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摘要：對于外部性的含義，學者們多從經濟學的角度進行界定，對于外部性的解決方法又多從制度的角度進行分析。從法律視角即權利和義務的角度也可以對外部性進行界定，由此提出法律解決方法。在解決外部性方面,經濟法機制優于民法和行政法機制，但是經濟法解決外部性也需要注意一些問題。

一、外部性的法與經濟學[2]視角

（一）外部性形成及含義的經濟視角

關于外部性認識，最早可以追溯到亞當·斯密(1776)在論述市場經濟的“利他性”時的觀點。他認為，“在追求他本身利益時，也常常促進社會的利益”，[1]涉及到了正外部性的特點。馬歇爾在《經濟學原理》（1890）一書中首次提出了“外部經濟”的概念。大致內容是：一個廠商的生產成本既取決于該工業的規模，也取決于各個廠商本身的規模。“外部經濟”概念被馬歇爾的直接使用，為正確分析外部性問題奠定了基礎。自馬歇爾以后，越來越多的經濟學家從成本、收益、經濟利益、非競爭性等角度對外部性的形成和含義進行了研究。其中比較著名的有庇古、諾斯、奧爾森等經濟學家。

關于外部性的形成原因，庇古在《價值與財富》（1920）中從“公共產品”入手，分析了廠商生產過程中社會成本與私人成本問題，認為兩種成本的差異構成了外部性。奧爾森在其《集體行動的邏輯》（1965）中從“集體行動”問題入手，通過研究，認為任何個人都不可能排他性的消費公共產品，即“外部性具有不可分割性”，由于大部分環境因子和自然資源都具有公共物品的性質，在公共物品的使用中會產生搭便車行為，即免費享用公共物品而不付費，使供給方無法獲得其優化配置生產的收益指標，而需求者又不愿意真實表達自己對公共物品的主觀需求，使生產者的需求曲線無法確定，從而形成外部性。諾斯在《經濟史中的結構與變遷》（1981）中從“搭便車”入手，對正外部性進行分析，即一定經濟主體行為收益的溢出或滲透，意味著第三方不用付費就可享受收益，導致經濟當事人個人收益與社會收益差額擴大到用一種經濟活動的私人收益和社會收益的差額和表達對一種所有權的規定、保護的存在和完善程度。另外還有非競爭性的分析，其主要是解釋環境方面的外部性。該觀點認為環境屬于公共物品，而公共物品的主要特征是非競爭性，這就意味著某一個人對物品的消費不妨礙別人對該物品的消費，因此環境污染和資源耗竭等問題的形成根源在于環境的非競爭性。

關于外部性的定義[3]直到目前也還沒有統一。從現有資料文獻中可以看出，不同的經濟學家對外部性給出不同的定義，歸結起來大致有兩類定義[2]：一類是從外部性的產生主體角度來定義：另一類是從外部性的接受主體來定義。前者如薩繆爾森和諾德豪斯的定義：“外部性是指那些生產或消費對其他團體強征了不可補償的成本或給予了無需補償的收益的情形。”[3]后者如蘭德爾的定義：外部性是用來表示“當一個行動的某些效益或成本不在決策者的考慮范圍內的時候所產生的一些低效率現象：也就是某些效益被給予，或某些成本被強加給沒有參加這一決策的人”。[4]這些定義可以統一歸結為是從經濟學的角度進行的。

（二）外部性形成及解決的制度視角

外部性形成的制度視角主要是強調了外部性與制度變遷緊密聯系并且其解決方法可以通過制度得以解決。主要有奈特、科斯、庇古、米德、奧爾森等經濟學家。

關于外部性形成的制度原因，奈特在論文《社會成本解釋中的一些錯誤》（1924）認為，“外部不經濟”源于對稀缺資源缺乏產權界定，若將稀缺資源劃定為私人所有，則“外部不經濟”將得以克服。可見，奈特已注意到了“外部不經濟”產生的產權原因，開辟了對“外部性”問題進行研究的新方向。科斯的《社會成本問題》（1960）從“外部侵害”入手，認為外部性的產生并非市場運行的必然結果，而是由于產權界定不清，因此，有效產權制度的確立和實施可解決外部性問題。同時他認為庇古在對外部經濟進行治理時只對造成外部經濟的一方進行限制是不對的，相反，雙方都應當承擔責任，只對一方進行限制，不利于該廠商的經營。科斯將外部性與產權以及制度變遷聯系起來，將外部性引入制度分析之中，使人們對外部性問題有了全新的認識和更深刻的理解。

關于外部性解決的制度方法，庇古在《福利經濟學》（1920）中提出了征收“庇古稅”作為治理外部性的方法，所以經濟學上把征收“庇古稅”以治理外部性的經濟手段叫庇古手段。科斯在《社會成本問題》（1960）中提出的解決外部性問題的方案是:在交易費用為零時，只要權利(產權)初始界定清楚，并允許當事人進行談判交易，就可以導致資源的有效配置或社會產值最大化的安排。由這個表述可以看出，科斯提出的解決外部性問題的方案包含三個要素:（1）交易費用為零；（2）產權或權利界定清楚；（3）允許產權或權利在當事人之間自由交易。[5]其中第一點是假設前提，第二、三點是導致資源有效率配置的途徑或手段，而產權界定又是產權產易的前提或基礎。沒有這種權利的初始界定，就無法進行協商談判，就不存在權利轉讓和重新組合的市場交易。米德在《競爭狀態下的外部經濟和外部不經濟》（1962）中全面分析了生產上的外部經濟和不經濟，他將外部經濟產生的原因分為兩種情況：其中之一是無償生產要素的作用。他以蘋果園和養蜂場為例，認為蘋果園面積的增加可以使養蜂場的蜂蜜的產量增加，但是養蜂場不必為蜂蜜的增加向蘋果園支付費用。對這類外部性調整的方式有：（1）對養蜂場進行課稅，補貼給蘋果園。（2）對養蜂場增加的產量課稅，用稅金來補償蘋果園增產的生產要素的投入。（3）將養蜂場和蘋果園聯合起來經營。無論是庇古還是米德，他們的解決方法實際上是一種制度手段。奧爾森則主張國家是組織的一種，具有組織的功能，國家的職能主要是提供公共物品。這實際上還是通過制度來解決外部性問題。

總之，無論是庇古、科斯、米德還是奧爾森，他們的解決方法實際上可以歸結為一種制度手段。相同之處是都肯定了國家干預在控制外部性方面的不可替代的作用，其行為主體都是政府。其不同之處在于政府作用范圍的大和小，干預手段的直接和間接。科斯理論的核心是政府的作用[4]，只是使產權明晰，應該放任私人的市場交易去取得有效率的結果。庇古及其觀點的繼承者在該問題上更看重要政府的作用。認為政府的直接干預是最有效，最現實的選擇。

（三）外部性解決的政府失靈及法律視角

外部性作為市場失靈的一種，學者們提出了解決的各種手段，歸結起來主要還是通過政府的干預。“政府干預的思路是一方面通過法律制度或公共管制在界定產權或削減交易成本方面發揮作用，在存在產權難以明確界定或交易成本難以降低的情況下，政府管制就具有合理性，……政府干預思路的另一方面是通過使企業或個人的行為給社會造成的成本或收益的內部化。……方式包括庇古稅、產權重組、制定法規……”。[6]

然而事實證明，政府的干預行為同樣存在外部性。政府行為所產生的外部性的深刻分析，可以說開始于布坎南和塔洛克的《同意的計算》，而較早對政府外部性進行了專門研究的是Mckean和Browing等。在20世紀60年代以來對政府行為外部性的討論逐漸興盛，邁金和布朗尼(1965)首次明確提出政府行為外部性范疇，A·愛倫·斯密德(1968)對政府行為外部性的概念進行了獨特的闡述。但是，正如查爾斯·沃爾夫(1994)所言，直到今天，人們對市場失靈的理解遠遠超過了他們對政府失靈的了解。[7]他對外部性作了最為詳盡論述。他在《市場或政府》中不僅對政府行為外部性進行了明確的界定，而且還對政府行為外部性產生的源泉、原因及對政府行為外部性的治理等問題進行了探討。[8]從政府失靈來解釋環境污染，是由于政府未干預、政府政策失靈、政府干預政策的低效率或高成本引起政府失靈，從而形成生態環境破壞的外部性。

基于此，本文主張從法律的視角即權利與義務的視角對外部性進行定義。認為外部性不是一個過程而是一種結果，是經濟主體之間權利與義務的不對等，以至于利益的失衡。負的外部性是一個經濟主體在行使其權利時將本應該由自己承擔的義務施加給其他經濟主體；正的外部性是一個經濟主體在行使其權利時將其可由自己行使的權利讓渡給他人且沒有施加任何義務。正如王廷惠就認為，“外部性的本質是圍繞行使權利引發的利益沖突”。[9]鄒先德也認為，“不同經濟外部性行為的法律特征又決定了經濟行為主體的權利和義務。”[10]本文之所以要從法律視角即權利和義務的角度對外部性的定義并提出解決方法主要是基于法律是通過權利和義務的配置進行調整社會關系的社會規范，以及政府的干預同樣存在著失靈，也必須通過法律對政府的干預進行約束的考慮。

二、外部性解決的民法方法與行政法方法及其局限

既然外部性是權利與義務的失衡，必然要求國家以法律的手段進行糾正，以恢復權利和義務的平衡。正如新制度經濟學派主張通過制度創新，以有效的制度或一系列的規則界定人們的選擇空間，約束人們的相互關系。正如著名的經濟學家米勒說，中國需要的不是更多的經濟學家而是更多的法律。[11]法律工具的正確選擇是市場失靈最佳克服的前提。作為干預主體的國家在克服市場失靈時首先必須在民法、行政法和經濟法之間作出選擇，以使市場失靈在最大限度上得到修正。[12]

（一）民法規制方法及其局限

民法是調整平等主體之間的財產關系與人身關系的部門法。對于負外部性可以通過民法的確權，用損害賠償財產責任，使負外部性的制造者(如侵權行為人)直接承擔損害后果，即通過一定程度的事后補償，恢復已經形成的權利和義務的失衡，以約束負外部性的產出，“如法律賦予受害的一方有起訴產生外部性的一方面的權利，如果起訴成功受害者可以得到與他受到的傷害相等的貨幣補償，則通過法律制度的形式就消除了外部性，潛在的法律訴訟會導致有效率的結果。”[13]對于正外部性，民法可以用賦予正外部性制造者以一定時期的壟斷收益的方法，以激勵正外部性的產出。這就使民法具有一定規制外部性的功能。

以化工廠與漁場的關系為例。[5]國家可以通過賦予當事人明確的財產權，即可以把水的質量規定為一種財產權，并把它給予漁場。這就是說，漁場不但可以在河的下游養魚，而且還有權在一定純潔質量的河里養魚。在規定財產權后，養魚場可就化工廠污染水質的問題對該鋼廠提起訴訟，要求其賠償因污染帶來的損失。而根據科斯定理來分析，在污染權利明確的前提下，不管是給予化工廠污染的權利還是給予漁場不受污染的權利，都可以通過化工廠與漁場之間的自由交易使污染量符合帕累托效率的條件，也就是使污染符合社會最優標準，從而解決外部性問題。同時民法還可以“誠實信用”、“公序良俗”等一般條款的設計，在一定程度上可以緩解多元化利益沖突下私法的局限性，保持與整個社會體制的順暢運作。

民法在外部性的規制方面的局限性主要表現在：其一，民法以個體為本位的理念，決定了在其協調個體之外的因素時具有不可克服的功能性障礙。在針對負外部性的問題上，如果交易成本[6]太大或者由于司法程序上的問題而使交易結果具有不可預期性，則受害人也有可能不選擇協商或訴訟的方式解決負外部性。其二，至于正的外部性，因為民法的本質決了民法不可能運用其物權和債權的規定來強化外部性，要求私人提供免費產品（正外部性產生的產品也可稱公共產品），任何法律都不能要求私主體提供公共產品，因為這是侵犯財產權的反市場行為。公共產品的提供只能由市場以外的主體來提供。因此，通過市場也許無法有效地解決外部性問題，使資源達到有效的配置。故此，民法在規制外部性時大多數時候無能為力。

（二）行政法規制方法及其局限

鼓勵和保護正外部性，預防和制止負外部性是政府的一項重要職能，在規制外部性方面，行政法主要從規范政府權利義務，強化正當行政程序以及提高行政效率等方面著眼，發揮著重要作用。

以政府行使行政權力進行管制為例。“管制是由行政機構制定并執行的直接干預市場配置機制或間接改變企業和消費者的供需決策的一般規則或特殊行為。”[14]它是政府運用行政權力直接處理外部性問題的方式，是世界各國政府解決外部性問題最基本、最常用的方式。如果經濟主體所產生的負外部性極大，其為社會提供的財富所帶來的社會總體福利增加，遠不及他所造成的對社會總體福利的減少，政府就需要制定一系列的“一般規則”或采取一系列的“特殊行為”來限制或制止該行為的發生。如從行政上指示生產者提供最優的產量組合，調整電力和石化等高污染工業生產布局，嚴格限制廠址的選擇，發放“排污許可證”，有時還可指示把產生外部性和受外部性影響的雙方廠商聯合起來，使外部性“內在化”。以上文提到的化工廠與漁場的關系為例，如果通過行政命令把化工廠與漁場進行合并也可以實現外部性內部化。另外，行政法還可以通過行政獎勵對為社會作出重大貢獻的單位和個人，給予物質或精神鼓勵，其目的在于表彰和鼓勵先進，鞭策和推動后進，調動和激發人們的積極性和創造性；這里的行政獎勵一般是針對正外部性行為的鼓勵和倡導。

但對外部性的克服既要求干預主體運用公權，又要求干預主體尊重私權，行政法作為典型的公法無法兼顧。甚至在規制外部性時還成為助紂為虐的工具，其對外部性的克服不足主要表現在：其一，行政機關的利益與國家的長遠目標相悖。國家提倡科學發展觀，希望企業能著眼長遠，而政府官員的任期比較短，對其考核的指標，在一般情況下，主要是考核其任期內的經濟指標，因此許多地方政府為追求晉升，要求甚至強迫本地企業以效益最大化為最高目標，絲毫不顧企業的社會責任，以提高本級政府或部門的政績，有些效益好的企業甚至是以犧牲本地的環境為代價，甚至為發展本地經濟，在招商引資的過程中，不考慮本地的環境承受能力，盲目上一些工程短、見效快的項目。而行政機關進行這些操作時一般都是依照行政法律法規進行的，在法律程序上并無不妥，因此，行政法在此種情況下無能為力。其二，行政性偏好加大了規制外部性的難度。行政機關自身的某些偏好是客觀存在的。許多地方政府出于本地利益的考慮，對企業的市場準入要求不嚴，如對不符合環境標準的企業管制松懈，甚至把污染轉嫁到其他地區等，這些行為不僅沒有很好地規制外部性，反而使外部性在更大的范圍延伸。其三，通過行政手段進行合并的方法的適用條件較高。“因為外部性引起的問題，如向下游排污，往往不是只涉及一兩家企業，而是涉及到下游所有有關的生產者和消費者，這時合并是不可能的，即使可能，效率廠也不會高，而且也難以把外部效應內部化。”[15]另外，衛志民也指出，“產權重組這種解決辦法要求合并后的企業規模足夠大，例如，在養蜂場和蘋果園的例子中，只有當蘋果園的規模足夠大，蜂群生活在一個蘋果園內，外部性才能內部化”。[16]

三、外部性經濟法規制方法的優勢、途徑及注意的問題

（一）運用經濟法的方法解決外部性的優勢

經濟法是為了克服市場失靈而制定的調整需要由國家干預的具有全局性和社會公共性的經濟關系的法律規范的總稱。[17]在外部性規制方面，因民法和行政法的上述局限性，經濟法作為國家運用公權力對市場失靈進行干預的法律在規制外部性的獨特優勢表現在：

1．從經濟法的產生——克服市場失靈——的角度分析。只有民法、行政法由于自身的局限導致了社會關系調節上的法律缺位的時候，經濟法才有可能作為彌補法律空缺的新形態產生。正如金澤良雄所言，經濟法是為彌補由市民法所遺留下來的法律空白狀態而制定的法律。[18]這種立法區別于民商法正面的設權，而是消極的、反向的。干預這一看似詭譎的“悖論”，卻合乎情理：干預盡管出自國家有形之手，卻是植根于市場的土壤，是市場的失靈需要政府的干預，干預是維護自由競爭的干預，沒有對過度自由的干預，也就不存在干預后的適度自由。市場經濟的運行雖然離不開民法，但民法只為現代市場提供一般規則及市場活動的行為規范，對經濟運行的保護主要是消極的。仍以上文提到的化工廠與漁場的關系為例。民法對化工廠的處理是以化工廠致污的事實存在為前提的事后處理，其處理效果要受制于交易費用高低的影響。而經濟法則通過環境稅和排污費的征收等途徑讓鋼鐵產品價格中真正反映制造過程中對環境造成的損害，從而對污染者的預算造成持續的壓力，刺激污染者重新考慮采取對環境危害較小的行為。[19]經濟法通過對化工廠利益結構的改變，能使其作出有利于社會的行為。同理，經濟法對帶來正外部性的個人或企業，政府采取補貼、減免稅等鼓勵措施，使私人收益低于社會收益的部分得到補償，以克服或減少搭便車的現象，使私人收益不斷接近社會收益。因此，在克服市場失靈方面，經濟法有獨特的功能。

2．從經濟法的理念——凸顯社會本位——的角度分析。經濟法的社會本位理念有多種詮釋，在這里重點是強調代際之間的利益分配問題。即不僅僅以人類社會橫向的當代的利益和諧為出發點，更以人類社會縱向的代際利益的和諧為出發點。如果明確產權，民法對規制外部性是有一定作用，但除了當代人以外的受害者也無法親自維護自身的利益。環境污染和生態破壞往往具有長期影響，因而會損害到后代人的利益，甚至威脅后代人的生存。從可持續的原則出發，后代人對今天的環境與資源無疑有一定的權利。也就是說，當代人對環境和資源的使用應不損害后代人的權益為前提。但是，后代人還沒出生而暫時缺位。因而在發生涉及后代人的環境和資源利益時，產權學派經濟學家關于通過市場交易（談判）來解決外部性問題的設想根本沒有可能性。較好的辦法就是通過國家干預的辦法來保護后代人的利益，以此實現可持續發展。而可持續發展的本質就是實現經濟和環境的融合、生態與發展的統一、人與自然的和諧相處。而經濟法的社會本位理念強調社會整體利益的優先地位，以公權利的保障來促進私權利的充分行使。是可持續發展在社會科學領域的價值體現。[20]經濟法從大局出發對外部性進行規制，它既能克服民法的“短視”局限又能矯正行政機關的行政偏好，對正外部性進行鼓勵和激勵，對負外部性進行限制和克服。

3.從經濟法的效益價值——節約交易成本——的角度分析。經濟法的價值之一便是經濟效益，而其中之一就是節約交易成本，而經濟法通過優化資源配置可以節約交易成本。“經濟法律（這里周教授指的是經濟法和民商法——筆者注）是一種將外部性內在化的制度設計。……能夠把所有外在成本和外在收益都納入生產者計算和決策之中的法律制度安排，將會增加社會的總凈收益，獲得潛在利潤。”[21]在外部性的解決過程中，首先，很多倩況下，外在成本十分巨大，如壟斷行為，采用損害賠償的方法私人無力承擔或不能彌補社會損失，此時只能采用經濟法的管制方法。現實中大量存在因合同糾紛導致企業相互間拖欠債務等即為民法調整的失靈。這就需要由政府出面主持依法清債和整頓公司，由此產生了政府通過經濟法降低市場失靈引起的外在成本的必要性。其次，若究責成本過高，而外在成本(損害)不大，則市場主體常缺少民事索賠的積極性。如在環境污染中，受害者往往會因為預計獲得賠償不大而放棄索賠，尤其是在污染制造者與受害者之間實力懸殊(究責成本高)時，因此需要國家主動干預的經濟法方法。而較之民商法的方法，更有利于將外部性，尤其是負外部性內部化。

（二）運用經濟法的方法解決外部性的途徑——以稅法為例

經濟法體現了國家對干預市場缺陷的矯正，調整方法通常是反市場而行之，以一種于市場反向的利益(權利、義務)不平衡來矯正市場缺陷產生的利益(成本、收益)偏差。以一種反向的不平衡來矯正市場的不平衡，對正外部性，從社會收益中拿出部分收益補貼和資助正外部性制造者(財政、稅收、信貸優惠等)；對負外部性，將外在成本內在化反攤給制造者承擔(稅收、征收規費等)，以及依法直接管制、限制進人、主動查處、行政處罰等經濟行政方法約束或禁止負外部性的產出。這里以稅法解決負外部性為例。

一種觀點認為，由于市場失敗導致了外部性，從而無法實現資源配置的帕雷托最優。所以必須通過政府的直接干預手段解決外部性問題。具體來說是要通過政府行為使私人邊際成本和社會邊際成本相一致，使生產穩定在社會最優水平。如庇古認為當負外部性出現時，政府對當事人課以賦稅，轉補給相應的受害者，使私人成本和社會成本相等，以抑制該經濟單位的生產。[22]該理論稱為著名的修正性稅收方案，即污染者必須對每單位的污染活動支付稅收，稅額等于負的外部性活動對其他經濟行為者造成的邊際外部成本(MEC)，即邊際社會成本(MSC)與邊際私人成本(MPC)的差額用公式表示為：污染稅(或資源費)T=MSC—MPC=MEC=e′(Xe)，e′(Xe)為外部侵害者實施的外部成本函數，通過征收這樣一種稅收(或收費)，污染者(或資源浪費者)便將負的外部性內部化，從而恢復帕累托最優。顯然，庇古稅是一種基于社會和私人純產品差異的分析，并從法律責任角度來矯正負的外部性影響的解決方案。盡管它沒有考慮所有權的社會功能而受到來自科斯、張五常等產權經濟學家們的嚴厲批評。但由于庇古稅的基本原則與現行有關國際組織、政府和大多數經濟學家所認同并倡導的“污染者付費原則”是一致的，因而，征收污染稅是目前被各國政府采納的一種最普遍的控污措施。[23]其實，從法律的角度來看，負的外部性內部化是一個經濟主體實際承擔了其在行使權利時將本應該由自己承擔的曾施加給了其他經濟主體的義務。

運用財稅法，向施加負的外部經濟效果的企業征收恰好等于邊際外部成本的稅收，而給予產出正的外部經濟效果的企業等于邊際外部利益的補貼，以便使得企業提供最優的產量。對正外部性行為進行減免稅收，對負外部性行為加重稅負，或征收環境稅，增加其成本，以遏制負外部性行為的發生，這種方法也即征收“庇古稅”。庇古認為，通過政府征稅和補貼，就可以實現負外部性的內部化（這里的稅收針對負外部性，補貼針對正外部性）。這種政策建議后來被稱為“庇古稅”。我們可以這樣來理解政府的征稅，即政府通過行使征稅的權利來約束外部性產生主體的“過分”行使其權利的行為，使之要么停止其行為，要么承擔納稅的義務，最終的目標是實現其權利與義務的平衡。庇古稅在我們今天的經濟活動中得到廣泛的應用。如在基礎設施建設領域采用的“誰受益，誰投資”的政策、環境保護領域采用的“誰污染，誰治理”的政策，都可以在庇古理論中找到依據。目前，排污收費制度已經成為世界各國環境保護的重要經濟手段，其理論基礎也是庇古稅。應該說，財政手段尤其是征稅主要是政府通過強化外部性的產生主體的（納稅）義務來實現且是一種直接手段。總之，“經濟法的調整方法，針對市場外部性帶來到利益失衡，采用反向的權利、義務不平衡進行校正。”[24]

（三）經濟法解決外部性需要注意的問題

政府干預行為的作用在于消除市場機制本身所無法解決的外部性問題，尤其是對負外部性的控制上。但是，政府在消除市場所產生的外部性問題的同時，自身的行為也在產生著外部性。政府行為的負外部性則主要顯現為由于“政府失靈”而造成社會成本的增加、政府管制行為引發的低效率現象等，因此也需要對其進行約束及法治化。

1.嚴格界定政府干預外部性的范圍。從理性的角度進行分析，市場失靈之處，即市場個體理性造成集體非理性的地方就是國家干預可以介入的地方。正如斯蒂格利茨所講，市場失靈為政府進行某種形式的干預提供了空間，或者說，凡是市場可能失靈的地方，都是政府應當監管干預的地方。[25]政府承擔的界定和保護產權、改革和創新制度，維持經濟秩序、提供公共物品等職能，由于這些職能多不具備排他性，而有較多的外部正效應，私人無力或不愿供給，因而由政府提供不但能獲得規模效益，而且能大大提高社會福利，這樣在成本一定的情況下，政府介入經濟的范圍由此而定。而政府職能的錯位、政府權力的濫用都會引起市場秩序的混亂。例如，政府超越了所應該擁有的權限，直接介入了企業的微觀經營活動，可能造成企業行為機制的扭曲。這些超越范圍的干預最終造成成本的的增加和效益的減少。政府干預以解決外部性的必要性是建立在對產權解決方案交易成本過大而無法實現的基礎上。即當產權界定的成本十分高昂的時候，就需要政府進行干預。政府干預的根本目的在于降低產權充分界定的成本，盡量為當事人提供更多的可選擇的交易空間，從而促使當事人通過自己的自由交易而使產權達到充分界定的水平，實現一定約束條件下的資源配置最優或產值最大化。

2.干預的度必須進行成本效益分析。諾斯說“如果預期的凈收益(即指潛在利潤)超過預期的成本，一項制度安排就會被創新。”[26]因此，“在干預過程中，干預權介入干預對象的深度應取決于國家干預收益成本與市場自治收益成本的比較，尤其是應取決于二者邊際成本的比較，即當選擇國家或市場配置社會資源情形下的邊際投入不能再帶來交易費用的下降或交易收入的上升時，這種選擇就是一種可取的選擇。政府干預活動的界限在于：政府干預的成本不能等于甚至大于市場缺陷所造成的社會成本。如果市場、企業都不能以合適成本解決外部性問題，而政存在本身就是最優結果，其程度由個人決策及行動主體決策間的交互作用共同決定，具有內生特征。這里主要是強調給予政府干預權利即授權又限權。在成本與收益的比較中要盡量貨幣化，實在不能貨幣化的主要用定性的基本方法輔以一定限量的定量分析。同時對成本收益的分析要盡量周全。”[27]如在20世紀60年代末80年代初，美國政府就要求所有新制定的政府規章都要符合成本——收益分析的標準，并開始了大規模的放松甚至廢除政府管制的變革運動。其基本理念是“政府在進行管制行為時理應有成本——收益分析觀念，把成本與收益作為衡量管制效率、效益的依據，慎重考慮政府應該管什么和怎么管的問題。”[28]

3.加強政府干預職能的法治化建設。政府實施干預是其本質職能，但是也必須強調政府在干預活動中也必須逐步實現法治化。具體措施主要包括：其一，改革憲政制度，通過憲法改革解決政府失靈。[29]個人構成利益集團，利益集團構成社會。不同的個人之間、不同的利益集團之間以及個人和集團之間往往具有不同的利益和偏好，他們間常常存在著各種利益沖突。因此必須擴大社會各個利益集團正常表達利益要求的渠道，完善平衡不同利益集團不同利益要求的機制；其二，提高政府管理和運作的開放程度和民主程度，擴大社會公眾參與社會公共事務的領域。適當時候可以使用全民公決的方式。其三，強化對政府機構的財政預算約束，規范政府機構和政府官員的經濟行為。無此約束，政府支出的規模就會過大而效率會過低。因為，當期的政府官員會獨享赤字財政的政治利益，而由他們的繼任者去承擔成本。其四，改革和完善政府過程的制度和程序設計，提高政府過程的透明度，加大對政府機構和政府官員行為的監督和制約的力度。[30]如實行政府信息公開、重大事項決策過程公開的原則。其五，使政府外部性的受害者能夠以很低的成本對政府進行侵權訴訟。這實際上是要實現從權力本位到權利本位的轉變，使公民有合法的權利對權力提出合理的質疑。[31]最終實現負外部性的順利解決。

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[22]轉引自馬奎.論西方政府干預經濟理論的演變[J].經濟評論，2001，（3）：46.

[23]參見劉友芝.論負的外部性內在化的一般途徑[J].經濟評論，2002，（3）：8.

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[30]參見朱進.外部性與政府干預行為[J].長江論壇，2003（2）：46.

[31]孫鰲，陳雪梅.政府外部性的政治經濟學[J].學術論壇.2006（3）：84.