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強制醫療管理辦法范文第1篇

關鍵詞：在用醫療器械；質量現狀；安全有效

Abstract：Based on the related research in medical institutions for medical devices evaluation sampling process and summary analysis of the medical institutions in the quality status of medical products，and from the laws and regulations，standards，problems，countermeasures to solve the four aspects to discuss，and make the reference for the effective use of medical devices in equipment safety.

Key words：In the use of medical equipment；Quality status；Safe and effective

隨著我國《醫療器械監督管理條例》和《醫療器械使用質量監督管理辦法》的實施，對醫療器械產品的全生命周期監管已開始執行。對于研發、生產、經營環節的醫療器械監管，我國目前已有較為完善的監管制度與標準體系要求。但是對于醫療機構正在使用的在用醫療器械的檢測與監管，目前國內正處于起步探索階段。部分專業性強的高值醫療器械的效用發揮最終還是落實在醫療機構的使用環節上。醫療機構對醫療器械的正確使用、維護，對于保障患者的安全健康顯得尤為重要。本文通過對近年對部分醫療機構的在用醫療器械產品的評價性抽驗獲得的數據，以及在檢測過程中對醫療機構對醫療器械的使用、維修、保養、計量等各方面的調研結果，對醫療機構的在用醫療器械產品的質量現狀進行說明和分析，并提出了部分對在用醫療器械產品存在問題的解決對策，供監管部門和相關有識之士使用。

1 概述

根據2015年度國家醫療器械不良事件監測年度報告，2015年國家藥品不良反應監測中心共收到《可疑醫療器械不良事件報告表》321254份，比2014年增長了21.1%。2015年我國每百萬人口平均可疑醫療器械不良事件報告數為240份，與2014年相比增長了42份。2015年，全國上報的可疑醫療器械不良事件報告中，使用場所為“醫療機構”的報告232641份，占比達72.4%[1]。因此醫療機構的對本機構內的在用醫療器械的合理使用，對保障人民安全、健康，避免造成醫療器械不良事件，具有重要的意義。

根據我國現行醫療器械行政法規《醫療器械監督管理條例》規定，在我國境內從事醫療器械的研制、生產、經營、使用活動及其監督管理，都應當遵守此條例[2]。目前國內對于醫療器械產品監管周期為醫療器械產品的全生命周期。因此醫療機構必須按照l例要求規范、正確地使用醫療器械產品，這對保證醫療器械的安全、有效，保障人體健康和生命安全有著至關重要的作用。為了配合條例的實施，國家食品藥品監督管理總局了《醫療器械使用質量監督管理辦法》，該管理辦法于2016年2月1日實施。根據該辦法的要求，醫療機構對醫療器械產品的采購、驗收與貯存，使用、維護與轉讓都應遵守相應的條款。

2 數據統計和現狀分析

2.1檢測的標準 由于我國目前尚未出臺在用醫療器械產品的檢測標準，目前對于在用醫療的檢測所依據的相關標準仍然是現行有效的強制性國家標準和行業標準。在檢測項目上，選擇強制性國家標準和行業標準中涉及到醫療器械產品的基本安全條款和關鍵性能指標，并且考慮到避免對使用單位的設備造成不必要的破壞，檢測的條款中避免了相關的破壞性試驗，以期用盡量少的時間對在用產品進行檢測，盡可能全面的評估產品的質量情況。

2.2醫療機構和被檢產品整體統計 2014～2015年對我省二級及以上共計35家醫療機構共計80臺次的在用醫療器械開展檢驗。其中涵蓋的品種有醫用分子篩制氧設備、嬰兒培養箱、B型超聲診斷設備、多參數監護儀、中低頻治療設備。經過相關檢測與數據分析，醫療機構方面，35家醫療機構中有24家醫療機構存在不符合標準的在用醫療器械產品，不合格率達69%；產品方面，80臺產品中有36臺設備檢測結果為不符合標準，不合格率為45%，見圖1。

2.3被檢產品分品種統計 在選擇被檢測的醫療器械產品時，優先考慮檢測使用頻率高、受眾面廣、綜合風險高的產品。基于上述原則，選擇了在用醫用分子篩制氧設備、嬰兒培養箱、B型超聲診斷設備、多參數監護儀、中低頻治療設備。其中醫用分子篩制氧設備的不合格率為25%，嬰兒培養箱的不合格率為69%，B型超聲診斷設備的不合格率為17%，多參數監護儀的不合格率為17%，中低頻治療設備的不合格率為83%，見圖2。

2.4結果分析 由于該項工作僅開展兩年，導致單個醫療器械品種的被檢測的產品的數量不是很大，從統計學的意義上來說，統計結果不具備普遍的代表性，但是從數據層面還是能得到一些有用的結論。從統計結果可以看出，無論是從醫療機構的合格率還是醫療器械產品的合格率都偏低。醫療機構使用有隱患的醫療器械產品將會對患者帶來較大的安全風險，按《醫療器械使用質量監督管理辦法》對在用醫療器械進行合理使用已是迫在眉睫的需求。

強制醫療管理辦法范文第2篇

按照*政務督查第4期關于新型農村合作醫療工作的有關要求，鄉人民政府組織有關人員對鄉衛生院和各村衛生室的新型農村合作醫療工作進行了認真地自檢自查，針對存在的問題進行了認真整改。現將自檢自查和整改情況報告如下:

一、主要工作措施

(一)建立健全管理制度

按照縣衛生局的安排，鄉衛生院及時成立了合作醫療辦公室，由院長具體負責，辦公室有工作人員，職能明確，職責落實，以保證合作醫療工作的正常開展和有序進行。建立健全了合作醫療服務管理制度，對醫護人員、有關的財務人員進行了合作醫療有關政策規定的學習和宣傳，使有關人員能夠正確理解執行上級各項決議、文件、合作醫療實施辦法以及其它相關

規定，能夠隨時積極配合合作醫療機構的檢查。

(二)嚴格執行入出院標準及有關規定

鄉衛生院按照“合作醫療住院病種住院目錄”和有關規定辦理報批手續，嚴格執行入出院標準，始終堅持首診醫師負責制。做到不符合住院條件的參保人不收入住院，無冒名住院、掛名住院、強制出院現象發生。根據病情需要，病人確需轉診時，則按照相關條件，填寫轉診書，做到轉院手續完備，嚴格

控制轉診率。

(三)加強藥品和服務設施管理

嚴格執行合作醫療的藥品、診療項目以及服務設施使用范圍的有關規定。嚴格執行國家和省級物價部門的物價政策，確保向參保人員提供的藥品中無假藥、劣藥;對于報銷范圍內的同類藥品有若干選擇時，在質量標準相同的情況下，選擇療效好、價格低的品種。嚴格掌握各類特殊診療及藥品使用的適應癥和指征，不誘導或強制病人接受特殊項目或使用自費藥品。實際使用的診療項目或藥品應與記錄相符，決不能將合作

醫療支付范圍外的項目變通記錄為全額支付的項目。出院帶藥應符合有關規定和標準，并記錄在病歷中。

(四)嚴格執行收費標準

嚴格執行規定的醫療服務項目收費標準，按標準收費，并按有關結算規定進行結算。不超范圍、變通、重復、分解收費，各類收費項目的記錄應與實際相符，保存原始單據以備復查和檢查。同時，及時準確填寫各類醫療費用結算的合作醫療

統計表。

(五)規范醫療文書管理

建立健全合作醫療文書、資料管理制度，單獨管理以便查找，保管期限在兩年以上。醫療文書書寫應按照衛生部關于醫療文書書寫的有關規定執行。要求真實、完整、有序、易于查找、核實。不得偽造、涂改醫療文書、不得拆散分裝病歷。

醫療資料統一在病案室分別管理，以備查找、檢查。

二、存在的問題與不足

(一)部分醫務人員還不能完全掌握新型農村合作醫療

的相關政策，需進一步加強學習。

(二)鄉合管辦沒有制定出對村衛生室的具體考核制度及管理辦法。

(三)部分村衛生室的服務能力不能滿足人民群眾的就醫需求，醫療服務水平有待進一步提高。黑泥箐村人口比較少，只有400余人常住人口，需要不斷提高村衛生室的管理和服務水平。

(四)鄉合管辦工作人員都由衛生院職工兼任，對村衛生室的監督與管理不到位，臺帳管理不健全，不規范。

(五)電子臺賬錄入不完善。

三、整改情況

針對工作中存在的問題與不足，我們主要采取積極措施，進行了認真整改。

(一)加強培訓學習，組織全鄉醫務工作者認真學習新

型農村合作醫療的相關政策及管理辦法，加強對醫務人員的業務培訓，指導醫務人員做好處方、病歷、門診日志、臺賬等資料的填寫等工作。認真執行2009年新農合實施方案。

(二)制定出了對村衛生室的考核辦法及管理制度，切實做好鄉村一體化管理工作。

(三)按上級部門要求，完成了電子臺賬錄入工作。

(四)在各定點醫療機構設置了新型農村合作醫療補償與減免公示欄。

(五)對各村衛生室的藥品調配及進藥渠道進行嚴格管理與監督，嚴格按新農合用藥目錄用藥。

(六)組織鄉合管辦及衛生院組織人員對各定點醫療機構進行抽查與都督，發現問題及時整改。

強制醫療管理辦法范文第3篇

從2011年2月1日起，《旅行社責任保險管理辦法》(以下簡稱“《管理辦法》”)就將正式施行了。與原有的規定相比，即將施行的《管理辦法》在很多方面做出了改進，無論對旅行社還是對個人消費者而言，都有好處。

金額提高，保障增強

旅行社責任險是旅行業的“交強險”，各旅行社都被要求強制性投保。

根據《管理辦法》，其保險責任應當包括旅行社在組織旅游活動中，依法對旅游者的人身傷亡、財產損失承擔的賠償責任和依法對受旅行社委派并為旅游者提供服務的導游或者領隊人員的人身傷亡承擔的賠償責任。具體包括下列情形：(一)因旅行社疏忽或過失應當承擔賠償責任的；(二)因發生意外事故旅行社應當承擔賠償責任的；(三)國家旅游局會同中國保險監督管理委員會規定的其他情形。

保險的責任限額可以根據旅行社業務經營范圍、經營規模、風險管控能力、當地經濟社會發展水平和旅行社自身需要，由旅行社與保險公司協商確定，但《管理辦法》同時明確，每人人身傷亡責任限額不得低于20萬元，這與現行的境內游8萬元、出境游16萬元的保額相比，有較大幅度的提升。

規范索賠流程，理賠不拖延

《管理辦法》還規定，旅行社組織的旅游活動中發生保險事故，旅行社或者受害的旅游者、導游、領隊人員通知保險公司的，保險公司應當及時告知具體的賠償程序等有關事項。保險公司按照保險合同的約定，認為有關的證明和資料不完整的，應當及時一次性通知旅行社補充提供。

旅行社對旅游者、導游或者領隊人員應負的賠償責任確定的，根據旅行社的請求，保險公司應當直接向受害的旅游者、導游或者領隊人員賠償保險金。旅行社怠于請求的，受害的旅游者、導游或者領隊人員有權就其應獲賠償部分直接向保險公司請求賠償保險金。

保險公司收到賠償保險金的請求和相關證明、資料后，應當及時做出核定；情形復雜的，應當在30日內做出核定，但合同另有約定的除外。保險公司應當將核定結果通知旅行社以及受害的旅游者、導游、領隊人員；對屬于保險責任的，在與旅行社達成賠償保險金的協議后10日內，履行賠償保險金義務。

先行墊付更顯人性化

《管理辦法》中有關“先行墊付”的規定也十分人性化。有關條款規定，因搶救受傷人員需要保險公司先行賠償保險金用于支付搶救費用的，保險公司在接到旅行社或者受害的旅游者、導游、領隊人員通知后，經核對屬于保險責任的，可以在責任限額內先向醫療機構支付必要的費用。這一來就厘清了“支付責任”。

過去，在旅行事故發生后，有組團旅行社支付醫藥費的，也有地接社先行支付的，甚至有時候還需要游客自己掏腰包，雖說最后會由保險公司進行賠償，但過程比較麻煩，還可能因為搶救金額不足而耽誤治療，《管理辦法》中這一規定的明確，對旅行社和游客來說都是受惠者。

強制醫療管理辦法范文第4篇

一、對求助受助人員狀況的再分析

（一）救助對象中的“高收入”弱勢群體。新的救助管理辦法實施以來，流浪乞討人員卻有增無減。鞍山市救助管理站20*年收容遣送各類人員共849人，其中流浪乞討人員150人，占總數的18％。而20*年救助了764人，其中流浪乞討人員只有27人,僅占總數的0.35。究其原因，主要是強制性收容遣送制度取消后，大部分流浪乞討人員由此而發展成“職業乞丐”。他們不滿足于解決溫飽問題，而是乞求“高收入”。他們當中一部分，以形成了以流浪生活為主、以乞討生財為目的的“家庭式”乞討團伙。本人在對新辦法施行三年來鞍山流浪乞討人員的社會調查中，不僅發現了3人幫，5人組的乞討小團伙，還發現了來自甘肅岷縣的有100多人組成的乞討大團伙。這個大團伙，每個女性手臂上都紋有一只梅花，并帶一個小孩子，以家族為單位，分工明確，乞討生財。他們不滿足于受助，甚至拒絕救助。由于救助部門對拒絕救助缺乏執法依據，再加之執法手段較難把握等問題，“職業乞丐”已成為一個新的管理盲區，成為建設和諧社會的不和諧因素。

（二）求助對象中的身份甄別難。新的《救助管理辦法》界定了救助標準和條件，但實際上難以操作。在救助工作中，相當一部分求助對象不能提供有效的身份證明。究其原因，一是臨時求助人不想暴露身份，怕影響名聲。二是職業乞討人員，他們經常流竄全國各地乞討，登記后怕被當地民政部門接回。三是目前正在實施微機聯網，進入微機后，怕今后不予以救助。為此，給救助管理部門工作帶來許多不便，甚至無法核實被救助人員的真實情況，無法實施救助。對這部分人，目前，基本上是由他們自述，工作人員憑感覺判斷是否救助。對一些不符合條件的摻雜人員更是難以應對。在20*年市救助管理站求助的827人中，競有542人不能提供有效證件，只認定了63人不符合救助條件。如郭某，男，64歲，自稱是遼寧鐵嶺人。經微機查詢該人在遼寧省內救助站先后救助了19次，在他身上發現80多張全國各地救助給買的車票。鞍山救助站也救助了其3次，對于這種騙助人員，救助站在其第4次請求救助時沒有給予救助，他就躺在救助站門外耍賴，后來聯系公安機關才將其強制護送走。

（三）受助人員中弱勢群體返家難。在救助對象中，盲聾啞、癡呆傻、精神病人和無家可歸者占大多數。他們是救助工作中的難點和重點。由于他們不能提供準確的家庭住址和聯系人的相關信息，無法同其家人和親屬聯系。即使找到了他們的親人和親屬，他們當中相當一部分人也不愿意把他們從救助站接走。有的接走了，不久又流落社會，無奈，救助站成了他們的棲身之地。鞍山市20*年救助的這類人員共有76名，親屬不愿接回的有46人，占總數的61％。如救助站送回后，家庭拒絕接納，不僅牽扯了救助站人手，還造成了國家有限的救助經費的浪費。如居住在鞍山市千山區魏家屯村的范某（64歲），20*年5月24日患肝硬化到常州市救助管理站求助。在常州救治期間，聯系到了其兩個兒子和姐姐，他的親屬都表示不能去常州把親人接回來。在范某病情穩定后，常州救助站護送他回到鞍山繼續救治。在鞍山救治期間，鞍山市救助管理站多次找到其親屬，勸說他們把范某接回家。可范某的親屬一次也沒有到醫院看望過范德純，后來他的兩個兒子也聯系不上了，一直都由救助站的工作人員在醫院護理范某。20*年10月1日范因病死亡，救助站聯系到了他的姐姐。他的姐姐電話里說，“請政府處理”，就再也不接電話了。范某的喪事完全由救助站辦理。范某臨死前留下遺憾，沒有見到自己的親人一面。

（四）受助人員情況復雜管理難。由于實行開放式救助管理，一些流落街頭的病危患者也經常被熱心人送到救助站，而救助管理部門的醫療救助體系又不完善，給救助管理工作帶來新的問題。一些受助人員，尤其是精神病人和弱智人員，時常在站內亂跑亂叫，破壞公共設施，在被褥上拉屎拉尿，甚至毆打工作人員，特別難以管理。在求助人員中還存在“魚龍混雜”，救助站內發生多起行竊現象，威脅著國家財產和救助站工作人員的人身安全。

（五）救助管理部門轉變職能后認可難。由于一些治安執法部門對新的救助管理辦法不了解，經常把一些酒后理智不清耍酒瘋、病倒街頭無人管、不夠收容條件的外地傳銷人員、正在調查到涉案不能定性人員以及影響社會治安回穩定的人員送到救助站。或者撒手不管，或者請求代看管，救助站成了臨時收容所。如20*年2月24日，公安110第7大隊夜勤民警就把一名不符合救助條件的人員強制性送到救助站，由于本人不接受救助，救助站按照自愿受助的原則予以拒收。夜勤民警由于不了解救助的原則，錯誤地認為救助站是不作為、不履行責任。

二、對貫徹執行新的《救助管理辦法》的幾點設想

新的《救助管理辦法》的出臺，細化了救助管理的內容，界定了救助管理范圍，標志著我國施行了21年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》正式退出歷史舞臺，體現了救助管理工作完全成為一種被救助者的“自愿行為”。救助機構也實行了“來去自由”的開放式管理，完全體現了以人為本，建設和諧社會的理念。那么，如何突破新、舊《辦法》帶來的制約救助管理工作的“瓶頸”和“難點”，這是救助管理部門必須破解的難題。我認為應從以下幾個方面著手：

（一）關愛流浪乞討人員，從根本上消除流浪乞討。

1、加快建立和完善城鄉低保體制。讓每一個生活無著的流浪乞討人員都能享受到低保政策。按照新的救助管理辦法，應對流浪者中的老年人、未成年人和殘疾人聯系有關部門給予安置，對身體強壯有勞動能力的人員通過開展勞動技能的培訓，使他們能有一技之長。同時，開辟和提供一些針對乞討人員的勞動崗位，使這些長期流浪乞討人員的生活有出路，完全融入社會，從根本上解決和避免因生活無著而外出乞討，使這項工作成為全社會的工作。

2、加大政府部門之間的協調力度。一方面，流出地的政府部門及城鄉基層組織要充分發揮作用，通過賦有成效的工作，控制外出流浪乞討；另一方面，流入地政府部門及城鄉基層組織要認真對待，耐心說服，堵住入口。對流浪乞討人員經常出現的地域，公安、工商、綜合治理等單位要同救助管理部門密切協作，共同做好流浪乞討人員的工作。在救助管理工作中，要實行救助管理一盤棋，從根本上解決目前各地普遍存在的局部禁乞問題，治標更要治本，標本兼治，力求取得成效。

3、救助管理部門要營造氛圍。適時到流浪乞討集中的地域進行救助法規的宣傳，使流浪乞討人員懂法、知法、守法。加強救助知識的宣傳，教育這些人的親屬，對老年人、未成年人和殘疾人應盡贍養、撫養責任，譴責遺棄行為，形成關愛性的社會救助管理氛圍。

（二）加強對流浪乞討人員教育，打擊職業乞討者。

在實行對流浪乞討人員救助的基礎上，要加強對有勞動能力的青壯年進行思想教育，讓他們明白流浪乞討不僅是有損自身形象的行為，同時也會對國家形象造成影響，是社會問題，也是政治問題。救助管理部門應按照新辦法協調公安等部門出臺相關政策法規，建立相應的監督制約機制，采取有效措施打擊有組織的欺詐性乞討行為。

（三）拓展救助方式，變被動求助到主動救助。針對節假日放長假，人口流動量增多的客觀情況，救助管理部門要每天派工作人員上街巡視，密切關注流浪乞討人員，尤其是關注流浪未成人和流浪精神病人或危重病人的情況，做到發現一個救助一個。同時，要在重要地段設立救助咨詢站或救助引導站，向社區居委會及市民發放救助引導卡，避免求助找不到門檻，為營造和諧平安環境做出積極努力。

（四）完善救助網絡，強化多層面管理。鞍山市是在全省和全國率先對救助人員實行微機管理的城市，其經驗被推廣。在對一般受助人員進行微機登記的基礎上，還把鞍山市轄區內的流浪乞討人員和癡呆傻人員及精神病人資料輸入微機，建立個人檔案，使長期制約救助管理工作的求助對象返家難等問題得到破解，救助工作也由被動變為主動。由于救助管理工作是一項全社會關注的工作，還應發揮社區和志愿者隊伍作用。要在重點社區建立救助網絡，設立義務救助管理員。一方面確保救助對象通過社區和社區救助管理員及時聯系救助管理部門予以救助，另一方面求助人員在得到救助后，救助管理部門能通過社區或者社區義務救助管理員及時查找到救助人的住址，并由社區或者義務救助管理員通知其親屬接回或由救助站護送回家。

三、強化救助管理機構建設，為救助工作創造必要到條件

新辦法的施行，為救助管理工作帶來了新機遇。救助管理部門要乘勢而上，針對新辦法施行中出現的問題，用創新的思維去破解工作中的難題。

（一）加強基礎設施建設，修筑花園式救助管理站。幾年來鞍山市對救助工作高度重視，不僅新建了救助大樓，設立了接待室、閱覽室、活動室，添置了健身器材等，盡可能的為受助人員創造舒適的住宿條件。還變過去監舍式管理為開放式救助，拆除鐵門、鐵柵欄和監控設備，不限制受助人員人身自由，尊重受助人員隱私，完全體現了救助工作的人性化，使被救助者在救助站感受到家的溫暖。

強制醫療管理辦法范文第5篇

關鍵詞：救助管理制度；實踐社會學；救助站

中圖分類號：C913.7 文獻標志碼：A 文章編號：16720539（2012）03005406

歷史上，中國的流浪乞討現象一直存在，不同的階段有著相應的應對措施。2003年的“孫志剛”事件（1）后，政府立即宣布廢除了執行20多年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，并以超乎常規的速度高調出臺了新的管理辦法《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》和《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》。該舉措一經宣布，立即受到海內外的廣泛關注，一時間，輿論嘩然，好評如潮，被譽為新一屆政府的以人為本、發揚人文主義和人道主義精神的典范之作。然而，該制度實施至今已有七載，但是為什么北京街頭還有如此之多的流浪乞討人員？新制度對這一群體的境況究竟有何改變？這引發了筆者對救助管理辦法的思考：其實施情況怎樣，實施效果怎樣，制度對于北京城市流浪乞討人員到底起到了怎樣的作用。

一、實踐社會學的基本理論

目前，有關救助管理制度實踐效果的研究主要集中在對救助管理制度的評價、流浪乞討原因及流浪乞討人員生存狀態的研究、對救助管理制度運行困境的分析及其對策等方面。本文試圖以“實踐社會學”為理論指導，以“救助管理制度”本身為出發點和切入點，分析我國現行救助管理制度出臺的背景、出臺的目標等，從新的角度發掘救助管理制度產生的問題及其原因，并提出改進思路。

布迪厄的實踐理論構建了一種社會實踐的理論模式。他認為，我們對實踐活動所作的解釋必須將慣習及其歷史條件與實踐所發生的當前客觀環境緊密地結合起來，這可以通過科學的研究工作來實現。[1]布迪厄認為，實踐是具有邏輯的，但實踐由于其現實緊迫性、條件的局限性、時間的指向性等而根本不具有理論邏輯的明確性、機械性與連貫性，但這并不意味著實踐邏輯不可能揭示出來。在布迪厄看來，實踐邏輯是隱藏在實踐活動中的深層次的生成原則，而不是規范行動的規則。這些生成原則將實踐活動中的思想、感知和行為構成一個整體，并且也只有這樣，才使得實踐活動成為可能。[2]402

清華大學孫立平教授提出了構建“實踐社會學”的理念。他認為，只有運用動態的實踐社會學的框架才能科學地分析與詮釋當代社會的實際問題。以實踐形態的社會現象為對象的社會學研究，是一種與靜態結構分析相當不同的研究途徑。把實踐社會學的相關理論運用到解釋救助管理制度的運行中，這對于研究救助管理制度來說，無疑是一個新的理論視角。

二、C救助站的實踐社會學分析

（一）制度預期：救助管理制度的分析

對比收容遣送辦法和救助管理辦法不難看出，救助管理辦法是對收容遣送辦法的最直接的、有針對性的改進。首先，為了保障人權，救助管理辦法強調了保障城市流浪乞討人員的基本生活權益，而不是收容遣送辦法的以維護城市社會秩序和安定團結為目的。救助管理制度規定，“為了對在城市生活無著的流浪、乞討人員實行救助，保障其基本生活權益，完善社會救助制度，制定本辦法”（2）。其次，因為利益的驅動，一些地方出現了向受助人員及其家屬收取各種費用的現象，為了治理亂收費現象，救助管理辦法不僅明文規定禁止收取費用，還把所需經費列入財政預算，保證救助工作有充足的資金。救助管理辦法第三條規定“縣級以上城市人民政府應當采取積極措施及時救助流浪乞討人員，并應當將救助工作所需經費列入財政預算，予以保障” （3）；“救助站不得向受助人員、其親屬或者所在單位收取費用，不得以任何借口組織受助人員從事勞動生產” （4）。再次，20世紀90年代以來，收容遣送的范圍不斷擴大，遠遠超出了流浪乞討人員的范疇。在北京，1999年收容人數達到149359人。這種收容數量的增加不是因為流浪乞討人員的增加，而是大量進城就業的農民被當成了收容遣送的對象。強制收容是對被收容者的自由、尊嚴和權利的剝奪，更有甚者威脅到了被收容者的生命安全。[3]為了改變強制收容帶來的忽視人權等負面影響，救助管理辦法變強制收容為“自愿接受救助”。第四，為了防止工作人員對受助人員的過度管理，杜絕工作人員對受助人員進行打罵、虐待行為，減少救助站工作人員的權力，救助站的工作理念從“管理”變為了“服務”。人文關懷精神是救助管理制度的核心。

從上述四個方面的改變可以看出，救助管理制度的理論邏輯清晰、明確，救助管理辦法的實施充分尊重受助者的人權，體現了政府執政理念的轉變[4]，體現了社會的進步。政策改變的理念毫無疑問是正確的，但是一些具體的規定與現實脫節，而且其實踐邏輯與理論邏輯相背離，在實際執行中缺乏可操作性，實施起來有些矯枉過正，成了制度不完善的地方。

（二）制度實踐：C救助站運行狀況分析

1.北京城市流浪乞討人員救助管理體系簡介

救助管理制度的運行以救助管理機構為依托。到目前為止，北京市城市流浪乞討人員救助管理機構基本形成。北京市民政局設有北京市救助管理事務中心，來協調和統籌北京市所有的流浪乞討人員救助管理工作；北京市18個區縣（指宣武、崇文區歸入西城、東城區之前）各設一個救助管理咨詢站或者救助管理站，在東城、西城、崇文、宣武四個中心城區分別設立救助管理咨詢站，在其他14個區縣分別設立救助管理站，救助管理咨詢站只負責告知求助人員是否符合救助條件，引導其到相對應的救助管理站接受救助，而救助管理站為受助人員直接提供救助服務。各救助管理站和救助管理咨詢站是其所在地區的民政局下設的分支機構，直接歸民政局管轄。救助管理站的規模有大有小，朝陽、豐臺、海淀、石景山區是比較大的救助管理站。北京市設有北京市未成年人救助保護中心，統一救助全市未成年的流浪乞討人員，北京市還統一管理流浪乞討人員中的精神病人和殘疾人，其他的流浪乞討人員由各個區縣的救助站管理。

救助管理制度是一項臨時性救助管理措施，主要為暫時遇到困難的人提供短期的生活救助。孫志祥按照乞討動機、方式等將流浪乞討人員做了綜合性分類，包括臨時遇難型、流浪型、求生存型、奉獻型、脫貧致富型、好逸惡勞型和受控制型七種類型。[4]9-10根據救助管理站臨時救助的特點，救助管理站的救助對象應該是臨時遇難型人員，即錢物花光、丟失、被搶、被盜、上訪遇到困難等。實際工作中，臨時遇難型人員在所有接受救助的流浪乞討人員當中所占的比例最大，接近60%。這一類人大部分是主動求助，在得到相應的救助使危機得到解決以后，便會終止流浪乞討行為。[6]10）這說明，救助管理制度實施以來，雖然在甄別對象時遇到了問題，很多不屬于救助對象的人也受到了救助，但是，救助管理制度規定的符合條件的救助對象得到了相應的救助，這便是制度實施的成功之處。

（二）制度運行中存在的問題及原因分析

根據實地調查所得的數據和對工作人員及受助人員的訪談資料我們發現，在實際運行過程中，制度的實踐邏輯與理論邏輯相背離，救助管理制度也遇到了許多難以克服的問題。

第一，求助人員不符合受助條件，卻賴在救助站不走、更有甚者無理取鬧的情況時有發生。救助站對流浪乞討人員的救助是一項臨時性的社會救助措施，只能為流浪乞討人員提供基本的食宿、返鄉車票，不能解決所有流浪乞討人員的所有問題，尤其是昂貴的醫療費用和返鄉安置問題。有些求助人員對救助站的這些性質了解不夠，認為救助站是政府的部門，政府就應該為其解決所有的事情，或者要求救助站為其提供醫療費用，或者要求救助站幫助其上訪討個說法，以各種原因賴在救助站不走；還有一小部分人就是沖著要錢這個目的來的，這些狀況讓工作人員很棘手。

第二，救助站的工作人員嚴重短缺，工作人員工作量十分大，尤其是直接服務于受助人員的工作人員。直接提供服務的工作人員往往面對的是長期生活在惡劣環境中的生活無著的流浪乞討人員，工作人員需要給受助人員進行衣物的清洗等，特殊的受助人員如殘疾人，還需要特殊的照顧，因此工作人員的工作環境較差，工作量大，工作很累，需要有不怕臟、不怕累的精神和服務的理念才能把工作做好。

第三，救助站直接服務的工作人員素質不高，會影響到救助工作的效果。我們不能忽視受助人員在救助站期間的心理變化和給其帶來的影響。在實際工作中，救助站有一部分受助人員不太愿意進救助站，早已把流浪乞討當做生存方式；有一部分受助人員因為各種原因賴在救助站不走，如何讓他們改變這種心理，如何讓他們在離開救助站后不再乞討，這便是救助站的重要工作職責。正如前文提到，在大部分受助人員在進入救助站后對救助站的認識和心理會有一個比較大的轉變，不僅是對救助站工作有了全新的、正確的認識，而且有對救助站工作的理解。而這種心理轉變，就是在工作人員良好的服務下發生的。但是，由于工作人員的素質的局限性，這些工作效果便變得十分有限，而且工作人員缺乏對受助人員關于價值觀思考的引導。

第四，救助管理制度對工作人員尤其是服務人員的保護不夠。在新的救助管理制度中規定，工作人員的角色從管理人員轉變成了服務人員。在實際工作中，工作人員是要為受助人員服務的，有些受助人員很自大，感覺服務人員都得聽他的。服務人員直接服務于各種各樣的受助者，往往會有意外事件的發生，但是因為救助站工作的特殊性和受助人員類型的復雜性，事后，救助站又不能以任何理由對受助人進行處罰。這就導致了從制度到事后處理整個工作鏈條上對救助站工作人員都缺乏保護。

第五，在實際工作中，救助管理站工作任務繁重，經常會做一些超出職責范圍的工作。如為某些受助人員提供昂貴的醫療費用、救助職業流浪乞討人員、返鄉安置不能順利進行使得受助人員長期滯留。

第六，某些行為給大眾帶來惡意的流浪乞討人員無人管理，如職業流浪乞討人員的管理問題。

首先，這些問題根源于制度本身的不完善。從宏觀層面來說，中國的保障體制尚不健全，與《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》相配套的制度也尚不完善。救助管理辦法沒有顧及到的一些后續問題得不到補充和解決，如返鄉安置落實不到位、流浪乞討人員長期滯留在救助站無法安置等。具體來看，《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的一些具體的規定與現實脫節，在實際執行中缺乏可操作性，實施起來有些矯枉過正了，也成了制度不完善的地方。根據救助站的救助工作具有臨時性特點，其規定也應該詳細說明這一點；救助管理制度強調人權，規定“自愿接受救助”，但是制度沒有區分流浪乞討人員的類別，就是間接對那些強行乞討擾亂公共秩序、控制利用兒童乞討嚴重危害未成年人身心健康的行為的寬容和忽視；救助管理制度充分保護了受助人權利，卻忽視了對工作人員保護。

其次，救助站的工作性質讓許多人談而避之。救助站基層工作人員和專業人員嚴重短缺，也就影響了救助站的工作效率和效果。

再次，救助站與配合其工作的衛生、公安、返鄉安置地等部門的職責界限不清晰使得救助站超負荷工作。救助管理站只是提供臨時性的救助，然而在實際工作中，經常會做一些超出職責范圍的工作，或者因為各方面資源有限不能解決某些問題。職責界限的不清晰不僅導致了救助站工作任務的繁重、工作效率的降低，更導致了管理真空的出現，如某些流浪乞討人員無人管理。

四、結論和建議