前言：本站為你精心整理了社會團體管理法學思考范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。

摘要：所謂社會團體，根據國務院1998年10月25日頒布的《社會團體登記管理條例》（以下簡稱《條例》）第2條的規定，指由公民或者單位自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。一般簡稱為社團。憲法（1982年）第35條規定了公民的結社自由，公民依法自愿組成社會團體的權利是結社自由的一個重要方面。

關鍵字：社會團體成立

所謂社會團體，根據國務院1998年10月25日頒布的《社會團體登記管理條例》（以下簡稱《條例》）第2條的規定，指由公民或者單位自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。一般簡稱為社團。憲法（1982年）第35條規定了公民的結社自由，公民依法自愿組成社會團體的權利是結社自由的一個重要方面。

《條例》是我國目前關于一般社會團體進行法律調整的最重要的法律。除此之外，國務院還有少量的其他規定。但最主要的，是國務院有關部委（主要是作為登記管理機關的民政部）為了按照該條例的規定行使職權而的大量規定。

本文將主要以《條例》關于社會團體成立的條件和程序的規定為中心，對我國的有關法律制度（主要是行政規定）進行簡單的梳理。由于社會團體成立的程序較為復雜，因此本文將其分為三部分討論。

一、社會團體成立的條件

根據《條例》第10條的規定，“成立社會團體應當具備”六個條件。從該句話文字意思看，申請成立社會團體時應當符合這些條件，否則就不予批準。本文這里對這幾個條件進行具體分析。

1、有50個以上的個人會員或者30個以上的單位會員；個人、單位會員混合組成的，會員總數不得少于50個人。

根據《條例》第2條第1款的規定，這里的“個人”應當指中國公民。中國法律沒有禁止外國公民或者無國籍人在中國結社，但是需要根據其他法律規定。目前，關于外國人和外國團體結社的主要法律規定是1989年6月14日國務院的《外國商會管理暫行規定》。但是外國人或者外國團體如果想在中國組成商會以外的其他社會團體，則在目前還難以合法進行。

這里所說的“單位”，根據條例第2條第2款的規定，包括國家機關以外的組織。從該條的文字意思以及我國對于“單位”概念的一般使用來看，并不要求具備法人資格。所以，象合伙企業這樣的無法人資格的企業，也可以成為單位會員。但是法人的分支機構能否成為單位會員，還有待解釋。

這是《條例》對會員人數的最低要求。至于為什么法律上最低要求這樣多的會員人數，為什么禁止人數少于這個數額的社會團體成立，有關政府官員對此的解釋是，如果“會員過少，成立的社會團體就不具有一定的廣泛性、代表性”。這種考慮盡管有一定道理，但是社會團體既然是作為公民、單位自愿組成的團體，僅在少數情況下公共利益要求其成員有“廣泛性、代表性”（比如行業協會、商會等），但其他團體（比如聯誼性團體）則沒有進行這種要求的必要。這個要求使得結社自由受到相當的限制。

如果社會團體的會員人數因為會員死亡、退會等原因而低于這個法定人數時，是不是導致社會團體的解散，《條例》并沒有規定。從法人的一般原理來看，似乎應當導致社會團體的解散。

2、有規范的名稱和相應的組織機構。

什么是“規范的名稱”，《條例》第10條第2款中有規定。“社會團體的名稱應當符合法律、法規的規定，不得違背社會道德風尚。社會團體的名稱應當與其業務范圍、成員分布、活動地域相一致，準確反映其特征。全國性的社會團體的名稱冠以”中國“、”全國“、”中華“等字樣的，應當按照國家有關規定經過批準，地方性的社會團體的名稱不得冠以”中國“、”全國“、”中華“等字樣。”這個規定還是相當籠統，行政機關在決定名稱是否“規范”方面有相當大的自由裁量權。

關于行政機關對于社會團體名稱進行審查的一個例子，是民政部社團管理司在《關于＜瓊崖地下學聯聯誼會＞申請登記有關問題的復函》（1990年1月25日）中，針對海南省民政廳的《關于瓊崖地下學聯聯誼會申請登記有關問題的請示》，答復道：“在革命斗爭年代，黨的秘密外圍組織是黨聯系群眾的橋梁和紐帶，為中國革命的解放事業做出了貢獻。但隨著全國的解放，這些黨的秘密外圍組織已經完成了歷史使命而自動宣告解散。現已時隔四十年，我們認為不宜再以過去的秘密外圍組織為名組成新的社團。”

關于“相應的組織機構”到底應當有什么，分別應當按照什么程序來工作，法律中沒有規定。《條例》中對社會團體的組織機構只是在第14條關于社會團體的籌備工作時，提到了會員大會或者會員代表大會、執行機構、負責人和法定代表人。

另外還需要注意，《條例》對于社會團體成立條件的規定是第10條，其前的第9條規定申請成立社會團體應當經業務主管單位審查同意后，向登記管理機關申請籌備，其后的第11條規定發起人在向登記管理機關申請籌備時應當提交的文件，從法律解釋的所謂“體系解釋”方法來看，第10條似乎應當指在申請籌備時應當具備的條件。如果這樣理解，則這里就存在著矛盾。因為這意味著在申請籌備之前就應當具備“相應的組織機構”，可是既然尚未經批準籌備，則尚不能合法地開展任何活動，如何建立“組織機構”？

而且，《條例》要求的申請籌備成立社會團體所需要提交的文件中，并沒有與這個條件相應的要求。結合后面第14條的規定，應當認為關于“相應的組織機構”的要求指第14條所規定的在籌備活動中應建立起的機構。

3、有固定的住所。

這里是要求社會團體必須有固定的辦公場所，以便開展活動和接受管理。不論是自己享有所有權的房屋，還是租賃或者借用的房屋，都可以作為這里要求的“固定住所”。

4、有與其業務活動相適應的專職工作人員。

對于該條件的官方解釋是，“社會團體根據其業務活動的需要及規模、經費、財產狀況，應配備相應數量、專業知識結構、工作經驗的專職工作人員，以保障其業務活動的正常開展。社團專職工作人員主要是指專門從事社團工作，由社團以自有資金解決其工資、保險和福利待遇，沒有其他正式工作的人員。”

這一項規定要求社團必須有專職的工作人員，不可以全部為兼職。什么是“專職工作人員”？上面的解釋顯然強調是以在社團的工作為“正式工作”。立法理由如何，不得而知。

關于“與其業務活動相適應”，上面的官方解釋強調了兩個方面，即數量上足以進行業務活動，以及在能力上足以勝任業務活動。這個條件分析起來更加模糊。既然這是社會團體成立的條件，則在成立之前就應當滿足這個條件。難道要社會團體在成立前就將以后開展活動時才需要的工作人員都提前全部聘用？數量上，有時兩個專職人員可以勝任一項工作，一個專職人員加上3個兼職人員也可以勝任，那么怎樣才算是足夠？這里對于其資格、能力作如此的要求，但又不象其他法律對于多種經紀人或者教師規定了詳細的任職資格（實際上也不可能），那么如何判斷其是否勝任？

而且，-

這里規定的實際效力也值得懷疑。因為在后面將要談到的申請社團成立登記所需要的各種文件中，都沒有要求申請人提供有專職工作人員的證明文件，在《條例》第六章“罰則”部分所規定的各種應當處罰的行為中，也沒有將未設置專職工作人員或者其能力欠缺作為應當處罰的事項。那么，這里將此規定為成立社會團體的條件之一，到底有什么意義？

5、有合法的資產和經費來源，全國性的社會團體有10萬元以上的活動資金，地方性的社會團體和跨行政區域的社會團體有3萬元以上的活動資金。

這一項首先規定社會團體的資產和經費來源問題。社會團體在成立之前就應當對于將來的資產和經費來源有所謀劃，法律上要求這種來源應當是合法的。一般來說，合法的資產和經費來源主要是會員繳納的會費、捐贈、政府資助、開展有償服務的收入、舉辦的經濟實體所上交的利潤等。當然，作為一項成立條件，它在申請程序中的體現僅僅是須在章程中寫明，而且只要從文字上看是合法的，就應當認為符合要求。至于以后有非法取得資產、經費的行為，則是以后行政機關進行監督管理的問題了。

本項還規定了社會團體應當具有的最低活動資金數額。關于所謂“活動資金”的含義，是否就是指社會團體所擁有的全部財產的價值，還缺乏法律上的解釋。另外，這個“活動資金”可以體現為何種財產形式，也沒有類似公司法第24條（股東可以用貨幣、實物、工業產權、非專利技術、土地使用權出資）那樣的確切規定。

社會團體的活動資金，需要在申請籌備的時候即已經繳足，并經過驗資。

6、有獨立承擔民事責任的能力。

關于這個條件，官方的解釋是，“它是對社團法人應具備的幾個條件的概括，具備了前面幾個條件，獨立承擔民事責任就有了基礎。可以這樣說，獨立承擔民事責任，是社團法人成立的核心條件。這個核心條件，又是以社團法人需要具備的其他條件為基礎的。”這段話的意思令人費解，沒有說明其作為“成立條件”而必須在申請成立前符合何種要求。從邏輯上說，一個組織只有在取得法人資格以后，才談得上獨立承擔民事責任，所以本項不應指獨立承擔民事責任的資格。如果將其理解為具備承擔民事責任的基礎的話，那就是財產問題，即需要具有一定的財產。可是財產問題在前面的第5項條件中已經涉及，這里沒有必要又專列一項并以更加籠統的語言加以重復。所以，這一項規定到底含義是什么以及如何適用，還是一個應當探討的問題。

總的來說，《條例》第10條關于社會團體成立條件的規定內容非常模糊，有的條件很難實際適用。從立法技術上看，即便不設本條規定，《條例》在規定社會團體成立的程序時也必須將這些條件規定進去。現在將成立條件與成立程序分開規定，出現了大量的重復，而那些沒有在成立程序中作要求的“成立條件”，則事實上形同虛設。

并且，如果把這一條理解為一個說明性的而無須實際適用的規定，它也沒有把社會團體成立所應當具備的所有條件都概括進去。比如，《條例》第13條第1、2項關于社會團體宗旨與業務范圍的規定

二、社團成立的程序

（一）：向業務主管單位申請籌備根據《條例》第9條的規定，社會團體的成立首先需要向業務主管單位提出籌備申請并經其審查同意。

所謂業務主管單位，根據《條例》第6條第2款規定：“國務院有關部門和縣級以上地方各級人民政府有關部門、國務院或者縣級以上地方各級人民政府授權的組織，是有關行業、學科或者業務范圍內社會團體的業務主管單位。”業務主管單位負責社會團體的籌備申請、變更登記、注銷登記前的審查，監督、指導社會團體依法并根據章程開展活動、負責年度檢查的初審等行政管理事務。

業務主管單位的確定，主要根據活動范圍以及業務范圍來確定。（1）《條例》在第7條規定了登記管理機關的管轄，實際上這種管轄也適用于業務主管單位，也就是，全國性的社團，由中央級的業務主管單位主管，地方性的社團，則由地方的業務主管單位管理。（2）根據業務范圍來確定。比如，司法行政機關主管法學社會團體，建設部主管建設方面的社會團體。民政部《關于＜社會團體登記管理條例＞有關問題的通知》（1989年12月30日）中規定，社會團體的業務主管部門主要是指各級政府的職能工作部門和黨的工作部門；有的社會團體業務主管部門不便由政府工作部門或黨的工作部門承當時，經民政部門與有關業務部門協商同意后，也可依委托有能力進行資格審查和業務指導的其他單位承擔這一職責。委托的情形，例如民政部、國家科委委托中國科學技術協會管理全國性自然科學、技術科學和科普性社會團體，民政部、國務院僑辦委托全國僑聯管理華僑類社會團體。受到委托而作為業務主管單位的，范圍非常廣泛，有事業單位、社會團體以及企業。

由于業務主管單位的審查同意是成立社會團體不可缺少的第一步，所以如果不能正確地找到業務主管單位，將無法合法地成立社會團體。

那么會不會出現找不到的情況呢？這似乎奇怪，但卻不是不可能。在司法部副部長徐瑞新的一次重要講話中，他說：“這里我想特別對業務主管單位審查申請登記……（的）職責作說明。……對于已經成立的社團……，在經過一段時間后，業務主管單位管理該社團……的活動超越本部門的職能范圍，或者因機構改革，業務主管單位已經不再具備原來的管理職能，或者該社團……不接受業務業務主管單位的指導、監督和管理等，業務主管單位可以向登記管理機關提出不再作為該社團……的業務主管單位。在規定的時間里，該社團……如找不到業務主管單位，登記管理機關將按照條例的規定，以該社團……不具備成立條件予以注銷。”

這段講話雖然說的是社團的注銷問題，但是與社團的成立問題也有關。那就是，如果由于某種原因使得各個政府機關在管理社會團體的權限上出現空隙，以至于某個申請成立的社會團體沒有對其申請的業務有主管權限的政府部門，是否就可以以此為理由而拒絕這類社會團體的成立？筆者以為，結社自由是公民的基本憲法權利，其范圍只受法律的限制，而與行政機關的內部職權劃分無關。所以，如果出現了上述情況，如何為申請成立的社會團體確定一個業務主管單位是政府的職責，而不是讓申請人自己去“找”。所以，如果出現這種情況，一個試圖申請籌備的社會團體因為沒有相應的業務主管單位而無法提出申請，這本身就是行政機關拒絕履行法定職責的一種情形，申請人可以提起行政訴訟。

社會團體的發起人，應當首先向業務主管單位提出籌備申請。關于向業務主管單位申請時應當提交什么文件，業務主管單位應當在多長時間內作出同意或者不同意的決定，《條例》沒有明確規定。這可能是因為登記管理機關仍然享有全面審查社會團體的成立是否符合法律規定的權力，業務主管單位的審查對登記管理機關并沒有約束力，僅僅是一個初步審查而已，登記管理機關有權對所有已經經過審查的事項重新審查并獨立作出決定。所以，法律對于業務主管單位的審查問題沒有作出很明確的規定。從邏輯上說，似乎可以參照《條例》第11、12條規定的發起人向登記管理機關的申請籌備時需要提交的文件，以及審查程序。

國務院的一些部委為了履行作為社會團體業務主管單位的職責，了一些行政規章。比如，對外經濟-

貿易部的《對外經濟貿易社會團體管理辦法》（1991年2月26日），廣播電影電視部《廣播電影電視社會團體管理暫行辦法》（1992年3月24日），國內貿易部的《流通行業全國性社會團體管理暫行辦法》（1995年1月3日），司法部的《專業法學社會團體審批辦法》（1993年6月22日），等。

如果發起人認為業務主管單位的不同意的決定違反了法律規定，可以根據《行政復議法》提起行政復議，也可以根據《行政訴訟法》的規定向法院提起行政訴訟。

三、社團成立的程序（二）：向登記管理機關申請籌備登記管理機關的兩次審查是社會團體成立所需要經過的主要程序。

《條例》第9條規定，申請成立社會團體，經業務主管單位審查同意后，發起人應當向登記管理機關申請籌備。

所謂登記管理機關，根據《條例》第6條第1款規定：“國務院民政部門和縣級以上地方各級人民政府民政部門是本級人民政府的社會團體登記管理機關。”登記管理機關負責社會團體的成立、變更、注銷的登記，年度檢查以及對社會團體的違法行為進行行政處罰等事務。

登記管理機關的確定問題，根據《條例》第7條規定，“全國性的社會團體，由國務院的登記管理機關負責登記管理；地方性的社會團體，由所在地人民政府的登記管理機關負責登記管理；跨行政區域的社會團體，由所跨行政區域的共同上一級人民政府的登記管理機關負責登記管理。”

（一）申請籌備時需要提交的文件社會團體的發起人向登記管理機關申請籌備時，根據《條例》第11條的規定，應當提交下列文件：

1、籌備申請書。

根據民政部監制的《籌備成立社會團體申請表》，其內容與章程的內容有很大重合，主要有住所、活動資金數額、活動地域、經費來源、會員數量、宗旨、業務范圍、籌備發起人情況、擬任負責人情況。

申請書中有些要求的內容也許會給人們帶來困擾。比如會員數量，由于社會團體還沒有成立，這里的“會員數量”到底指的是什么數量，還值得探討。如果將這個數量理解為當時已經明確表示將加入社會團體成為會員的人，則似乎過于苛刻，如果理解為社會團體發起人所估計的將來可能招收的會員的數量，則任意性非常大，并且這對于僅僅在發起階段的社會團體來說，這可能是很難準確計算的。并且，《條例》并沒有要求提交關于會員人數的證明文件，所以，這個欄目的填寫可能有很大的隨意性。

2、業務主管單位的批準文件。

3、驗資報告、場所使用權證明。

這一要求表明，《條例》的10條的5項規定的資金，必須在社會團體申請籌備之前就已經全部到位。驗資報告應當由具有法定資格的驗資機構出具。《條例》的10條第3項規定的“固定的住所”，也必須在社會團體申請籌備之前就已經取得。申請時應當提供房屋的所有權證明或者房屋租賃合同等證明文件。

這一強制性的要求使得社會團體在開始籌備之時就已經“擁有”一定的財產，這對于保障與籌備中的社會團體發生民事關系的債權人是有利的，但是我們還應當看到，這個時候僅僅處于社團的籌備期，離社團的真正成立還有相當時間，這會造成在社會團體正式開展業務之前資金將長期閑置，以及為了取得或者維持“固定的住所”而必須支出大量的費用。如果以后沒有被登記管理機關批準，則因此造成的損失將會更大。

事實上，在申請籌備時就要求必須資金全部到位并且取得場所使用權，是沒有什么必要的。因為，登記管理機關在審查籌備申請時，主要審查的是宗旨、業務范圍、發起人與擬任負責人的情況、章程草案等問題，籌備期間的社會團體并不能開展任何業務活動，所以要求社會團體在申請籌備前就具備這樣的條件沒有實際意義。完全可以讓社會團體在經批準籌備、并經過籌備工作后，在申請正式登記成立時，再要求提供驗資報告和場所使用權證明。

4、發起人和擬任負責人的基本情況、身份證明。

按照官方的解釋，所需提供的包括發起人和擬任負責人的工作簡歷、身份證明、獎懲情況等內容。簡歷材料需經本人所在單位的人事部門出具審核意見并加蓋公章。這里說的“審核意見”是僅僅為對于發起人、擬任負責人的基本情況證明其真實性，還是說他們作為發起人、擬任負責人需要經過所在單位的人事部門審核并且同意，從這段話本身來看不是很清楚。其含義到底如何？民政部《關于清理整頓社會團體審定和換發證書工作的通知》（1998年11月3日）中規定：“社會團體的負責人應當經過所在單位的人事部門和業務主管單位審核后，再由社會團體按其章程規定的民主程序選舉產生。”盡管這個規定是為了對已經成立的社會團體進行清理整頓而的規定，但是它反映出了現行的社會團體負責人選任程序，籌備成立中的社會團體沒有理由采用不同的程序。所以，依次推斷，發起人和擬任負責人的基本情況不僅需要其所在單位進行證明，更需要所在單位人事部門的同意。顯然這已經超出了《條例》規定的范圍。

5、章程草案。

由于這時還沒有開會員大會或者會員代表大會（由于尚未合法地開始籌備，這時也不允許擅自召開，否則就屬于《條例》第35條規定的“擅自開展社會團體籌備活動”），所以這里指的應當是發起人所草擬的章程草案。

《條例》第15條規定了章程應當具備的內容，這些內容在章程草案中當然應當具備，即，（1）名稱、住所；（2）宗旨、業務范圍和活動地域；（3）會員資格及其權利、義務；（4）民主的組織管理制度，執行機構的產生程序；（5）負責人的條件和產生、罷免的程序；（6）資產管理和使用的原則；（7）章程的修改程序；（8）終止程序和終止后資產的處理；（9）應當由章程規定的其他事項。

章程是社會團體自治的憲法性文件，是由會員按照一定的程序共同決定的。按照各國法律上的慣例，包括我國公司法上的規定，章程固然由團體成員共同決定，但是法律上會因為公共政策上的考慮而確定相當多的強制性法律規范，章程中的規定不得與這些法律規定相抵觸。比如我國公司法關于公司組織機構的設置、各自的主要職權、工作程序等，都有強制性的規定。《條例》中無疑也有這樣的規定，比如第29條關于社會團體的財產問題的規定，但是顯然很不全面。

比如，關于社會團體的組織機構，《條例》幾乎沒有作出規定，只是在第14條關于社會團體的籌備工作時，提到了會員大會或者會員代表大會、執行機構、負責人和法定代表人，在第15條關于社會團體的章程中應當包括的事項中，規定應當包括“民主的管理制度，執行機構的產生程序，負責人的條件和產生、罷免的程序”。依此，似乎應當認為，除了法律上要求必須設置會員大會或者會員代表大會、執行機構、法定代表人外，是否還設置其他的機關，各種組織機構的工作程序、職權等問題完全應當交由會員通過章程決定。不過，民政部的有關規定則沒有認同這樣的推斷。

1998年11月3日，民政部的《關于清理整頓社會團體審定和換發證書工作的通知》中，要求各級民政局對于社會團體要參照民政部制定的《社會團體章程示范文本》（以下簡稱《章程范本》）對社會團體的章程嚴格審核。在《章程范本》開篇-

的“說明”中，民政部表示，該范本是依據國務院《條例》和“國家有關政策”制定：“該范本的目的旨在為社會團體制訂章程時提供依據，規范社會團體行為”：“社會團體制訂章程，原則上應包括此章程所涉及的內容，并可根據實際情況作適當的補充。”可見，民政部的意思是要賦予這個范本以相當的強制性。不論這樣做是否有越權之嫌，這個范本顯然會因為民政部門的強制推行而對實際產生很大影響。這樣，如果章程草案中的規定有與《章程范本》中的主要規定相抵觸的情況的話，登記管理機關也許就會命令必須修改，否則就以此為理由而作出不批準的決定。

《章程范本》規定，社會團體應當設有會員大會（或者會員代表大會）、理事會（在理事人數較多的時候還應當再設置常務理事會），以及各自的工作程序和職權；理事長（會長）、副理事長、秘書長的任職資格和職權；資產管理、使用的原則；章程修改的程序；終止程序以及終止后的財產處理等。

（二）登記管理機關對籌備申請的審查

《條例》第12條規定，登記管理機關在收到第11條規定的全部有效文件之日起60日內，作出批準或者不批準籌備的決定。不批準的，應當向發起人說明理由。

需要注意，這里說的是在“全部有效文件”被收到后60日以內，所以如果發起人提交的文件不全，或者有的必備文件不符合要求（例如籌備申請書填寫不完全），或者有的文件不是有效文件，比如業務主管單位的批準文件無效（例如，僅有單位領導簽字但是沒有加蓋公章，或者蓋的是主管單位的某個職能部門的章而非單位公章），則登記管理機關有權要求補齊有關文件，并且在補齊之后的60天內作出決定。如果提交的文件不全，登記管理機關也應當有權直接決定不批準。對此，《條例》第13條雖然沒有明確將其作為不批準的理由之一，但是從第11條、第9條的規定顯然可以推知這個結論。

登記管理機關在審查批準籌備過程中的審查，是設立程序中最關鍵的一步。“審查分為形式審查和實質審查。形式審查的主要任務是從表面上查驗社團所提交的材料是否齊全，有無疏漏，以及材料內容有無明顯錯誤等。實質審查是登記程序中至關重要的環節，它的主要任務是從宏觀上考察社團是否符合社會主義物質文明和精神文明建設的需要，是否在某一學科和領域內具有權威性和廣泛的代表性，從而判斷該社團是否有成立的必要。審查的具體內容包括社團的名稱是否同其業務范圍、成員分布、活動地域相一致，社團的日常辦事機構場所是否落實，以及有無必要的活動經費和正當的經費來源等，在完成這一審查后，還要作進一步的實際調查，以核實情況，驗證社團送提供的材料的真實性。”

《條例》第13條規定了登記管理機關決定不予批準的幾個主要理由。

1、有根據證明申請籌備的社會團體的宗旨、業務范圍不符合條例第4條規定。

《條例》第4條規定：“社會團體必須遵守憲法、法律、法規和國家政策，不得反對憲法確定的基本原則，不得危害國家的統一、安全和民族的團結，不得損害國家利益、社會公共利益以及其他組織和公民的合法權益，不得違背社會道德風尚。社會團體不得從事營利性經營活動。”從這一條本身來看，是要求已經合法成立的社會團體的活動應當符合這些要求。但是第13條又確定，如果申請籌備的社會團體如果將來會違反這些規定而進行活動，則不予批準成立，應當認為這符合第4條規定的目的以及公共利益的維持。

分析這種不批準籌備的理由，有下面幾點是需要特別予以研究的。

（1）“社會團體必須遵守憲法、法律、法規和國家政策”。社會團體如同所有的公民和組織一樣，其活動應當符合憲法、法律、法規，這在法治社會中不言而喻的。不過，這里還規定社會團體必須遵守“國家政策”，什么是社會團體應當遵守的“國家政策”，目前學術界還缺乏研究。從實務上看，各個國家機關常常把自己向下級機關下發的各種文件稱為“政策”，這些“政策”并沒有制度化的公布方法，其中有的會因為各種偶然的原因而公布（主要是機關有選擇地進行的匯編），也有的文件是不公布的。讓社會團體遵守這些“政策”，包括不公布的“政策”，從法治原則看是有問題的。

（2）“憲法確定的基本原則”的含義。在憲法學中研究憲法的原則，有學理上的結論，比如有的教科書上將社會主義憲法的主要原則總結為權力屬于人民原則，保障公民權利原則，社會主義法制原則，民主集中制原則。不過，這里《條例》第4條所說的“原則”顯然指的是四項基本原則，即堅持中國共產黨的領導，堅持馬列主義、思想、鄧小平理論，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路。

我國憲法保障言論自由，不以思想治罪，僅僅個人有反對四項基本原則的思想，仍然屬于個人自由的范圍。但是如果宣傳反對四項基本原則的思想，是否屬于違法，抑或僅僅屬于“政治錯誤”，則有時難以判斷。但是無論是否構成犯罪，我國的行政機關在審查有反對四項基本原則行為的社會團體時，都是采取禁止的態度。國務院在1990年決定對社會團體進行清理整頓時，就決定對于“反對四項基本原則，長期宣揚資產階級自由化”的社會團體，要“堅決取締”。國務院在1997年再次決定對社會團體進行清理整頓時，又表示對于“散布資產階級自由化觀點”的社會團體要予以撤銷。可見，政府是禁止社會團體宣傳反對四項基本原則的觀點的，這一點似乎可以作為對《條例》第4條所謂“不得反對憲法確定的基本原則”的解釋。

對《條例》第13條第1項的進行解釋，對于申請籌備的反對憲法確定之基本原則的社會團體決定不批準的情況，在邏輯上似乎可以分為兩種情況。下面分別進行討論。

第一，在申請社會團體籌備時明確提出以違反四項基本原則的目的為宗旨，則當然不予批準。

第二，雖然申請籌備的社會團體提出的宗旨和業務范圍符合本條的規定，但是“有根據證明”其宗旨、業務范圍違反四項基本原則的，對之也將不予批準。比如，數人發起成立文物愛好者協會，但是已經經過公安機關偵查發現發起人密謀利用該會進行反對共產黨的活動，則將不予批準。

但是，如果僅僅是發起人個人有反對四項基本原則的思想，或者過去曾經進行反對四項基本原則的行為或者正在進行這樣的行為，但是沒有構成犯罪或者尚未被追究，但是并沒有證據表明其申請成立這個社會團體是從事反對四項基本原則的行為，則是否可以作為“有根據證明”該申請籌備的社會團體的宗旨違反四項基本原則。對此，有關機關沒有作出過明確的解釋。但是，從政府的實踐上看，實際上是禁止這樣的團體成立的。比如，上海市的官員稱，“1994年3月，由勞改、勞教釋放分子與”六四“動亂精英保持密切聯系的一伙人要求成立上海人權協會，目的是宣傳西方的‘人權思想’，修改中國憲法等。我們堅決不予批準。”筆者認為，顯然政府的推斷不是沒有理由，但是這種推斷在某種程度上來說只是一種猜測而已，因為這些人成立的社會團體并不必然從事違法的活動。如果因此就禁止其結社，等于未經刑事審判便在相當程度上剝奪了其結社權，有違憲法的精神。

（3）《條例》第4條規定的其他情形。

《條例》第4條第1款所涉及的其他情形，實際是憲法所規定的幾種公民義務（第52－54條）。人們行使結社權的時候，當然遵守憲法所規定的這些義務。《條例》此處不過是又加以強調而已。

在這些情形下的也有與前面談到的“反對憲法確定的基本原則”基本相同的法律問題，對于這些問題這里就不多加討論了。

《條例》第4條第2款規定社會團體不得從事營利性活動，所以社會團體的宗旨不得以營利為目的，其業務范圍不能是進行營利性活動。

2、在同一行政區域內已有業務范圍相同或者相似的社會團體，沒有必要成立的。

民政部在《關于＜社會團體登記管理條例＞有關問題的通知》（1989年12月30日）中解釋，“相同”是指社團的名稱、性質、宗旨、任務等相同或基本相同，如“中國青年攝影家協會”與“中華青年攝影家協會”即屬于“相同”的社團：“相似”是指社團名稱雖有不同，人員構成也有差別，但實際業務活動屬于同一業務領域的，如“民間文學研究會”、“通俗文學研究會”和“大眾文學研究會”即屬于“相似”的社團。

這種規定的目的在于，防止“社會團體的成立過多過濫，無序發展，社團之間業務交叉，重復發展會員，會員經濟負擔沉重。同時，在對外交往中，也易出現互相攀比、盲目競爭，產生不良的社會影響。”這種審查體現了登記管理機關試圖將社會團體納入到政府確定的社會政策的軌道上的態度，是一種非常積極地干預社會的態度。

在登記管理機關的實際審查過程中，走得要比本項規定要遠得多。

在一本反映官方觀點的書籍里提到，“社團的設立，要從經濟發展與社會進步的需要出發，統籌規劃，合理設計，不能盲目設置。”因此，成立社會團體不僅不得在同一行政區域內設置相同或相似的社團，而且應當有利于社會主義物質文明和精神文明建設，同時，要適應我國改革開放政策的需要，有利于促進國家某項事業的發展進步；組建社團必須在本業務領域內有相當的代表性，即，在社會需要或者事業發展方面確有需要，其負責人或者主要成員在本領域內要有一定的權威性和代表性，比如學術性社團要有學科帶頭人和權威的專家學者參加等。社團組建只有在具備上述各項條件的情況下，才能夠批準其成立。有關實踐，比如，民政部在《關于辦理社會團體登記問題的復函》（1990年10月27日）中規定，成立聯誼性社會團體必須堅持有利于祖國統一、民族團結，有利于政治、經濟的穩定和科學、文化、教育事業的繁榮；一般不宜成立校友會、同鄉會等聯誼性社會團體：“鑒于以某一姓氏或者以某一姓氏為主體組成的宗族性社會團體和以某一地區為基礎組成的聯誼會等社團組織副作用較大，不宜批準成立。”民政部在《關于在社團清理整頓工作中對校友會問題處理的通知》（1992年4月21日）中又強調各級各類學校一般不宜成立全國性校友會，本省院校在本省成立校友會要從嚴把握，到外省成立校友會則一般不予核準。

3、發起人、擬任負責人正在或者曾經受到剝奪政治權利的刑事處罰，或者不具備完全民事行為能力的。

這是《條例》對發起人和擬任負責人的資格的要求。

所謂不具備完全民事行為能力的人，根據民法通則第12、13條的規定，指未成年人或者精神病人。由于結社行為是以發起人之間的合同作為基礎，而社團的負責人要代表或者社團從事民事法律行為，這些行為都要求行為人有完全民事行為能力，并且他們要進行大量的公法上的行為，所以禁止未成年人、精神病人擔任社團的發起人、負責人符合民法通則的規定。

所謂受到剝奪政治權利的刑事處罰，指根據刑法第54－58條規定所進行刑事處罰，根據刑法第54條的規定，剝奪政治權利包括剝奪結社的權利。所以，正在受到被剝奪政治權利刑罰的人不可以擔任社團發起人、負責人是刑法規定的應有之義。但是，按照《條例》第13條第3項的規定，如果一個人曾經受到被剝奪政治權利的刑事處罰，則永遠不可以再擔任社團的發起人或者負責人。這一規定，超出了刑法規定的范圍，等于延長和擴大了刑法上剝奪政治權利刑罰的時間和范圍，實質上修改了刑法上的規定。根據憲法第62條第3項、第67條第3項的規定，只有全國人大以及全國人大常委會才有權修改刑法。《條例》作為國務院頒布的行政法規，這樣規定很難說是一個恰當的、合乎刑法和憲法的規定，不符合罪刑法定主義的基本法律準則。

《條例》對社團負責人的要求不不止于此。

第14條第2款規定，社會團體的法定代表人，不得同時擔任其他社會團體的法定代表人。因此，如果在申請時所提出的擬任法定代表人的人如果已經是其他社會團體的法定代表人，應當認為申請不符合要求。另外，根據國務院的有關規定，各級黨政機關的在職縣（處）級以上領導干部，原則上不得兼任社會團體領導職務，這也是對社會團體負責人資格的限制。

此外，民政部門在行政管理活動中，實際上還提出了對于社團負責人政治立場的要求。比如，在民政部社團管理司于1991年3月召開的九省區社團工作會議上，該司司長提出了社團登記管理工作應當注意掌握的原則，第一條就是，要注意所有社會團體的主要負責人在政治上是否堅持四項基本原則，這是保證社團的政治方向不發生偏差的最根本的問題。民政部門以后又在不同的情況下多次強調社團的主要負責人必須在政治上堅持四項基本原則。盡管《條例》第13條第3項沒有將發起人、擬任負責人在政治上不符合政府期望作為不批準的理由，但是從民政部門的觀點看，批準是不可能的。當然，如前所述，這種情況有時可能被作為《條例》第13條第1項的情形，并被作為不予批準的理由。

4、在申請時弄虛作假的。

由于申請社團登記，要提交法律規定的各種文件，所以這一規定似乎應當確切地說是在申請文書中弄虛作假。比如提交的驗資報告、場所使用權證明是偽造的。

5、有法律、行政法規禁止的其他情形。

如果法律和其他行政法規規定了禁止社會團體成立的其他情形，則對具有該種情形的申請成立的社會團體當然不予批準。由于此處限定為“法律、行政法規”，所以除了《條例》的上述規定外，只有全國人大及其常委會所制定的法律以及國務院制定的行政法規，才可以規定禁止社團成立的理由。國務院的部委以及地方人大或者政府，都無權通過行政規章、地方性法規等形式禁止社會團體成立的事由。這一規定是1998年《條例》中的新規定，它對于限制行政權力，防止各級機關任意決定限制結社自由有著重大的意義。

由于1989年的條例中沒有相當于《條例》第13條第5項的內容，并且1989年《條例》的第31條授權民政部負責解釋該條例，所以民政部以前的限制社會團體成立的規定原則上應當有效。但是在1998年《條例》施行以后，很多規定的法律效力就要面臨質疑。不過，這一問題似乎還完全沒有被民政部或者其他部委所注意。

《條例》第12條規定，登記管理機關應當在收到全部有效申請文件后60日內作出批準或者不批準籌備的決定；不批準的，應當向發起人說明理由。根據《行政復議法》和《行政訴訟法》的規定，對于登記管理機關的不批準決定不服的，可以提起行政復議或者行政訴訟。

四、社會團體成立的程序（三）：完成籌備工作，并向登記管理機關申請成立登記

根據《條例》14條的規定，籌備成立的社會團體，應當在登記管理機關批準籌備之日起6個月內，召開會員大會或者會員代表大會，通過章程，產生執行機構、負責人和法定代表人。籌備期間不得進行籌備以外的活動。關于會員大會或者會員代表大會的議事規則，法律沒有規定，根據前述的《章程范本》，似乎必須依照它來進行。會員大會或會員代表大會需要進行的工作，最重要的是通過章程，并選舉產生執行機構（理事會）。由于《章程范本》規定理事長、副理事長、秘書長是由理事會或者常務理事會選舉產生，所以《條例》第14條所說的籌備工作不僅僅包括召開會員大會和會員代表大會，還包括由選舉產生的理事會召開會議，選舉產生理事長、副理事長、秘書長。

如果這是通過的正式章程與申請籌備登記時的章程草案的內容不同，以及正式產生的社團負責人與籌備申請時的擬任負責人不一致，并不影響籌備工作的合法性。

根據《條例》第14條，社會團體籌備工作完畢后，應當在上述的6個月內向登記管理機關申請成立登記。根據《條例》第16條，提交的申請文件是登記申請書及“有關文件”。對于“有關文件”，官方的解釋是，包括會員大會或者會員代表大會通過的章程，業務主管單位同意登記的文件；理事會和常務理事會的組成名單；登記管理機關認為應提交的其他文件。對于這個解釋，有兩個問題需要討論。所謂“業務主管單位同意登記的文件”，是否指籌備工作完畢后還需要經過業務主管單位審查，經其同意方可相登記管理機關申請登記？抑或僅僅是指業務主管單位的批準籌備的文件？如果是后種意思，則似乎沒有必要，因為登記管理機關已經有了這份文件。并且分析《條例》的用語及該解釋的前后文，顯然不是這個意思。所以，該解釋顯然是第一種意思，即籌備工作完畢后還需要經過業務主管單位的審查，經其同意登記后，才可以向登記管理機關申請登記。這個解釋顯然不符合《條例》的規定。第二個問題是，所謂“登記管理機關認為應當提交的文件”，在解釋上不能無限擴大，應當解釋為籌備工作的有關文件，比如會員大會的決議，理事會的決議等。

在收到這些文件后，登記管理機關應當如何審查，《條例》中并沒有明確規定。但是，從第16條所使用的文字：“對沒有本條例第十三條所列情形，且籌備工作符合要求、章程內容完備的社會團體，準予登記……”。可以看出，批準正式進行社會團體成立登記的條件有三個：沒有《條例》第13條所列情形；籌備工作符合要求；章程內容完備。

1、登記管理機關需要審查是否有《條例》第13條規定的情形。顯然登記管理機關仍然具有與審查籌備申請時相同的實質審查的權力。對于已經審查過的項目，如果登記管理機關認為必要，顯然可以再次進行審查。當然，這是審查的重點應當是籌備工作帶來的新問題。比如，正式選舉產生的社團負責人是否符合法律要求，章程與原章程草案的不同之處等。

2、登記管理機關需要審查籌備工作是否“符合要求”。但法律上其實對于籌備工作并沒有進行更多地規定，所以按照什么標準來審查不是很清楚。這里似乎指的是召開的會員大會或會員代表大會等程序合法，選舉結果合法。當然，由于法律上缺乏相應規定，所以實踐中還是有賴于登記管理機關的自由裁量。

3、登記管理機關需要審查章程是否“內容完備”。關于章程的內容問題，前文已經有所討論。僅僅包括了《條例》第15條所規定的各個事項，可能還難以被認為已經“完備”，可能還必須符合民政部制作的《章程范本》的要求，才能夠被認為“內容完備”。

登記管理機關應當在受到各種申請文件后的30日內完成審查工作，作出準予或者不準登記的決定。對于符合《條例》要求的社會團體，準予登記，發給《社會團體法人登記證書》。從登記之日起，社會團體取得法人資格（民法通則第50條第2款后段的規定）。登記管理機關決定不予登記時，應當將不予登記的決定通知申請人。

如果不符登記管理機關的不予登記的決定，可以提起行政復議或者提起行政訴訟。

五、簡要的評論

社會團體的成立，是公民或者組織行使結社自由的第一步。《條例》所確立的社會團體成立制度，與20年前高度集權體制下的狀況相比，無疑有了重大的進步。但是，這個制度也有一些明顯的缺點。

1、內容龐雜，了解困難，透明度低。有關法律制度，《條例》中規定得很簡略，主要組成部分是民政部以及其他部委的規定。這些規定只有極少數屬于憲法規定的“行政規章”，即符合相當嚴格的形式上的要求，向社會公開公布并且從之日起生效，而大多數都是行政機關內部的文件，是上級對下級機關的工作指示，但是卻大量地涉及了行政相對人的權利義務。這些規定并沒有制度化的公布渠道，在下發生效后的不定時間以后，才可能因為某種原因而公開。這種公開帶有相當的任意性，并且總有一些規定沒有公開。但是，眾所周知，正是這些行政規定是行政機關工作的最直接的根據。從法治的原則出發，這種現象應當得到改善。

2、程序復雜。到正式成立社會團體，需要經過業務主管單位、登記管理機關的三次審查，并且每次審查都是實質性審查。當然，《條例》規定了登記管理機關審查籌備申請以及登記申請的最長期限，這對于縮短成立時間是有利的。

關于社會團體成立的程序，籌備程序的設置是一個值得研究的問題。根據1989年《條例》，申請成立社會團體時，在獲得業務主管部門的批準后，即可開始進行各種籌備活動，完畢后，向登記管理機關申請成立登記，而1998年《條例》則要求在業務主管單位批準后，尚不可開始籌備活動，須向登記管理機關申請籌備，經過批準才能夠開始各種籌備活動，完畢后再申請成立登記，經核準登記才是合法成立。筆者以為，籌備程序的設置毫無必要，徒增程序的繁瑣。從與業務主管單位的審查的關系看，由于此時申請中的社會團體尚未開始籌備事務，所以兩個機關的審查范圍完全重合。從登記管理機關對籌備申請的審查與對成立登記的審查的關系看，對資金、場所、是否已有相同和相似團體存在等項目的審查互相重合；申請籌備時的擬任負責人如果在籌備中又當選，則兩個審查又是完全重合；而如果擬任負責人落選，則實際上籌備中對原擬任負責人的審查失去意義，因為即便審查失誤也沒有關系，他（們）的落選使得本不符合條件的擬任負責人失去違法擔任職務的可能性，也就是說，只有對由籌備中的社會團體確定的擬任負責人的審查才真正有意義；對章程草案的審查上，根據相同的理由，申請籌備時的審查沒有意義；而成立登記還需要對前者不可能審查的關于籌備工作的合法性問題進行審查。所以，總的來說，登記管理機關對籌備申請的審查沒有任何實質性的意義。如果說有什么影響的話，就是讓社會團體的成立需時更長，社團的活動資金積壓和場所閑置的時間更長。

3、對于社會團體成立的限制較多。不僅僅有《條例》中就會員人數、財產數額、發起人和擬任負責人資格等方面的限制，更有登記管理機關在行政管理中進行的更多的限制。

法律上的各種限制，首先是為保持社會穩定。保持社會穩定被政府作為最基礎性的工作，因此在法律上和實踐上，對于社會團體的宗旨、負-

責人的身份等方面有很多基于政治考慮的限制。在中國目前的社會條件下，保持社會穩定的確是政府面臨的艱巨而又極為必要的工作。但是如何在保持社會穩定與保障人民的結社自由之間保持較為合理的平衡，恐怕還是一個值得深入探討的問題。

政府盡管不否認社會團體是人民的實現結社自由的途徑，但另一方面又將社會團體作為實現政府各項目標的手段。所以對于社會團體設置的合理性、必要性要進行審查，不允許同一行政區內出現業務范圍相同或者相似的兩個社會團體。這里暫且不討論是否只有政府才有能力為社會指明唯一正確的道路，而禁絕民間自己探索的空間，即便就政府所追求的目標而言，這種做法恐怕很難達到其希望的效果。社會團體之間的關系一定程度上也可以類似于市場，互相之間可以有競爭，有優勝劣汰的規律，從而促使每個社會團體盡量保持較高的效率。所以，除了例如行業協會、商會等有行業自律等特殊職能的團體外，社會團體成立應當是自由的。相反，如果用行政的方法使得每一個社會團體都在本行政區內都居于“壟斷”的地位，并不利于社會團體更好地發揮其作用。

另外，法律上有的限制沒有什么必要。筆者這里特別討論一下1998年的新《條例》對1989年的《條例》所做的一個重大修改。根據1989年《條例》第14條的規定，社會團體可以具備法人資格，也可以不具備法人資格。而1998年《條例》第3條第2款、第17條要求社會團體必須采取法人形式，并且為此對于社團成立的條件作了嚴格得多的規定。由于《條例》第35條的規定，未經批準而成立社會團體或者以社會團體的名義活動的，都屬于違法行為，要被取締。這樣，如果有的人愿意結成沒有法人資格的社會團體（因為這種社團的條件會比較低，活動也比較靈活），這種愿望在現行法之下無法實現。《條例》規定的社團成立條件比較高，比如有人想成立一個一、二十個人的小型團體，并且只是在必要的時候開展一次活動，平時不必有固定的地點，也不必聘請專門人員，在資金上希望比較靈活，有活動的時候想辦法籌集，沒有活動的時候并不保持常備資金。現在這些社團就難以成立了。有法人資格的社會團體與沒有法人資格的社會團體從實踐上看各有利弊，各有存在的價值，分別適用于不同規模和性質的社會團體。因此，這種變化使得人們的結社自由受到了更多地限制。

4、從立法技術上看，《條例》中的很多規定過于模糊，這一方面造成其含義不易理解，另一方面在很多情況下使得行政機關取得了特別大的自由裁量權。

5、行政管理的隨意性大。我國政府實際允許民間結社的時間不長，政府也缺乏管理上的經驗，所以政府在管理中依法進行有益的探索是值得鼓勵的事情，但是如果政府因此就隨意突破法律規定的職權范圍，法制就會遭到損害。目前，有關行政機關所作出的各種規定隨意性很大，超越職權的現象并不少見，有時甚至相當嚴重。比如，浙江省民政廳強制性要求有法人資格的社會團體繳納該廳核定的“民事責任保證金”。所以，應當對于行政機關依法行政問題給予足夠的重視。

本文所涉及的領域，在法學界很少為人所關注。但它也許可以從一個角度，清晰地告訴我們中國已經發生的進步，以及還要走的漫漫長路。