教育服務貿易挑戰與策略
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本文作者：金孝柏作者單位：上海對外貿易學院國際經貿研究所
（一）我國高等教育服務貿易面臨對教育服務的屬性和定位的認識困境
1.我國對教育服務的產業屬性缺乏全面的認識
從功能上看，教育具有政治、經濟、文化和社會屬性，這4種屬性共同構成教育屬性的完整內涵。但是，在很長一段時間內，我國忽視甚至是回避教育的經濟屬性，不適當地放大甚至夸大教育的其他3種屬性，并表現在具體的教育立法與政策中。我國的立法和教育政策先后使用過教育、教育事業和教育產業，但很少使用過教育服務的提法，更沒有使用過教育服務貿易的措辭，這說明我國對教育服務的經濟屬性和可貿易性質沒有清晰完整的認識。但是，我國在加入WTO時承諾開放包括高等教育服務在內的所有5個教育服務貿易部門，這說明，我國實際上承認了教育服務的可貿易性質，也間接承認了教育的產業屬性。顯然，這又與我國現有的教育立法與政策相矛盾。
2.我國教育立法對高等教育服務的定位模糊不清、相互矛盾
我國的教育法律一般把教育定位為教育事業或者公益性事業，禁止任何組織和個人以營利為目的舉辦教育和設立高等學校，③但在《民辦教育促進法》和《在中外合作辦學條例》中則又暗示營利性教育的存在。④而且，《民辦教育促進法》明確允許民辦學校的投資人從辦學結余中取得合理回報，⑤但“合理回報”的具體含義并沒有明確，實際上與利潤并無實質性的區別。因此，在我國的教育法律體系中，教育的定位是模糊不清、相互矛盾的，教育事業不是嚴格的法律概念，且內涵與外延均不周延。對教育服務的模糊定位造成了現實中廣泛存在著公立學校營利化和民辦教育功利化的現象。現實中，大量（以財政撥款為主要經費來源的）公辦高等教育機構直接或者變相進行營利性辦學活動，而很多民辦高等教育機構（包括一些中外合作辦學機構）卻由于教育法律的限制處于經費不足、舉步維艱的困境，少數民辦學校則通過各種途徑加速回收投資。這既違背了競爭的公平原則，也違背了法律規定的公立教育的公益性原則，加重了普通民眾的教育負擔。
3.我國的教育立法與政策沒有厘清教育服務與政府之間的關系
目前，在我國境內提供高等教育服務的主體包括公立高等教育機構（國家投資）、民辦高等教育機構（民間資本）和中外合作辦學機構。在現有的教育法律體系和政策體系中，政府實際上處于教育法律的制定者與執行者、教育服務的提供者、教育資源的壟斷者、調配者、計劃者和使用者地位。在市場經濟條件下，這會導致公立高等教育機構、民辦高等教育機構和中外合作辦學機構之間的不公平競爭，教育資源的高度壟斷和集中則會導致教育服務的效率低下、質量不高和滋生各種教育腐敗。多項研究成果和我國去海外留學人數不斷增長的事實均已證明了這一點。從高等教育服務貿易角度來看，政府本應承擔的教育撥款、學生權益保護、質量監督和信息服務職能卻在不斷弱化。
4.我國對教育產業化普遍存在誤解和曲解，教育服務貿易未能有效立法
在20世紀90年代，我國曾推行過教育產業政策，把教育確立為先導性、基礎性和全局性的知識產業，但此后發生了幾次較大規模的教育產業化論爭，以2007年教育部首次公開明確反對教育產業化結束，①教育產業化論爭才逐漸淡出媒體，但教育產業化的論調并沒有消失。仔細梳理與教育產業化相關的各種文獻，我們發現，教育產業化論爭實際上是一場沒有共同定義基礎和實證研究的“口水戰”，因為，無論是贊成者還是反對者，都沒有對教育產業化進行過任何定義，或者對教育產業化做過任何有系統的理論性闡述或實證分析，贊成者和反對者基本上都是自說自話。反對教育產業化的觀點基本上都是把現實存在的教育高收費、亂收費等同或者歸咎于教育產業化；贊成教育產業化的則多是過分夸大教育產業的乘數效應和對經濟增長的貢獻。這兩者的共同特點就是沒有完整把握教育服務過程中市場力量與政府職責的定位與界限。而且，由于我國政府對教育的投入始終沒有達到承諾多年的占GDP4%的目標，并遠遠低于世界平均水平和一些發展中國家水平，普通民眾的教育支出遠遠超過他們的承受能力，教育產業化自然而然地成為教育高收費、亂收費和政府沒有盡到教育提供義務和責任的替罪羊。由于這一分歧的存在，加上高等教育過度行政化等原因，我國至今年沒有從貿易或者產業發展的角度對高等教育服務貿易進行有效立法，致使我國發展高等教育服務面臨嚴重的法制困境。
（二）我國的高等教育服務貿易發展面臨法制困境
1．我國現有的教育法律體系
健全的教育法制是發展高等教育服務貿易的基本條件和根本保障。我國目前的高等教育服務貿易法律體系包含國際法與國內法兩個層次。從國際法層次看，我國參加或簽署的有關國際條約是我國高等教育服務貿易法的重要組成部分，主要包括相關的WTO協定和我國加入WTO時開放教育服務的承諾內容。前者主要包括《服務貿易總協定》（GATS），后者主要指《關于中華人民共和國加入的決定》、《中華人民共和國加入議定書》和《中國加入工作組報告》。這些法律文件規定我國對其他WTO成員開放高等教育服務必須遵循的原則和規范。從國內法層次看，我國在高等教育服務貿易方面的法律包括貿易法和教育法兩個方面。前者有《對外貿易法》，后者包括《教育法》、《高等教育法》、《職業教育法》、《民辦教育促進法》和《中外合作辦學條例》等。《對外貿易法》確立了我國履行國際教育服務承諾義務的市場準入和國民待遇等原則，也適用于我國承諾開放的教育服務部門。《教育法》確立了我國教育的基本制度，并包含了允許境外人員入境留學、承認境外學業證書和允許外資辦學的原則。《高等教育法》和《職業教育法》分別規定了高等教育的基本制度、高等學校及教師、職業教育的體系、實施和保障等制度。《民辦教育促進法》和《中外合作辦學條例》規定了民辦教育機構和中外合作辦學機構的設立、運營規范。從教育服務貿易角度看，這些法律更多地規范了以商業存在模式進行的高等教育服務進口，即我國境內的中外合作辦學。
2.我國的高等教育服務貿易法律體系不夠完整
我國在教育服務立法方面的進展緩慢，缺乏完整、統一的高等教育服務法律體系，不能適應高等教育服務貿易的發展需要。現有的教育服務立法只能說是初步的框架，主要涵蓋教育的基本原則與基本制度、義務教育、高等教育、職業教育、特殊教育和教師，對于發展迅速的高等教育服務貿易，除了一部《中外合作辦學條例》規范以中外合作辦學為教育服務提供形式的商業存在模式外，對其他的3種教育服務提供模式基本沒有系統的高位階立法，對處于教育服務過程核心地位的教育主權、民族文化傳承與傳播、學生權益的保護與救濟、教育質量督導、學歷學位認可、認證、高等教育服務投資、高等教育機構、教育服務撥款等重要領域缺乏必要的立法。總體而言，我國的教育立法對教育服務產業的模糊法律定位與高等教育服務貿易發展的現實需要嚴重脫節，而服務貿易立法本身原則性強、可操作性差，對高等教育服務貿易的特殊性考慮不足，沒有形成有利于促進高等教育服務貿易發展的統一、完整、協調的法律規范體系。
3.教育行政執法與司法體制存在嚴重缺陷
由于我國的教育立法偏重行政職能，弱化甚至忽視教育的服務功能，在教育服務過程中作為消費者的學生往往成為教育行政執法的對象，現有的司法體制在學生權益受到侵害時不能提供有效的司法救濟。我國的教育法在很大程度上仍然屬于行政法，甚至高等教育也是國家和地方行政的重要組成部分。①這種教育行政化現象嚴重妨礙了高等教育服務業的健康發展，造成了公立學校對教育資源的壟斷與浪費，造成了地區之間、城鄉之間和公立學校與民辦學校之間的巨大政策差異和嚴重不平等，同時也嚴重阻礙了我國高等教育服務貿易的健康發展與高等教育服務的國際化進程，使得公立學校沒有動力、民辦學校沒有能力參與高等教育服務貿易的國際市場競爭，高等教育服務貿易因而明顯滯后于其他服務貿易部門。
（三）我國發展高等教育服務貿易面臨教育體制性困境
1.我國的教育行政體制低效僵化
我國目前的教育行政體制基本上是計劃經濟的產物。自改革開放以來，盡管我國經濟體制發生了重大變化，確立了市場經濟體制，但教育行政體制沒有發生過任何實質性的改革和變化。政府和教育行政部門壟斷了一切教育資源，牢牢地控制公立高等學校的人事、財政撥款、專業課程設置、招生計劃，利用資源壟斷權力加強對民辦高校的控制，使得作為教育服務貿易主體的高等學校沒有獨立的辦學自主權。教育行政部門分配資源的標準具有相當大的隨意性和主觀性，分配決策過程缺乏應有的透明度、公平性和公信力。
2.我國的高等教育機構高度行政化
我國的高等教育機構不是獨立的辦學機構，更不是真正意義上的高等教育服務提供者和國際高等教育服務貿易主體，特別是公立高等學校，被不適當地賦予了行政級別和人為地劃分出不同的等級。在高等學校內部，具體的職能部門設置也基本上沿用了行政機關的設置模式。由于高校的行政級別與教育資源分配密切相關，教育行政部門根據高校的不同級別而不是教育服務的質量和市場的占有率來分配教育資源，從而造成不同高校為了爭奪國家教育資源必須依附或取悅教育行政部門，轉而追逐自身行政級別的提高和等級的升降，最終逐步喪失改進和提高教育服務質量的動力和能力。這一點，可以從我國投入巨資重點培育的所謂重點大學至今也沒有在海外建立有效運作的獨立分校或者合作辦學機構向海外學生提供商業性教育服務的實例中得到佐證。
（四）我國的高等教育服務貿易面臨激烈的外部競爭
隨著知識經濟的深入發展，服務貿易在世界經濟中的地位越來越重要，并深刻影響著世界經濟的發展格局與走向。教育服務由于其本身的復雜屬性和功能，受到世界各國廣泛的重視，國際高等教育服務貿易正顯現巨大的發展活力。我國的對外高等教育服務貿易能力和國際競爭力仍然很薄弱，并且面臨來自發達國家和發展中國家的競爭壓力。
1.來自發達國家的競爭
縱觀發達國家的貿易總量構成，服務貿易的比重非常高，而且，教育服務貿易占據十分重要的地位。世界最發達的高等教育服務貿易出口國全部是發達國家，包括美國、英國、法國、德國、日本、加拿大、澳大利亞、新加坡、新西蘭。更為重要的是，一些發達國家已經把高等教育服務貿易當作本國的支柱產業加以鼓勵和扶持，如澳大利亞和新西蘭。由于強大的經濟實力、天然的語言優勢、靈活的就業政策和獎學金制度，美國、澳大利亞等國在吸收海外留學生方面占據十分明顯的競爭優勢，并且在今后的較長時間內仍然會繼續保持。美國、英國在建立海外校園方面取得顯著成效。
2.來自發展中國家的競爭
發展中國家日益重視服務貿易和人力資源對經濟發展的重要推動作用。新興經濟體發展教育服務貿易的動力十分明顯。我國與其他發展中國家都是發達國家高等教育服務貿易出口的主要目標國，同時，高等教育服務貿易出口的目標一般多是其他發展中國家的學生，要想獲得高等教育服務貿易的競爭優勢，必須培育自身的教育服務特色和提高高等教育服務的質量。印度已經確立高等教育服務私有化、商業化和國際化化的政策，重點發展高等教育服務貿易，并且逐步確立了自身的競爭優勢和特色，在工程、生物技術、數學、化學、農業科技、園藝、信息技術等領域較大的出口潛力，并已經吸引較多的西亞和南亞國家的學生到印度留學。①除此之外，印度的官方語言英語也為其高等教育服務貿易出口增加了競爭優勢。反觀我國的高等教育服務，存在一些體制性的阻礙因素；而且，在較為成功的海外孔子學院和針對來華留學的海外留學生提供的課程中，語言、文化培訓和中醫課程占據了主要地位。因此，我國發展對外高等教育貿易必須認真對待來自其他發展中國家的競爭，積極尋求對策。
我國應當積極應對挑戰，加快發展高等教育服務貿易
（一）正確認識高等教育服務的產業屬性，明確區分營利性與非營利性高等教育服務
教育服務具有復雜的屬性和功能，我國應當對此客觀全面地加以認識，特別是對高等教育服務的產業屬性必須加以重視，明確區分營利性與非營利性高等教育。高等教育服務可以部分產業化，對外高等教育服務應該當作服務性產業加以鼓勵和支持。這是因為，一方面，我國加入WTO時已經承諾開放高等教育服務，承認高等教育服務的產業屬性和可貿易性只是從認識上認可開放高等教育服務的合法性和有效性，同時也有助于繼續推進我國的高等教育服務貿易；另一方面，如果繼續否認高等教育服務的產業屬性和可貿易性，并不能在事實上阻礙其他國家以服務貿易的形式（特別是境外消費的模式）向我國的學生提供高等教育服務，只能阻礙我國對外高等教育服務貿易出口的發展，進一步擴大高等教育服務貿易領域的貿易逆差。我國的高等教育服務應當面向國內和國際兩個市場。②部分教育服務實行產業化是發展高等教育服務貿易的前提，撇開教育服務的產業屬性討論教育服務貿易既不符合教育服務發展的現實與邏輯，也不利于在實踐中完善我國的教育服務貿易立法。而且，教育能否營利不取決于教育的公益性，而是政策與法律的選擇結果，對教育營利行為進行規范可以使之不侵害教育的公益性。③對高等教育服務分類規范，平等對待，鼓勵競爭，加強監督，既可以保持公立高等教育服務的公益性，也可以給予民辦高等教育服務必需的發展空間，為學生提供多樣性的選擇，同時也可以為教育服務出口提供動力和激勵機制，有利于實現發展國際教育服務貿易的長遠目標。因此，我國應通過立法區分營利性與非營利性高等教育服務，維護公立教育服務的公益性，禁止公立大學對內進行任何營利性教育服務活動，允許民辦大學（包括中外合作辦學）以營利性目的提供教育服務，特別是鼓勵他們參與國際高等教育服務貿易，拓展和擴大高等教育服務出口。
（二）制定與實施高等教育服務貿易的發展規劃和促進政策
我國先后多次制訂教育事業發展綱要，但主要針對整個教育服務的所有層次而言，而且，主要從政府主導和督導的角度規劃整個教育事業的發展，基本上沒有涉及對外教育服務貿易。這些綱要性文件中涉及的國際交流與合作也局限于教育行政部門與國外的教育行政部門之間、國內高等學校與國外高等學校之間的業務聯系和經驗交流，最近幾年也開始涉足校際辦學合作。今后，我國應該制定目標明確的高等教育服務貿易發展的中長期規劃，即從貿易的角度推進對外提供高等教育服務，用貿易的方法和方式發展對外高等教育服務。此類規劃應當明確高等教育服務貿易的政策目標、培育貿易主體的計劃與步驟、教育服務質量的保障與監督、課程的規劃與設計、對外高等教育服務的市場監管、與國際組織的交流與合作、對外高等教育服務貿易的促進計劃與措施等，充分利用教育服務貿易補貼等多種形式的促進措施，推進高等教育服務貿易的快速健康發展。
（三）加強高等教育服務貿易國際談判、交流與合作
國際高等教育服務貿易的快速發展及我國加入WTO以后的服務貿易實踐為我國參與國際高等教育服務貿易競爭與合作提供了很好的機遇，同時，國內教育行政體制改革也需要借助外力推動，因此，加強我國在高等教育服務貿易領域的國際合作，積極參與國際高等教育服務貿易談判，從被動的貿易規則接受者轉變為貿易規則的制定者符合我國的服務貿易利益，也是我國發展服務貿易的重要戰略步驟。我國應當積極參加有關高等教育服務貿易的多邊、雙邊和區域貿易協定談判，制定和完善教育服務貿易的國際規則，尋求和開拓國際高等教育服務貿易市場。這些國際規則應當包括學生權益的保護和救濟協調體制、學歷學位的認證和認可機制、高等教育服務質量保障與合作機制、教育服務自然人流動規則等。在不能達成上述自由貿易協定的情況下，特別是目前WTO服務貿易談判陷入艱巨的情況下，我國應力爭通過與有關國家或者區域性國際組織達成建立臨時性機制的雙邊或區域協議保障高等教育服務貿易的順利進行。
（四）完善高等教育服務貿易的立法內容
我國高等教育服務的健康發展需要完備的高等教育服務貿易立法。為此，我國應當完善現有的高等教育服務貿易立法內容。首先，根據高等教育服務貿易的需要，制定新的高等教育服務貿易法律規范。我國應盡快制定《高等教育服務貿易條例》，確立發展高等教育服務貿易的基本原則、高等教育服務貿易機構、市場準入與國民待遇、貿易救濟、學歷學位認證等制度和規范；制定《高等學校法》，規定高等學校的組成、權利義務、日常運營、教育撥款、教育投資與投資人、法律責任等事項；制定《學生法》，明確對學生權益的保護和救濟，特別是到境外留學的我國學生的保護；制定《外籍教師條例》，規定以自然人的身份在我國境內提供包括高等教育服務在內的所有教育服務的外籍教師的資格、資歷要求及對其進行監督與規范的規則。其次，豐富與完善現有教育法律規范的內容。我國應該通過修改現有教育服務法律規范，明確保護國家教育主權與保護和傳承民族文化與傳統的原則，正確定位教育服務的性質、任務與功能，明確界定政府在教育服務提供、教育撥款的保障與使用以及教育服務質量監督方面的職責，明確教育服務提供機構的權利和義務，明確政府在促進教育服務貿易國際化中的職責，明確對教育服務投資的保護與規范，明確學生權益的保護與救濟原則與機制。
（五）完善高等教育服務貿易的規制體制改革教育行政體制
首先，明確政府在高等教育服務貿易中的職能定位，明確政府責任。在市場經濟條件下，政府應該從單純的高等教育服務提供者和行政管理者轉變為（公立）高等教育服務的提供者、教育經費的撥款者、高等教育服務質量的監督者、高等教育服務的立法者和執法者、高等教育服務貿易信息服務的提供者以及學生權益的保護者等多重角色，嚴格設定責任追究制度。其次，完善高等教育行政體制，培育高等教育服務貿易主體。根據我國高等教育服務貿易的發展需要，應當確立或者加強政府在教育撥款和教育質量督導方面的職能，減少教育行政部門的審批權限，取消各級公立高等學校的顯性或者隱性的行政級別、等級和權力，賦予所有高等學校同等和平等的辦學自主權，培育獨立的對外高等教育服務貿易主體。打破政府對教育資源的壟斷，允許優質教育資源在不同投資主體舉辦的高等學校之間自由流動，讓市場力量成為決定高等教育服務貿易主體資格和能力的關鍵因素。再次，完善教育撥款與投資機制。我國目前對教育服務的定位與高等教育服務貿易發展的需要與現實嚴重脫節。在新的條件下，我國必須加大教育服務撥款力度和撥款使用的監督，公平分配和使用國家教育資源，建立和完善高等教育投資制度，鼓勵國內有實力的教育機構到海外舉辦高等學校或其他高等教育機構。最后，完善高等教育質量督導機制。我國應該建立符合國際慣例和通行標準的高等教育服務質量督導機制，改變目前教育督導機制中的形式主義和運動式的督導行為和政府性質，逐步確立具有公信力的、中立的第三方教育督導機制，特別是公平和平等對待所有的國內高等教育服務機構，引導中外合作辦學健康有序發展。
結語
WTO建立以來，國際高等教育服務貿易飛速發展，英國、美國、澳大利亞和新西蘭等國在國際高等教育服務貿易領域的發展經驗為我國發展教育服務貿易提供了良好的范本與借鑒，巨大的國際高等教育服務市場為我國發展國際高等教育服務貿易提供了機遇。另一方面，我國已經成為世界最大的高等教育服務進口國之一，巨大的國內高等教育服務市場引起許多海外教育服務機構的重視和爭奪的目標。但是，我國高等教育服務貿易發展明顯滯后于其他服務貿易部門，這既有教育服務法制上的困境，也有教育行政體制上的問題，還有激烈的外部競爭原因。因此，我國應該積極應對挑戰與競爭，完善高等教育服務貿易的促進機制，積極參與國際高等教育服務貿易談判，提升我國的高等教育服務貿易能力和國際競爭力。
