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財(cái)政支農(nóng)作為社會(huì)財(cái)富再分配和工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的有效工具，已成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要手段。近年來(lái)，我國(guó)各級(jí)財(cái)政不斷加大財(cái)政支農(nóng)力度，增加對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)的投入，有效地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。但是，對(duì)于如何進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金的管理，提高財(cái)政支農(nóng)資金的效益，仍是值得進(jìn)一步研究和加以改進(jìn)的課題。本人以下就當(dāng)前財(cái)政支農(nóng)資金管理使用中存在的主要問(wèn)題及其原因進(jìn)行分析，并從審計(jì)入手對(duì)加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金的使用管理作點(diǎn)淺談。

一、財(cái)政支農(nóng)資金管理和使用存在的主要問(wèn)題及原因

（一）財(cái)政支農(nóng)資金總量仍需增加。省級(jí)財(cái)政作支農(nóng)預(yù)算時(shí)，往往面臨著“僧多粥少”局面。另一方面，雖然在預(yù)算安排上，財(cái)政支農(nóng)資金逐年有所增加，但在具體操作中大多用于保證人員基本工資發(fā)放和最基本的運(yùn)轉(zhuǎn)支出，對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目建設(shè)投入仍然不足，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用十分有限。

（二）財(cái)政支農(nóng)資金多頭管理、投入分散。財(cái)政支農(nóng)資金分布在七、八個(gè)部門，基本上所有涉農(nóng)部門都掌握一部分支農(nóng)資金，對(duì)農(nóng)業(yè)資金的多頭管理，造成在資金安排上，點(diǎn)多面廣，資金分散，使用上存在的“撒胡椒面”現(xiàn)象，甚至有重復(fù)投入，重點(diǎn)不突出，影響了支農(nóng)資金效益的發(fā)揮，對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼比重仍然較低。從目前的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，今后仍要逐步增加對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼，減少對(duì)農(nóng)民的間接補(bǔ)貼。

（三）財(cái)政支農(nóng)資金不同程度存在著監(jiān)管不力的問(wèn)題。重資金分配、重投資、輕管理、輕問(wèn)效、輕監(jiān)督的現(xiàn)象仍有存在，是造成有限財(cái)政支農(nóng)資金浪費(fèi)的重要原因。挪用專項(xiàng)資金的現(xiàn)象在一些地方也較為普遍。各級(jí)財(cái)政支農(nóng)資金中，“人頭費(fèi)”占用比重過(guò)高。這種現(xiàn)象越到基層越嚴(yán)重，尤其是縣鄉(xiāng)一級(jí)，財(cái)政農(nóng)業(yè)支出用于人員供養(yǎng)及行政開支部分大體維持在70％左右，“人頭費(fèi)”的年度增長(zhǎng)率已經(jīng)超過(guò)了支農(nóng)資金總量的增速。

產(chǎn)生上述問(wèn)題，究其原因，可從以下幾點(diǎn)歸納：

一是財(cái)政管理體制不順?，F(xiàn)行財(cái)政新舊體制雙軌運(yùn)行，財(cái)政上解基數(shù)過(guò)高，包括向市財(cái)政上解財(cái)力，且逐年遞增，留縣級(jí)財(cái)力減少，造成部分縣級(jí)財(cái)政能夠或基本能夠維持“吃飯”財(cái)政，部分形成了大收入、小財(cái)力甚至“赤字”財(cái)政局面。由于大部分財(cái)力上劃到上級(jí)財(cái)政，造成縣級(jí)財(cái)政經(jīng)常性收入大幅度減少，在保財(cái)政供養(yǎng)人員工資等剛性支出的壓力下，安排其它資金難免會(huì)捉襟見肘，這也是縣級(jí)財(cái)政安排支農(nóng)資金比例逐年下降的主要原因。這種體制造成部分縣級(jí)財(cái)政收入雖然連年增長(zhǎng)，但可用財(cái)力難以保障政府機(jī)關(guān)工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

二是部分地方財(cái)政普遍困難。在財(cái)力有限的情況下，個(gè)人部分支出的不斷增大勢(shì)必造成專項(xiàng)資金投入的減少,農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用的安排更是緊之又緊。同時(shí)由于農(nóng)業(yè)投入社會(huì)效益和生態(tài)效益高，但經(jīng)濟(jì)效益低，部分地方政府在局部利益驅(qū)使下，存在將資金投向急功近利的產(chǎn)業(yè)尋求短期收益，對(duì)農(nóng)業(yè)投入?yún)s大幅度下降。其根本原因在于地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)投入缺乏一種約束機(jī)制。

三是各部門管理職能交叉重疊。目前，財(cái)政支農(nóng)資金涉及縣政府資金管理部門、計(jì)劃管理部門（也稱宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門）及扶貧辦、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦，行業(yè)主管具體部門如農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、畜牧、農(nóng)機(jī)、科技局等。具體為：（1）政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門直接或牽頭管理工程，不利于工程監(jiān)督管理和盡快實(shí)施。（2）同一類型項(xiàng)目由多個(gè)部門管理，缺乏統(tǒng)一整合、集中實(shí)施，造成資金投入過(guò)于分散，難以形成集中資金辦大事，影響到建設(shè)項(xiàng)目投資效果。（3）縣級(jí)農(nóng)業(yè)等主管部門為滿足自身經(jīng)營(yíng)需求，普遍開展經(jīng)營(yíng)創(chuàng)收活動(dòng)，這種政企不分的現(xiàn)象，即容易影響行政管理和服務(wù)職能的發(fā)揮，也不利于建立正常的財(cái)政支農(nóng)資金投入機(jī)制。

二、從審計(jì)入手加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金管理的幾點(diǎn)思路

（一）加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)資金分配管理情況的審計(jì)。自1994年我國(guó)實(shí)行新一輪財(cái)稅體制改革以來(lái)，各地地方政府能按照中央對(duì)省分稅制改革的基本要求與模式，結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況，實(shí)施了對(duì)下級(jí)政府的分稅制管理體制，建立了財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，制定了各自的財(cái)政分配關(guān)系，但都不夠完整，存在事權(quán)范圍、財(cái)政支出責(zé)任與財(cái)權(quán)不相匹配，尤其是中央財(cái)政和地方財(cái)政在財(cái)政支農(nóng)的扶持領(lǐng)域、范圍和重點(diǎn)方面缺乏明確劃分，投資重點(diǎn)不突出；中央財(cái)政投入的財(cái)政支農(nóng)資金，通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付到地方財(cái)政，現(xiàn)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度有許多不規(guī)范之處。因此，加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金審計(jì)，應(yīng)從現(xiàn)有財(cái)政管理體制和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度入手，揭示其存在的問(wèn)題，并深入分析其產(chǎn)生的原因，使財(cái)政管理體制能夠不斷健全、完善，保證各級(jí)政府機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工工資及時(shí)足額發(fā)放和基層政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)等各項(xiàng)工作持續(xù)、穩(wěn)定和協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金總體投入情況的審計(jì)。目前，中央財(cái)政和地方財(cái)政在財(cái)政支農(nóng)的扶持領(lǐng)域、范圍和重點(diǎn)方面缺乏明確劃分，投資總體不詳、結(jié)構(gòu)不合理，投資重點(diǎn)不突出。中央財(cái)政投入大，地方財(cái)政投入少，且主要依靠中央投入，通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方式投入地方財(cái)政。而現(xiàn)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范的主要根源在于制度缺陷，因此，在審計(jì)工作中要結(jié)合現(xiàn)有財(cái)政管理體制和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，審計(jì)財(cái)政支農(nóng)資金的總體投入情況、結(jié)構(gòu)變化和投向變化，是否符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，是否有利于當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，全面反映和評(píng)價(jià)政府財(cái)政支農(nóng)資金管理使用總體情況及現(xiàn)狀，及各部門、各項(xiàng)支農(nóng)資金管理使用的具體情況，為規(guī)范政府各部門職責(zé)權(quán)限，制定農(nóng)業(yè)投入、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等農(nóng)業(yè)宏觀政策提供依據(jù)。

（三）加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金國(guó)家政策制度執(zhí)行及落實(shí)情況的審計(jì)。國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，通過(guò)政策制度進(jìn)行支持和保護(hù)。財(cái)政支農(nóng)資金審計(jì)，一方面圍繞資金審計(jì)的主線，檢查總體投入情況、投向變化和投入構(gòu)成是否合理合法、資金使用管理是否真實(shí)合法，保證資金的安全完整，而更重要的方面就是要監(jiān)督檢查國(guó)家政策執(zhí)行和落實(shí)情況，如加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位政策、加快農(nóng)業(yè)發(fā)展政策、加大農(nóng)業(yè)投入政策、增加農(nóng)民收入、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)政策、開發(fā)式扶貧政策、保護(hù)耕地政策、退耕還林政策等，并結(jié)合WTO中《農(nóng)業(yè)協(xié)議》規(guī)定，從宏觀上、政策上提出建設(shè)性的建議。

（四）加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金效益情況的審計(jì)。財(cái)政支農(nóng)資金是在國(guó)家財(cái)政、各級(jí)地方財(cái)政尚不富裕的情況下安排的專項(xiàng)資金，應(yīng)當(dāng)合理使用，保障發(fā)揮其應(yīng)有的的效益。財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目效益涵蓋經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益等多方面，有的效益可以直接體現(xiàn)出來(lái)，有的則通過(guò)改善生產(chǎn)生活設(shè)施和生態(tài)環(huán)境間接體現(xiàn)出來(lái)；有的在短期內(nèi)可以體現(xiàn)出來(lái)，有的則需要較長(zhǎng)時(shí)間體現(xiàn)出來(lái)。對(duì)財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目效益審計(jì)，把檢查資金使用效果作為審計(jì)的最終目的，就是監(jiān)督有計(jì)劃或資金安排分配的權(quán)利部門，按照批準(zhǔn)的項(xiàng)目?jī)?nèi)容進(jìn)行建設(shè)，并分配撥付資金，有無(wú)擅自改變項(xiàng)目計(jì)劃和未按上級(jí)批準(zhǔn)的要求執(zhí)行的情況，以保證項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，要重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政支農(nóng)資金因立項(xiàng)不準(zhǔn)、設(shè)計(jì)不合理、管理不善或工程質(zhì)量等原因，造成損失浪費(fèi)、效益低下甚至損害農(nóng)民利益等嚴(yán)重問(wèn)題。

（五）加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金管理和使用方面的審計(jì)。目前，財(cái)政支農(nóng)資金具有在分配、使用、管理上層次多，資金類別多，管理使用部門多和項(xiàng)目分布廣且散等特點(diǎn)，這就要求我們必須進(jìn)一步加大對(duì)重大違法違規(guī)問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)案件的查處力度。通過(guò)審計(jì)，促進(jìn)有關(guān)部門加強(qiáng)管理、及時(shí)撥付項(xiàng)目資金，防止部門單位擠占挪用、虛列支農(nóng)資金、套取騙取財(cái)政支農(nóng)資金甚至涉嫌個(gè)人經(jīng)濟(jì)犯罪等問(wèn)題。通過(guò)揭示重大違法案件，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，仍是我們現(xiàn)階段財(cái)政支農(nóng)資金的重要任務(wù)