障制度城鄉(xiāng)一體化改革是一種由“基本保障”、“補充保險”和“附加保險”這三個層次組成的“三維社會保障制度”。

（二）江蘇太倉的“三位一體”模式

太倉市社會保障城鄉(xiāng)一體化的改革又叫“太倉實踐”，該模式基本設計如下：1、采取“培訓、就業(yè)、保障”三位一體。2、將城保之外的人群劃分出13種參保類型，這些人可以根據(jù)自己的情況選擇參加何種保險。例如農(nóng)村居民與失水漁民可參加城保或農(nóng)保，被征地農(nóng)民既可以選擇參加城保，也可以選擇參加土保或農(nóng)保。

（三）廣東東莞的“漸進式統(tǒng)一”模式

東莞市在社會保障城鄉(xiāng)一體化中沒有向上海那樣直接建立制度，而是采取了小步快走的“漸進式統(tǒng)一”方式，其基本設計如下：1、突出政府的主導地位。政府在改革中承擔相當部分的資金投入責任，除市一級財政有計劃、分步驟地擴大對農(nóng)村社會保障的支持力度外，其他各級財政也在逐年加大對農(nóng)村醫(yī)保的投入力度。2、實行差別分擔的多級資金籌集機制。東莞市將轄區(qū)內的28個鎮(zhèn)按經(jīng)濟發(fā)展水平分為欠發(fā)達鎮(zhèn)和非欠發(fā)達鎮(zhèn)，欠發(fā)達鎮(zhèn)與非欠發(fā)達鎮(zhèn)的社會保障改革資金負擔比例在市、鎮(zhèn)、村之間有所不同，從而確保所有東莞籍的農(nóng)民都能平等地享受基本社會保障。3、循序漸進、小步快走、逐步縮小城鄉(xiāng)之間社會保障水平的差距。4、實施有效銜接的城鄉(xiāng)轉換和并軌機制。東莞市規(guī)定，原加入農(nóng)保的人一旦在城市就業(yè)，就自動轉入城市職工社會保障系，其農(nóng)保下的權益也相應轉入；反過來，如果這部分在城市就業(yè)的東莞人失業(yè)后又回到農(nóng)村，則這種檔案和權益的轉移也將自動發(fā)生。同時，東莞市也在著手把農(nóng)村社會保障并入城市職工社會保障體系中，實行統(tǒng)一管理，以求減輕農(nóng)村社會保障的資金壓力。

成都模式與東部發(fā)達地區(qū)社會保障制度城鄉(xiāng)一體化的比較

（一）成都社會保障城鄉(xiāng)一體化獨特的改革背景

1、城鄉(xiāng)二元化程度特別高。成都的社會保障制度城鄉(xiāng)一體化改革是從2003年開始的，改革一年后，截止到2004年末中國在2004年的城市化率為41.76%，而成都的城市化率（非農(nóng)人口數(shù)量/總人口數(shù)量）僅為24.99%。同期，二元對比系數(shù)成都為0.18，城鄉(xiāng)居民收入差異系數(shù)為0.73，恩格爾系數(shù)的差異系數(shù)為12.2%。可見，在成都進行社會保障制度城鄉(xiāng)一體化改革的初期，成都面臨城鄉(xiāng)發(fā)展極度不平衡，二元結構突出的狀態(tài)下，這種不平衡的程度甚至高于全國平均水平。這種特別高的二元結構要求成都的城鄉(xiāng)一體化必須非常慎重，城鄉(xiāng)一體是趨勢，但不可操之過急，不能照搬上海的做法先將制度建立起來，只能循序漸進，逐步縮小城鄉(xiāng)之間的差距。同時，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展水平低，面積廣，人口多，對社會保障城鄉(xiāng)一體的資金壓力也會比較大，像東莞市那樣主要依靠政府主導和大量財政投入是缺乏可持續(xù)性的。2、善于抓住各項變革契機。成都在2003年確立了新的市委班子，在新市委班子的帶領下，有效突破了制度瓶頸，形成了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌“四位一體”的科學發(fā)展總體戰(zhàn)略。在2008年，又抓住了耕地保護基金制度改革的好機會，有效緩解了社會保障城鄉(xiāng)一體化的資金困難問題。3、主要矛盾在養(yǎng)老成都本地人口流出量大，可在其他省市就業(yè)，因此與就業(yè)地伴隨的生育、工傷與醫(yī)療保險需求矛盾在成都本地體現(xiàn)得就相對較弱。但作為打工者，最終希望落地歸根，因此養(yǎng)老保險成為諸多社會保障中最為迫切的需求，也成為成都社會保障城鄉(xiāng)一體化的重中之重，需要優(yōu)先解決。太倉模式用培訓促就業(yè)的方法在成都就可能不太適用了。

（二）成都社會保障城鄉(xiāng)一體化獨特的改革思路、改革方針與原則

成都推進社會保障城鄉(xiāng)一體化改革的基本思路是把完善社會保障體系作為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要保障，堅持制度構架城鄉(xiāng)一體，待遇標準城鄉(xiāng)銜接，實施覆蓋城鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體的、可持續(xù)發(fā)展的社會保障制度，統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)居民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)問題，實現(xiàn)全民社會保障。成都推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展的方針是“全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”，同時堅持權力與義務相對應、保障水平與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的原則。

（三）成都社會保障城鄉(xiāng)一體化獨特的改革路徑

成都社會保障制度城鄉(xiāng)一體化的改革首先采取小范圍試點，實行區(qū)市縣統(tǒng)籌，將壓力和權力同時下放，有利于掌握農(nóng)民參保的意愿，然后再覆蓋到零保險的城鎮(zhèn)居民。在正式推廣新制度時一方面注意減輕參保人員繳費壓力，另一方面注意提供繳費的靈活性，例如根據(jù)參保人員的繳費能力與繳費意愿，設置10%-50%的五個繳費檔次，既提高了參保人員的積極性，又保證了新制度的資金安全。

（四）成都社會保障城鄉(xiāng)一體化獨特的制度內容

1、農(nóng)民工的綜合社保制維持全市參保農(nóng)民工繳費標準不變，將其社會保險待遇擴大到包括老年補貼、住院醫(yī)療和門診醫(yī)療、生育保險、失業(yè)補貼、工傷補償在內的6個方面，實現(xiàn)了“一項繳費，六項待遇”。2、首創(chuàng)“耕地保護基金”補貼農(nóng)民參保繳費結合農(nóng)村產(chǎn)權制度改革，在全國首創(chuàng)利用“耕地保護基金”補貼農(nóng)民參保繳費制度，將參保農(nóng)民享有的“耕地保護基金”的90%直接用于繳納養(yǎng)老保險費。這項措施豐富了成都社會保障城鄉(xiāng)一體化改革的資金來源，并使農(nóng)民的繳費負擔降低了50%。3、社會醫(yī)療保險“三合一”在全國率先將城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、“新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險”與高校畢業(yè)生基本醫(yī)療保險并軌，實現(xiàn)了籌資標準、參保補助與待遇水平的城鄉(xiāng)均等。4、社會保障管理的城鄉(xiāng)一體化首先是社會保障經(jīng)管部門的城鄉(xiāng)一體化。將醫(yī)療、工傷、生育保險經(jīng)辦機構與社保局分離，并分別與原合作醫(yī)療服務中心合并成立醫(yī)保局，各部門各司其職，并接受人社部門統(tǒng)一管理。其次是社會保障信息系統(tǒng)的城鄉(xiāng)一體化。通過應用數(shù)據(jù)的集中與共享，實現(xiàn)了社保業(yè)務的網(wǎng)上經(jīng)辦和經(jīng)辦服務的“同城化”；城鄉(xiāng)醫(yī)保實現(xiàn)市級統(tǒng)籌與全域結算；養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、失業(yè)、工傷保險可以一同征繳；城鄉(xiāng)居民在社區(qū)內就可以查詢社保信息和辦理社保手續(xù)。

對成都社會保障城鄉(xiāng)一體化的建議

（一）加快經(jīng)濟發(fā)展，改變復式二元經(jīng)濟結構

復式二元經(jīng)濟結構是阻礙成都市社會保障城鄉(xiāng)一體化的最大掣肘，社會保障城鄉(xiāng)一體化的最終實現(xiàn)不應當只是依靠行政強力，最佳的實現(xiàn)方式是基于經(jīng)濟發(fā)展水平均衡的自然實現(xiàn)，因此加快經(jīng)濟發(fā)展，打破二元結構是根本的解決之道。首先，要提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)技術水平，結合土地制度改革提高農(nóng)業(yè)人口的邊際生產(chǎn)率；第二，要開發(fā)地方特色經(jīng)濟，在區(qū)域經(jīng)濟競爭中，劍走偏鋒，避免與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟體直接競爭，通過特殊化戰(zhàn)略實現(xiàn)本地經(jīng)濟的快速發(fā)展。最后，在經(jīng)濟發(fā)展過程中，不能忽視二元化的存在，不能用環(huán)境換發(fā)展，要重視市場和政府機制的同時發(fā)揮，解決產(chǎn)業(yè)結構升級以及因此引起的各種問題。

（二）保證政府支持及其可持續(xù)發(fā)展

政府的支持除體現(xiàn)在資金方面還可體現(xiàn)在政策方面。對于資金投入，要密切關注“耕地保護基金”的使用情況，避免違規(guī)挪用，同時加強對“耕地保護基金”的管理，實現(xiàn)基金的增值，維護政府投入社會保障一體化建設資金來源的安全性。對于政策扶持，成都各市級政府應對積極參保、投保的地區(qū)與行業(yè)給與經(jīng)濟發(fā)展等方面的政策支持，將城鄉(xiāng)一體的社會保障制度建設作為發(fā)展與穩(wěn)定的長遠戰(zhàn)略納入發(fā)展規(guī)劃。

（三）進一步完善社會保障信息系統(tǒng)的建設

進一步完善成都社會保障信息系統(tǒng)的建設，及時統(tǒng)計和了解成都市社會保障的各種信息，逐步實現(xiàn)社會保障信息在各個層面的共享。為勞動者在區(qū)域間流動時及時交納保障金、監(jiān)督相關單位對勞動用工人員的保障措施的具體落實情況以及監(jiān)督社會保障資金的使用及籌集運營狀況創(chuàng)造條件。

作者：馬燦單位：中國青年政治學院社會工作學院