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摘要：對(duì)于外部性的含義，學(xué)者們多從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度進(jìn)行界定，對(duì)于外部性的解決方法又多從制度的角度進(jìn)行分析。從法律視角即權(quán)利和義務(wù)的角度也可以對(duì)外部性進(jìn)行界定，由此提出法律解決方法。在解決外部性方面,經(jīng)濟(jì)法機(jī)制優(yōu)于民法和行政法機(jī)制，但是經(jīng)濟(jì)法解決外部性也需要注意一些問(wèn)題。

一、外部性的法與經(jīng)濟(jì)學(xué)[2]視角

（一）外部性形成及含義的經(jīng)濟(jì)視角

關(guān)于外部性認(rèn)識(shí)，最早可以追溯到亞當(dāng)·斯密(1776)在論述市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“利他性”時(shí)的觀點(diǎn)。他認(rèn)為，“在追求他本身利益時(shí)，也常常促進(jìn)社會(huì)的利益”，[1]涉及到了正外部性的特點(diǎn)。馬歇爾在《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》（1890）一書(shū)中首次提出了“外部經(jīng)濟(jì)”的概念。大致內(nèi)容是：一個(gè)廠商的生產(chǎn)成本既取決于該工業(yè)的規(guī)模，也取決于各個(gè)廠商本身的規(guī)模。“外部經(jīng)濟(jì)”概念被馬歇爾的直接使用，為正確分析外部性問(wèn)題奠定了基礎(chǔ)。自馬歇爾以后，越來(lái)越多的經(jīng)濟(jì)學(xué)家從成本、收益、經(jīng)濟(jì)利益、非競(jìng)爭(zhēng)性等角度對(duì)外部性的形成和含義進(jìn)行了研究。其中比較著名的有庇古、諾斯、奧爾森等經(jīng)濟(jì)學(xué)家。

關(guān)于外部性的形成原因，庇古在《價(jià)值與財(cái)富》（1920）中從“公共產(chǎn)品”入手，分析了廠商生產(chǎn)過(guò)程中社會(huì)成本與私人成本問(wèn)題，認(rèn)為兩種成本的差異構(gòu)成了外部性。奧爾森在其《集體行動(dòng)的邏輯》（1965）中從“集體行動(dòng)”問(wèn)題入手，通過(guò)研究，認(rèn)為任何個(gè)人都不可能排他性的消費(fèi)公共產(chǎn)品，即“外部性具有不可分割性”，由于大部分環(huán)境因子和自然資源都具有公共物品的性質(zhì)，在公共物品的使用中會(huì)產(chǎn)生搭便車(chē)行為，即免費(fèi)享用公共物品而不付費(fèi)，使供給方無(wú)法獲得其優(yōu)化配置生產(chǎn)的收益指標(biāo)，而需求者又不愿意真實(shí)表達(dá)自己對(duì)公共物品的主觀需求，使生產(chǎn)者的需求曲線無(wú)法確定，從而形成外部性。諾斯在《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》（1981）中從“搭便車(chē)”入手，對(duì)正外部性進(jìn)行分析，即一定經(jīng)濟(jì)主體行為收益的溢出或滲透，意味著第三方不用付費(fèi)就可享受收益，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人個(gè)人收益與社會(huì)收益差額擴(kuò)大到用一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的私人收益和社會(huì)收益的差額和表達(dá)對(duì)一種所有權(quán)的規(guī)定、保護(hù)的存在和完善程度。另外還有非競(jìng)爭(zhēng)性的分析，其主要是解釋環(huán)境方面的外部性。該觀點(diǎn)認(rèn)為環(huán)境屬于公共物品，而公共物品的主要特征是非競(jìng)爭(zhēng)性，這就意味著某一個(gè)人對(duì)物品的消費(fèi)不妨礙別人對(duì)該物品的消費(fèi)，因此環(huán)境污染和資源耗竭等問(wèn)題的形成根源在于環(huán)境的非競(jìng)爭(zhēng)性。

關(guān)于外部性的定義[3]直到目前也還沒(méi)有統(tǒng)一。從現(xiàn)有資料文獻(xiàn)中可以看出，不同的經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)外部性給出不同的定義，歸結(jié)起來(lái)大致有兩類定義[2]：一類是從外部性的產(chǎn)生主體角度來(lái)定義：另一類是從外部性的接受主體來(lái)定義。前者如薩繆爾森和諾德豪斯的定義：“外部性是指那些生產(chǎn)或消費(fèi)對(duì)其他團(tuán)體強(qiáng)征了不可補(bǔ)償?shù)某杀净蚪o予了無(wú)需補(bǔ)償?shù)氖找娴那樾巍！盵3]后者如蘭德?tīng)柕亩x：外部性是用來(lái)表示“當(dāng)一個(gè)行動(dòng)的某些效益或成本不在決策者的考慮范圍內(nèi)的時(shí)候所產(chǎn)生的一些低效率現(xiàn)象：也就是某些效益被給予，或某些成本被強(qiáng)加給沒(méi)有參加這一決策的人”。[4]這些定義可以統(tǒng)一歸結(jié)為是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度進(jìn)行的。

（二）外部性形成及解決的制度視角

外部性形成的制度視角主要是強(qiáng)調(diào)了外部性與制度變遷緊密聯(lián)系并且其解決方法可以通過(guò)制度得以解決。主要有奈特、科斯、庇古、米德、奧爾森等經(jīng)濟(jì)學(xué)家。

關(guān)于外部性形成的制度原因，奈特在論文《社會(huì)成本解釋中的一些錯(cuò)誤》（1924）認(rèn)為，“外部不經(jīng)濟(jì)”源于對(duì)稀缺資源缺乏產(chǎn)權(quán)界定，若將稀缺資源劃定為私人所有，則“外部不經(jīng)濟(jì)”將得以克服。可見(jiàn)，奈特已注意到了“外部不經(jīng)濟(jì)”產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)原因，開(kāi)辟了對(duì)“外部性”問(wèn)題進(jìn)行研究的新方向。科斯的《社會(huì)成本問(wèn)題》（1960）從“外部侵害”入手，認(rèn)為外部性的產(chǎn)生并非市場(chǎng)運(yùn)行的必然結(jié)果，而是由于產(chǎn)權(quán)界定不清，因此，有效產(chǎn)權(quán)制度的確立和實(shí)施可解決外部性問(wèn)題。同時(shí)他認(rèn)為庇古在對(duì)外部經(jīng)濟(jì)進(jìn)行治理時(shí)只對(duì)造成外部經(jīng)濟(jì)的一方進(jìn)行限制是不對(duì)的，相反，雙方都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，只對(duì)一方進(jìn)行限制，不利于該廠商的經(jīng)營(yíng)。科斯將外部性與產(chǎn)權(quán)以及制度變遷聯(lián)系起來(lái)，將外部性引入制度分析之中，使人們對(duì)外部性問(wèn)題有了全新的認(rèn)識(shí)和更深刻的理解。

關(guān)于外部性解決的制度方法，庇古在《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》（1920）中提出了征收“庇古稅”作為治理外部性的方法，所以經(jīng)濟(jì)學(xué)上把征收“庇古稅”以治理外部性的經(jīng)濟(jì)手段叫庇古手段。科斯在《社會(huì)成本問(wèn)題》（1960）中提出的解決外部性問(wèn)題的方案是:在交易費(fèi)用為零時(shí)，只要權(quán)利(產(chǎn)權(quán))初始界定清楚，并允許當(dāng)事人進(jìn)行談判交易，就可以導(dǎo)致資源的有效配置或社會(huì)產(chǎn)值最大化的安排。由這個(gè)表述可以看出，科斯提出的解決外部性問(wèn)題的方案包含三個(gè)要素:（1）交易費(fèi)用為零；（2）產(chǎn)權(quán)或權(quán)利界定清楚；（3）允許產(chǎn)權(quán)或權(quán)利在當(dāng)事人之間自由交易。[5]其中第一點(diǎn)是假設(shè)前提，第二、三點(diǎn)是導(dǎo)致資源有效率配置的途徑或手段，而產(chǎn)權(quán)界定又是產(chǎn)權(quán)產(chǎn)易的前提或基礎(chǔ)。沒(méi)有這種權(quán)利的初始界定，就無(wú)法進(jìn)行協(xié)商談判，就不存在權(quán)利轉(zhuǎn)讓和重新組合的市場(chǎng)交易。米德在《競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)下的外部經(jīng)濟(jì)和外部不經(jīng)濟(jì)》（1962）中全面分析了生產(chǎn)上的外部經(jīng)濟(jì)和不經(jīng)濟(jì)，他將外部經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的原因分為兩種情況：其中之一是無(wú)償生產(chǎn)要素的作用。他以蘋(píng)果園和養(yǎng)蜂場(chǎng)為例，認(rèn)為蘋(píng)果園面積的增加可以使養(yǎng)蜂場(chǎng)的蜂蜜的產(chǎn)量增加，但是養(yǎng)蜂場(chǎng)不必為蜂蜜的增加向蘋(píng)果園支付費(fèi)用。對(duì)這類外部性調(diào)整的方式有：（1）對(duì)養(yǎng)蜂場(chǎng)進(jìn)行課稅，補(bǔ)貼給蘋(píng)果園。（2）對(duì)養(yǎng)蜂場(chǎng)增加的產(chǎn)量課稅，用稅金來(lái)補(bǔ)償蘋(píng)果園增產(chǎn)的生產(chǎn)要素的投入。（3）將養(yǎng)蜂場(chǎng)和蘋(píng)果園聯(lián)合起來(lái)經(jīng)營(yíng)。無(wú)論是庇古還是米德，他們的解決方法實(shí)際上是一種制度手段。奧爾森則主張國(guó)家是組織的一種，具有組織的功能，國(guó)家的職能主要是提供公共物品。這實(shí)際上還是通過(guò)制度來(lái)解決外部性問(wèn)題。

總之，無(wú)論是庇古、科斯、米德還是奧爾森，他們的解決方法實(shí)際上可以歸結(jié)為一種制度手段。相同之處是都肯定了國(guó)家干預(yù)在控制外部性方面的不可替代的作用，其行為主體都是政府。其不同之處在于政府作用范圍的大和小，干預(yù)手段的直接和間接。科斯理論的核心是政府的作用[4]，只是使產(chǎn)權(quán)明晰，應(yīng)該放任私人的市場(chǎng)交易去取得有效率的結(jié)果。庇古及其觀點(diǎn)的繼承者在該問(wèn)題上更看重要政府的作用。認(rèn)為政府的直接干預(yù)是最有效，最現(xiàn)實(shí)的選擇。

（三）外部性解決的政府失靈及法律視角

外部性作為市場(chǎng)失靈的一種，學(xué)者們提出了解決的各種手段，歸結(jié)起來(lái)主要還是通過(guò)政府的干預(yù)。“政府干預(yù)的思路是一方面通過(guò)法律制度或公共管制在界定產(chǎn)權(quán)或削減交易成本方面發(fā)揮作用，在存在產(chǎn)權(quán)難以明確界定或交易成本難以降低的情況下，政府管制就具有合理性，……政府干預(yù)思路的另一方面是通過(guò)使企業(yè)或個(gè)人的行為給社會(huì)造成的成本或收益的內(nèi)部化。……方式包括庇古稅、產(chǎn)權(quán)重組、制定法規(guī)……”。[6]

然而事實(shí)證明，政府的干預(yù)行為同樣存在外部性。政府行為所產(chǎn)生的外部性的深刻分析，可以說(shuō)開(kāi)始于布坎南和塔洛克的《同意的計(jì)算》，而較早對(duì)政府外部性進(jìn)行了專門(mén)研究的是Mckean和Browing等。在20世紀(jì)60年代以來(lái)對(duì)政府行為外部性的討論逐漸興盛，邁金和布朗尼(1965)首次明確提出政府行為外部性范疇，A·愛(ài)倫·斯密德(1968)對(duì)政府行為外部性的概念進(jìn)行了獨(dú)特的闡述。但是，正如查爾斯·沃爾夫(1994)所言，直到今天，人們對(duì)市場(chǎng)失靈的理解遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了他們對(duì)政府失靈的了解。[7]他對(duì)外部性作了最為詳盡論述。他在《市場(chǎng)或政府》中不僅對(duì)政府行為外部性進(jìn)行了明確的界定，而且還對(duì)政府行為外部性產(chǎn)生的源泉、原因及對(duì)政府行為外部性的治理等問(wèn)題進(jìn)行了探討。[8]從政府失靈來(lái)解釋環(huán)境污染，是由于政府未干預(yù)、政府政策失靈、政府干預(yù)政策的低效率或高成本引起政府失靈，從而形成生態(tài)環(huán)境破壞的外部性。

基于此，本文主張從法律的視角即權(quán)利與義務(wù)的視角對(duì)外部性進(jìn)行定義。認(rèn)為外部性不是一個(gè)過(guò)程而是一種結(jié)果，是經(jīng)濟(jì)主體之間權(quán)利與義務(wù)的不對(duì)等，以至于利益的失衡。負(fù)的外部性是一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體在行使其權(quán)利時(shí)將本應(yīng)該由自己承擔(dān)的義務(wù)施加給其他經(jīng)濟(jì)主體；正的外部性是一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體在行使其權(quán)利時(shí)將其可由自己行使的權(quán)利讓渡給他人且沒(méi)有施加任何義務(wù)。正如王廷惠就認(rèn)為，“外部性的本質(zhì)是圍繞行使權(quán)利引發(fā)的利益沖突”。[9]鄒先德也認(rèn)為，“不同經(jīng)濟(jì)外部性行為的法律特征又決定了經(jīng)濟(jì)行為主體的權(quán)利和義務(wù)。”[10]本文之所以要從法律視角即權(quán)利和義務(wù)的角度對(duì)外部性的定義并提出解決方法主要是基于法律是通過(guò)權(quán)利和義務(wù)的配置進(jìn)行調(diào)整社會(huì)關(guān)系的社會(huì)規(guī)范，以及政府的干預(yù)同樣存在著失靈，也必須通過(guò)法律對(duì)政府的干預(yù)進(jìn)行約束的考慮。

二、外部性解決的民法方法與行政法方法及其局限

既然外部性是權(quán)利與義務(wù)的失衡，必然要求國(guó)家以法律的手段進(jìn)行糾正，以恢復(fù)權(quán)利和義務(wù)的平衡。正如新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派主張通過(guò)制度創(chuàng)新，以有效的制度或一系列的規(guī)則界定人們的選擇空間，約束人們的相互關(guān)系。正如著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家米勒說(shuō)，中國(guó)需要的不是更多的經(jīng)濟(jì)學(xué)家而是更多的法律。[11]法律工具的正確選擇是市場(chǎng)失靈最佳克服的前提。作為干預(yù)主體的國(guó)家在克服市場(chǎng)失靈時(shí)首先必須在民法、行政法和經(jīng)濟(jì)法之間作出選擇，以使市場(chǎng)失靈在最大限度上得到修正。[12]

（一）民法規(guī)制方法及其局限

民法是調(diào)整平等主體之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系與人身關(guān)系的部門(mén)法。對(duì)于負(fù)外部性可以通過(guò)民法的確權(quán)，用損害賠償財(cái)產(chǎn)責(zé)任，使負(fù)外部性的制造者(如侵權(quán)行為人)直接承擔(dān)損害后果，即通過(guò)一定程度的事后補(bǔ)償，恢復(fù)已經(jīng)形成的權(quán)利和義務(wù)的失衡，以約束負(fù)外部性的產(chǎn)出，“如法律賦予受害的一方有起訴產(chǎn)生外部性的一方面的權(quán)利，如果起訴成功受害者可以得到與他受到的傷害相等的貨幣補(bǔ)償，則通過(guò)法律制度的形式就消除了外部性，潛在的法律訴訟會(huì)導(dǎo)致有效率的結(jié)果。”[13]對(duì)于正外部性，民法可以用賦予正外部性制造者以一定時(shí)期的壟斷收益的方法，以激勵(lì)正外部性的產(chǎn)出。這就使民法具有一定規(guī)制外部性的功能。

以化工廠與漁場(chǎng)的關(guān)系為例。[5]國(guó)家可以通過(guò)賦予當(dāng)事人明確的財(cái)產(chǎn)權(quán)，即可以把水的質(zhì)量規(guī)定為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，并把它給予漁場(chǎng)。這就是說(shuō)，漁場(chǎng)不但可以在河的下游養(yǎng)魚(yú)，而且還有權(quán)在一定純潔質(zhì)量的河里養(yǎng)魚(yú)。在規(guī)定財(cái)產(chǎn)權(quán)后，養(yǎng)魚(yú)場(chǎng)可就化工廠污染水質(zhì)的問(wèn)題對(duì)該鋼廠提起訴訟，要求其賠償因污染帶來(lái)的損失。而根據(jù)科斯定理來(lái)分析，在污染權(quán)利明確的前提下，不管是給予化工廠污染的權(quán)利還是給予漁場(chǎng)不受污染的權(quán)利，都可以通過(guò)化工廠與漁場(chǎng)之間的自由交易使污染量符合帕累托效率的條件，也就是使污染符合社會(huì)最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)，從而解決外部性問(wèn)題。同時(shí)民法還可以“誠(chéng)實(shí)信用”、“公序良俗”等一般條款的設(shè)計(jì)，在一定程度上可以緩解多元化利益沖突下私法的局限性，保持與整個(gè)社會(huì)體制的順暢運(yùn)作。

民法在外部性的規(guī)制方面的局限性主要表現(xiàn)在：其一，民法以個(gè)體為本位的理念，決定了在其協(xié)調(diào)個(gè)體之外的因素時(shí)具有不可克服的功能性障礙。在針對(duì)負(fù)外部性的問(wèn)題上，如果交易成本[6]太大或者由于司法程序上的問(wèn)題而使交易結(jié)果具有不可預(yù)期性，則受害人也有可能不選擇協(xié)商或訴訟的方式解決負(fù)外部性。其二，至于正的外部性，因?yàn)槊穹ǖ谋举|(zhì)決了民法不可能運(yùn)用其物權(quán)和債權(quán)的規(guī)定來(lái)強(qiáng)化外部性，要求私人提供免費(fèi)產(chǎn)品（正外部性產(chǎn)生的產(chǎn)品也可稱公共產(chǎn)品），任何法律都不能要求私主體提供公共產(chǎn)品，因?yàn)檫@是侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的反市場(chǎng)行為。公共產(chǎn)品的提供只能由市場(chǎng)以外的主體來(lái)提供。因此，通過(guò)市場(chǎng)也許無(wú)法有效地解決外部性問(wèn)題，使資源達(dá)到有效的配置。故此，民法在規(guī)制外部性時(shí)大多數(shù)時(shí)候無(wú)能為力。

（二）行政法規(guī)制方法及其局限

鼓勵(lì)和保護(hù)正外部性，預(yù)防和制止負(fù)外部性是政府的一項(xiàng)重要職能，在規(guī)制外部性方面，行政法主要從規(guī)范政府權(quán)利義務(wù)，強(qiáng)化正當(dāng)行政程序以及提高行政效率等方面著眼，發(fā)揮著重要作用。

以政府行使行政權(quán)力進(jìn)行管制為例。“管制是由行政機(jī)構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場(chǎng)配置機(jī)制或間接改變企業(yè)和消費(fèi)者的供需決策的一般規(guī)則或特殊行為。”[14]它是政府運(yùn)用行政權(quán)力直接處理外部性問(wèn)題的方式，是世界各國(guó)政府解決外部性問(wèn)題最基本、最常用的方式。如果經(jīng)濟(jì)主體所產(chǎn)生的負(fù)外部性極大，其為社會(huì)提供的財(cái)富所帶來(lái)的社會(huì)總體福利增加，遠(yuǎn)不及他所造成的對(duì)社會(huì)總體福利的減少，政府就需要制定一系列的“一般規(guī)則”或采取一系列的“特殊行為”來(lái)限制或制止該行為的發(fā)生。如從行政上指示生產(chǎn)者提供最優(yōu)的產(chǎn)量組合，調(diào)整電力和石化等高污染工業(yè)生產(chǎn)布局，嚴(yán)格限制廠址的選擇，發(fā)放“排污許可證”，有時(shí)還可指示把產(chǎn)生外部性和受外部性影響的雙方廠商聯(lián)合起來(lái)，使外部性“內(nèi)在化”。以上文提到的化工廠與漁場(chǎng)的關(guān)系為例，如果通過(guò)行政命令把化工廠與漁場(chǎng)進(jìn)行合并也可以實(shí)現(xiàn)外部性內(nèi)部化。另外，行政法還可以通過(guò)行政獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)為社會(huì)作出重大貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，給予物質(zhì)或精神鼓勵(lì)，其目的在于表彰和鼓勵(lì)先進(jìn)，鞭策和推動(dòng)后進(jìn)，調(diào)動(dòng)和激發(fā)人們的積極性和創(chuàng)造性；這里的行政獎(jiǎng)勵(lì)一般是針對(duì)正外部性行為的鼓勵(lì)和倡導(dǎo)。

但對(duì)外部性的克服既要求干預(yù)主體運(yùn)用公權(quán)，又要求干預(yù)主體尊重私權(quán)，行政法作為典型的公法無(wú)法兼顧。甚至在規(guī)制外部性時(shí)還成為助紂為虐的工具，其對(duì)外部性的克服不足主要表現(xiàn)在：其一，行政機(jī)關(guān)的利益與國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)相悖。國(guó)家提倡科學(xué)發(fā)展觀，希望企業(yè)能著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，而政府官員的任期比較短，對(duì)其考核的指標(biāo)，在一般情況下，主要是考核其任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，因此許多地方政府為追求晉升，要求甚至強(qiáng)迫本地企業(yè)以效益最大化為最高目標(biāo)，絲毫不顧企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，以提高本級(jí)政府或部門(mén)的政績(jī)，有些效益好的企業(yè)甚至是以犧牲本地的環(huán)境為代價(jià)，甚至為發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，在招商引資的過(guò)程中，不考慮本地的環(huán)境承受能力，盲目上一些工程短、見(jiàn)效快的項(xiàng)目。而行政機(jī)關(guān)進(jìn)行這些操作時(shí)一般都是依照行政法律法規(guī)進(jìn)行的，在法律程序上并無(wú)不妥，因此，行政法在此種情況下無(wú)能為力。其二，行政性偏好加大了規(guī)制外部性的難度。行政機(jī)關(guān)自身的某些偏好是客觀存在的。許多地方政府出于本地利益的考慮，對(duì)企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入要求不嚴(yán)，如對(duì)不符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)管制松懈，甚至把污染轉(zhuǎn)嫁到其他地區(qū)等，這些行為不僅沒(méi)有很好地規(guī)制外部性，反而使外部性在更大的范圍延伸。其三，通過(guò)行政手段進(jìn)行合并的方法的適用條件較高。“因?yàn)橥獠啃砸鸬膯?wèn)題，如向下游排污，往往不是只涉及一兩家企業(yè)，而是涉及到下游所有有關(guān)的生產(chǎn)者和消費(fèi)者，這時(shí)合并是不可能的，即使可能，效率廠也不會(huì)高，而且也難以把外部效應(yīng)內(nèi)部化。”[15]另外，衛(wèi)志民也指出，“產(chǎn)權(quán)重組這種解決辦法要求合并后的企業(yè)規(guī)模足夠大，例如，在養(yǎng)蜂場(chǎng)和蘋(píng)果園的例子中，只有當(dāng)蘋(píng)果園的規(guī)模足夠大，蜂群生活在一個(gè)蘋(píng)果園內(nèi)，外部性才能內(nèi)部化”。[16]

三、外部性經(jīng)濟(jì)法規(guī)制方法的優(yōu)勢(shì)、途徑及注意的問(wèn)題

（一）運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法的方法解決外部性的優(yōu)勢(shì)

經(jīng)濟(jì)法是為了克服市場(chǎng)失靈而制定的調(diào)整需要由國(guó)家干預(yù)的具有全局性和社會(huì)公共性的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。[17]在外部性規(guī)制方面，因民法和行政法的上述局限性，經(jīng)濟(jì)法作為國(guó)家運(yùn)用公權(quán)力對(duì)市場(chǎng)失靈進(jìn)行干預(yù)的法律在規(guī)制外部性的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)在：

1．從經(jīng)濟(jì)法的產(chǎn)生——克服市場(chǎng)失靈——的角度分析。只有民法、行政法由于自身的局限導(dǎo)致了社會(huì)關(guān)系調(diào)節(jié)上的法律缺位的時(shí)候，經(jīng)濟(jì)法才有可能作為彌補(bǔ)法律空缺的新形態(tài)產(chǎn)生。正如金澤良雄所言，經(jīng)濟(jì)法是為彌補(bǔ)由市民法所遺留下來(lái)的法律空白狀態(tài)而制定的法律。[18]這種立法區(qū)別于民商法正面的設(shè)權(quán)，而是消極的、反向的。干預(yù)這一看似詭譎的“悖論”，卻合乎情理：干預(yù)盡管出自國(guó)家有形之手，卻是植根于市場(chǎng)的土壤，是市場(chǎng)的失靈需要政府的干預(yù)，干預(yù)是維護(hù)自由競(jìng)爭(zhēng)的干預(yù)，沒(méi)有對(duì)過(guò)度自由的干預(yù)，也就不存在干預(yù)后的適度自由。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行雖然離不開(kāi)民法，但民法只為現(xiàn)代市場(chǎng)提供一般規(guī)則及市場(chǎng)活動(dòng)的行為規(guī)范，對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的保護(hù)主要是消極的。仍以上文提到的化工廠與漁場(chǎng)的關(guān)系為例。民法對(duì)化工廠的處理是以化工廠致污的事實(shí)存在為前提的事后處理，其處理效果要受制于交易費(fèi)用高低的影響。而經(jīng)濟(jì)法則通過(guò)環(huán)境稅和排污費(fèi)的征收等途徑讓鋼鐵產(chǎn)品價(jià)格中真正反映制造過(guò)程中對(duì)環(huán)境造成的損害，從而對(duì)污染者的預(yù)算造成持續(xù)的壓力，刺激污染者重新考慮采取對(duì)環(huán)境危害較小的行為。[19]經(jīng)濟(jì)法通過(guò)對(duì)化工廠利益結(jié)構(gòu)的改變，能使其作出有利于社會(huì)的行為。同理，經(jīng)濟(jì)法對(duì)帶來(lái)正外部性的個(gè)人或企業(yè)，政府采取補(bǔ)貼、減免稅等鼓勵(lì)措施，使私人收益低于社會(huì)收益的部分得到補(bǔ)償，以克服或減少搭便車(chē)的現(xiàn)象，使私人收益不斷接近社會(huì)收益。因此，在克服市場(chǎng)失靈方面，經(jīng)濟(jì)法有獨(dú)特的功能。

2．從經(jīng)濟(jì)法的理念——凸顯社會(huì)本位——的角度分析。經(jīng)濟(jì)法的社會(huì)本位理念有多種詮釋，在這里重點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)代際之間的利益分配問(wèn)題。即不僅僅以人類社會(huì)橫向的當(dāng)代的利益和諧為出發(fā)點(diǎn)，更以人類社會(huì)縱向的代際利益的和諧為出發(fā)點(diǎn)。如果明確產(chǎn)權(quán)，民法對(duì)規(guī)制外部性是有一定作用，但除了當(dāng)代人以外的受害者也無(wú)法親自維護(hù)自身的利益。環(huán)境污染和生態(tài)破壞往往具有長(zhǎng)期影響，因而會(huì)損害到后代人的利益，甚至威脅后代人的生存。從可持續(xù)的原則出發(fā)，后代人對(duì)今天的環(huán)境與資源無(wú)疑有一定的權(quán)利。也就是說(shuō)，當(dāng)代人對(duì)環(huán)境和資源的使用應(yīng)不損害后代人的權(quán)益為前提。但是，后代人還沒(méi)出生而暫時(shí)缺位。因而在發(fā)生涉及后代人的環(huán)境和資源利益時(shí)，產(chǎn)權(quán)學(xué)派經(jīng)濟(jì)學(xué)家關(guān)于通過(guò)市場(chǎng)交易（談判）來(lái)解決外部性問(wèn)題的設(shè)想根本沒(méi)有可能性。較好的辦法就是通過(guò)國(guó)家干預(yù)的辦法來(lái)保護(hù)后代人的利益，以此實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。而可持續(xù)發(fā)展的本質(zhì)就是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的融合、生態(tài)與發(fā)展的統(tǒng)一、人與自然的和諧相處。而經(jīng)濟(jì)法的社會(huì)本位理念強(qiáng)調(diào)社會(huì)整體利益的優(yōu)先地位，以公權(quán)利的保障來(lái)促進(jìn)私權(quán)利的充分行使。是可持續(xù)發(fā)展在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的價(jià)值體現(xiàn)。[20]經(jīng)濟(jì)法從大局出發(fā)對(duì)外部性進(jìn)行規(guī)制，它既能克服民法的“短視”局限又能矯正行政機(jī)關(guān)的行政偏好，對(duì)正外部性進(jìn)行鼓勵(lì)和激勵(lì)，對(duì)負(fù)外部性進(jìn)行限制和克服。

3.從經(jīng)濟(jì)法的效益價(jià)值——節(jié)約交易成本——的角度分析。經(jīng)濟(jì)法的價(jià)值之一便是經(jīng)濟(jì)效益，而其中之一就是節(jié)約交易成本，而經(jīng)濟(jì)法通過(guò)優(yōu)化資源配置可以節(jié)約交易成本。“經(jīng)濟(jì)法律（這里周教授指的是經(jīng)濟(jì)法和民商法——筆者注）是一種將外部性內(nèi)在化的制度設(shè)計(jì)。……能夠把所有外在成本和外在收益都納入生產(chǎn)者計(jì)算和決策之中的法律制度安排，將會(huì)增加社會(huì)的總凈收益，獲得潛在利潤(rùn)。”[21]在外部性的解決過(guò)程中，首先，很多倩況下，外在成本十分巨大，如壟斷行為，采用損害賠償?shù)姆椒ㄋ饺藷o(wú)力承擔(dān)或不能彌補(bǔ)社會(huì)損失，此時(shí)只能采用經(jīng)濟(jì)法的管制方法。現(xiàn)實(shí)中大量存在因合同糾紛導(dǎo)致企業(yè)相互間拖欠債務(wù)等即為民法調(diào)整的失靈。這就需要由政府出面主持依法清債和整頓公司，由此產(chǎn)生了政府通過(guò)經(jīng)濟(jì)法降低市場(chǎng)失靈引起的外在成本的必要性。其次，若究責(zé)成本過(guò)高，而外在成本(損害)不大，則市場(chǎng)主體常缺少民事索賠的積極性。如在環(huán)境污染中，受害者往往會(huì)因?yàn)轭A(yù)計(jì)獲得賠償不大而放棄索賠，尤其是在污染制造者與受害者之間實(shí)力懸殊(究責(zé)成本高)時(shí)，因此需要國(guó)家主動(dòng)干預(yù)的經(jīng)濟(jì)法方法。而較之民商法的方法，更有利于將外部性，尤其是負(fù)外部性內(nèi)部化。

（二）運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法的方法解決外部性的途徑——以稅法為例

經(jīng)濟(jì)法體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)干預(yù)市場(chǎng)缺陷的矯正，調(diào)整方法通常是反市場(chǎng)而行之，以一種于市場(chǎng)反向的利益(權(quán)利、義務(wù))不平衡來(lái)矯正市場(chǎng)缺陷產(chǎn)生的利益(成本、收益)偏差。以一種反向的不平衡來(lái)矯正市場(chǎng)的不平衡，對(duì)正外部性，從社會(huì)收益中拿出部分收益補(bǔ)貼和資助正外部性制造者(財(cái)政、稅收、信貸優(yōu)惠等)；對(duì)負(fù)外部性，將外在成本內(nèi)在化反攤給制造者承擔(dān)(稅收、征收規(guī)費(fèi)等)，以及依法直接管制、限制進(jìn)人、主動(dòng)查處、行政處罰等經(jīng)濟(jì)行政方法約束或禁止負(fù)外部性的產(chǎn)出。這里以稅法解決負(fù)外部性為例。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，由于市場(chǎng)失敗導(dǎo)致了外部性，從而無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源配置的帕雷托最優(yōu)。所以必須通過(guò)政府的直接干預(yù)手段解決外部性問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)是要通過(guò)政府行為使私人邊際成本和社會(huì)邊際成本相一致，使生產(chǎn)穩(wěn)定在社會(huì)最優(yōu)水平。如庇古認(rèn)為當(dāng)負(fù)外部性出現(xiàn)時(shí)，政府對(duì)當(dāng)事人課以賦稅，轉(zhuǎn)補(bǔ)給相應(yīng)的受害者，使私人成本和社會(huì)成本相等，以抑制該經(jīng)濟(jì)單位的生產(chǎn)。[22]該理論稱為著名的修正性稅收方案，即污染者必須對(duì)每單位的污染活動(dòng)支付稅收，稅額等于負(fù)的外部性活動(dòng)對(duì)其他經(jīng)濟(jì)行為者造成的邊際外部成本(MEC)，即邊際社會(huì)成本(MSC)與邊際私人成本(MPC)的差額用公式表示為：污染稅(或資源費(fèi))T=MSC—MPC=MEC=e′(Xe)，e′(Xe)為外部侵害者實(shí)施的外部成本函數(shù)，通過(guò)征收這樣一種稅收(或收費(fèi))，污染者(或資源浪費(fèi)者)便將負(fù)的外部性內(nèi)部化，從而恢復(fù)帕累托最優(yōu)。顯然，庇古稅是一種基于社會(huì)和私人純產(chǎn)品差異的分析，并從法律責(zé)任角度來(lái)矯正負(fù)的外部性影響的解決方案。盡管它沒(méi)有考慮所有權(quán)的社會(huì)功能而受到來(lái)自科斯、張五常等產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)家們的嚴(yán)厲批評(píng)。但由于庇古稅的基本原則與現(xiàn)行有關(guān)國(guó)際組織、政府和大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家所認(rèn)同并倡導(dǎo)的“污染者付費(fèi)原則”是一致的，因而，征收污染稅是目前被各國(guó)政府采納的一種最普遍的控污措施。[23]其實(shí)，從法律的角度來(lái)看，負(fù)的外部性內(nèi)部化是一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體實(shí)際承擔(dān)了其在行使權(quán)利時(shí)將本應(yīng)該由自己承擔(dān)的曾施加給了其他經(jīng)濟(jì)主體的義務(wù)。

運(yùn)用財(cái)稅法，向施加負(fù)的外部經(jīng)濟(jì)效果的企業(yè)征收恰好等于邊際外部成本的稅收，而給予產(chǎn)出正的外部經(jīng)濟(jì)效果的企業(yè)等于邊際外部利益的補(bǔ)貼，以便使得企業(yè)提供最優(yōu)的產(chǎn)量。對(duì)正外部性行為進(jìn)行減免稅收，對(duì)負(fù)外部性行為加重稅負(fù)，或征收環(huán)境稅，增加其成本，以遏制負(fù)外部性行為的發(fā)生，這種方法也即征收“庇古稅”。庇古認(rèn)為，通過(guò)政府征稅和補(bǔ)貼，就可以實(shí)現(xiàn)負(fù)外部性的內(nèi)部化（這里的稅收針對(duì)負(fù)外部性，補(bǔ)貼針對(duì)正外部性）。這種政策建議后來(lái)被稱為“庇古稅”。我們可以這樣來(lái)理解政府的征稅，即政府通過(guò)行使征稅的權(quán)利來(lái)約束外部性產(chǎn)生主體的“過(guò)分”行使其權(quán)利的行為，使之要么停止其行為，要么承擔(dān)納稅的義務(wù)，最終的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)其權(quán)利與義務(wù)的平衡。庇古稅在我們今天的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中得到廣泛的應(yīng)用。如在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域采用的“誰(shuí)受益，誰(shuí)投資”的政策、環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域采用的“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”的政策，都可以在庇古理論中找到依據(jù)。目前，排污收費(fèi)制度已經(jīng)成為世界各國(guó)環(huán)境保護(hù)的重要經(jīng)濟(jì)手段，其理論基礎(chǔ)也是庇古稅。應(yīng)該說(shuō)，財(cái)政手段尤其是征稅主要是政府通過(guò)強(qiáng)化外部性的產(chǎn)生主體的（納稅）義務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)且是一種直接手段。總之，“經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整方法，針對(duì)市場(chǎng)外部性帶來(lái)到利益失衡，采用反向的權(quán)利、義務(wù)不平衡進(jìn)行校正。”[24]

（三）經(jīng)濟(jì)法解決外部性需要注意的問(wèn)題

政府干預(yù)行為的作用在于消除市場(chǎng)機(jī)制本身所無(wú)法解決的外部性問(wèn)題，尤其是對(duì)負(fù)外部性的控制上。但是，政府在消除市場(chǎng)所產(chǎn)生的外部性問(wèn)題的同時(shí)，自身的行為也在產(chǎn)生著外部性。政府行為的負(fù)外部性則主要顯現(xiàn)為由于“政府失靈”而造成社會(huì)成本的增加、政府管制行為引發(fā)的低效率現(xiàn)象等，因此也需要對(duì)其進(jìn)行約束及法治化。

1.嚴(yán)格界定政府干預(yù)外部性的范圍。從理性的角度進(jìn)行分析，市場(chǎng)失靈之處，即市場(chǎng)個(gè)體理性造成集體非理性的地方就是國(guó)家干預(yù)可以介入的地方。正如斯蒂格利茨所講，市場(chǎng)失靈為政府進(jìn)行某種形式的干預(yù)提供了空間，或者說(shuō)，凡是市場(chǎng)可能失靈的地方，都是政府應(yīng)當(dāng)監(jiān)管干預(yù)的地方。[25]政府承擔(dān)的界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)、改革和創(chuàng)新制度，維持經(jīng)濟(jì)秩序、提供公共物品等職能，由于這些職能多不具備排他性，而有較多的外部正效應(yīng)，私人無(wú)力或不愿供給，因而由政府提供不但能獲得規(guī)模效益，而且能大大提高社會(huì)福利，這樣在成本一定的情況下，政府介入經(jīng)濟(jì)的范圍由此而定。而政府職能的錯(cuò)位、政府權(quán)力的濫用都會(huì)引起市場(chǎng)秩序的混亂。例如，政府超越了所應(yīng)該擁有的權(quán)限，直接介入了企業(yè)的微觀經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，可能造成企業(yè)行為機(jī)制的扭曲。這些超越范圍的干預(yù)最終造成成本的的增加和效益的減少。政府干預(yù)以解決外部性的必要性是建立在對(duì)產(chǎn)權(quán)解決方案交易成本過(guò)大而無(wú)法實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上。即當(dāng)產(chǎn)權(quán)界定的成本十分高昂的時(shí)候，就需要政府進(jìn)行干預(yù)。政府干預(yù)的根本目的在于降低產(chǎn)權(quán)充分界定的成本，盡量為當(dāng)事人提供更多的可選擇的交易空間，從而促使當(dāng)事人通過(guò)自己的自由交易而使產(chǎn)權(quán)達(dá)到充分界定的水平，實(shí)現(xiàn)一定約束條件下的資源配置最優(yōu)或產(chǎn)值最大化。

2.干預(yù)的度必須進(jìn)行成本效益分析。諾斯說(shuō)“如果預(yù)期的凈收益(即指潛在利潤(rùn))超過(guò)預(yù)期的成本，一項(xiàng)制度安排就會(huì)被創(chuàng)新。”[26]因此，“在干預(yù)過(guò)程中，干預(yù)權(quán)介入干預(yù)對(duì)象的深度應(yīng)取決于國(guó)家干預(yù)收益成本與市場(chǎng)自治收益成本的比較，尤其是應(yīng)取決于二者邊際成本的比較，即當(dāng)選擇國(guó)家或市場(chǎng)配置社會(huì)資源情形下的邊際投入不能再帶來(lái)交易費(fèi)用的下降或交易收入的上升時(shí)，這種選擇就是一種可取的選擇。政府干預(yù)活動(dòng)的界限在于：政府干預(yù)的成本不能等于甚至大于市場(chǎng)缺陷所造成的社會(huì)成本。如果市場(chǎng)、企業(yè)都不能以合適成本解決外部性問(wèn)題，而政存在本身就是最優(yōu)結(jié)果，其程度由個(gè)人決策及行動(dòng)主體決策間的交互作用共同決定，具有內(nèi)生特征。這里主要是強(qiáng)調(diào)給予政府干預(yù)權(quán)利即授權(quán)又限權(quán)。在成本與收益的比較中要盡量貨幣化，實(shí)在不能貨幣化的主要用定性的基本方法輔以一定限量的定量分析。同時(shí)對(duì)成本收益的分析要盡量周全。”[27]如在20世紀(jì)60年代末80年代初，美國(guó)政府就要求所有新制定的政府規(guī)章都要符合成本——收益分析的標(biāo)準(zhǔn)，并開(kāi)始了大規(guī)模的放松甚至廢除政府管制的變革運(yùn)動(dòng)。其基本理念是“政府在進(jìn)行管制行為時(shí)理應(yīng)有成本——收益分析觀念，把成本與收益作為衡量管制效率、效益的依據(jù)，慎重考慮政府應(yīng)該管什么和怎么管的問(wèn)題。”[28]

3.加強(qiáng)政府干預(yù)職能的法治化建設(shè)。政府實(shí)施干預(yù)是其本質(zhì)職能，但是也必須強(qiáng)調(diào)政府在干預(yù)活動(dòng)中也必須逐步實(shí)現(xiàn)法治化。具體措施主要包括：其一，改革憲政制度，通過(guò)憲法改革解決政府失靈。[29]個(gè)人構(gòu)成利益集團(tuán)，利益集團(tuán)構(gòu)成社會(huì)。不同的個(gè)人之間、不同的利益集團(tuán)之間以及個(gè)人和集團(tuán)之間往往具有不同的利益和偏好，他們間常常存在著各種利益沖突。因此必須擴(kuò)大社會(huì)各個(gè)利益集團(tuán)正常表達(dá)利益要求的渠道，完善平衡不同利益集團(tuán)不同利益要求的機(jī)制；其二，提高政府管理和運(yùn)作的開(kāi)放程度和民主程度，擴(kuò)大社會(huì)公眾參與社會(huì)公共事務(wù)的領(lǐng)域。適當(dāng)時(shí)候可以使用全民公決的方式。其三，強(qiáng)化對(duì)政府機(jī)構(gòu)的財(cái)政預(yù)算約束，規(guī)范政府機(jī)構(gòu)和政府官員的經(jīng)濟(jì)行為。無(wú)此約束，政府支出的規(guī)模就會(huì)過(guò)大而效率會(huì)過(guò)低。因?yàn)椋?dāng)期的政府官員會(huì)獨(dú)享赤字財(cái)政的政治利益，而由他們的繼任者去承擔(dān)成本。其四，改革和完善政府過(guò)程的制度和程序設(shè)計(jì)，提高政府過(guò)程的透明度，加大對(duì)政府機(jī)構(gòu)和政府官員行為的監(jiān)督和制約的力度。[30]如實(shí)行政府信息公開(kāi)、重大事項(xiàng)決策過(guò)程公開(kāi)的原則。其五，使政府外部性的受害者能夠以很低的成本對(duì)政府進(jìn)行侵權(quán)訴訟。這實(shí)際上是要實(shí)現(xiàn)從權(quán)力本位到權(quán)利本位的轉(zhuǎn)變，使公民有合法的權(quán)利對(duì)權(quán)力提出合理的質(zhì)疑。[31]最終實(shí)現(xiàn)負(fù)外部性的順利解決。

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