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關于農村土地使用權的規定范文第1篇

關鍵詞：意義；農村土地制度改革；問題；對策

中圖分類號：F301.1 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2012）02-000-01

一、我國農村土地制度改革的意義

1.實現了農村土地使用權的流轉

在土地承包法中的第五節土地承包經營權的流轉中的第三十三條中有明確規定：土地承包經營權流轉應當遵循以下原則：(1)平等協商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉；(2)不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途；(3)流轉的期限不得超過承包期的剩余期限；(4)受讓方須有農業經營能力；(5)在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。如果一塊土地的承包人，不想要承包的時候，而且有合理利誘的話，政府則會集體收回這塊地的土地使用權，從而也就有效的實現了農村土地使用權的流轉不僅合理、合法，還保證了流轉的安全性。

2.很好的提高了農業的生產效率

我國農村土地制度的改革不僅可以有效地實現了農村農業生產的規模化，還可以有效地提高了農業的生產效率，從而有效地的保證了商品糧的供應不間斷。當承包人承包了土地后，他可以自行的在這個土地上進行各種各樣的耕作，這樣就可以有效地促進了農業的勞動生產率。

二、我國農村土地制度改革中存在的問題

1.有土地的流轉容易被不法之人操控

(1)我國農村土地制度改革對土地的流轉規定還不完善，很容易被不法之人操控，隨意的改變了土地的原承包的關系，甚至有的人會強迫農民必須流轉等，從而農民的合法權益也就會被侵犯。

(2)我國農村土地制度改革的推出，被一些不法的人當成是謀取利益的一種手段，從而侵犯了農民本身應有的利益。還有些人把地轉租給企業，以謀取利益。有些人把農民的承包地強行的按照自己的意愿安排出去，甚至將其地轉租給企業，從而導致了農民的生產效率不斷的降低。

2.農村土地的經營規模越來越小

隨著我國市場經濟的不斷發展，我國農村的人口數也飛快的增加，而農村的土地卻是越來越少，為了降低人們的爭吵率，我國的農村土地都是以公平為原則進行分配。但是，土地的分配遠遠趕不上人口增加的速度，而且，科學技術無法完全在農村土地中實施，因此，導致了我國農村土地實用的經濟規模越來越小。

3.一些基層組織仍然在進行“反租倒包”對策

雖然在我國農村土地制度改革中不斷的強調，農村土地的所有事項都必須是合法、自愿的，但是，由于我國農村土地制度改革的不完善，一些基層組織仍然可以找到法律空子進行“反租倒包”的對策，利用自己的權力對農民進行剝奪他們的權力和利益，從而導致了我國農民的利益仍然在不斷的流失。

三、不斷完善我國農村土地制度改革的對策

1.不斷的完善農村土地使用權的流轉制度，并給予強力的監督

在實行農村土地公有制的同時，不斷的完善我國農村土地制度改革中的土地使用權流轉制度，并且強力的對其進行監督，從而慢慢的將土地使用權變成商品化，遏制不法之人利用土地流轉作為謀取利益的手段。

(1)應建立一個完善的有關于農村土地保障的各種體系，使得農民對土地的那種消極的依賴關系進行切割，組織基層也不能再隨意的對農民進行強行的買賣，不能在土地流轉的過程中謀取利益，必須循規蹈矩進行工作，從而建立起一個公平、和諧的農村經濟體系。

(2)強力監督制度的實施，對已經建立好的農村土地制度(例如：在土地承包法中第一章的第一條規定了：為穩定和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，賦予農民長期而有保障的土地使用權，維護農村土地承包當事人的合法權益，促進農業、農村經濟發展和農村社會穩定，根據憲法，制定本法。還有第六條中規定了：農村土地承包，婦女和男子享有平等的權利，承包中應當保護婦女的合法權益，任何組織和個人不得剝奪、侵害婦女應對享有的土地承包經營權)等，都應給予強力的監督，嚴格的督促基層組織把農村土地制度的所有內容，合法的實施下去，讓農民知道遇事可以從完善的規章制度中尋找解決辦法，擁有完善的規章制度作為保護自身權益的依靠，放心的進行土地流轉程序，從而保障了農民的權益。

2.將農村土地的監督轉向成法制的管理

將農村土地制度與法律緊緊的聯系在一起，將農村土地制度都以法制化的形式進行對農村土地的管理，并且灌輸到每個農民和工作人員的心中，讓他們明白遵守農村土地制度就等于遵守法律，否則要受到法律的制裁。讓基層組織工作人員清楚的明確自身的權利和責任，規范自身的權利行為，知道什么時候才可以干預農民的生產經營活動，合力改善農村的經濟秩序。也就是說，將我國農村土地制度引向法律的軌道中，不僅可以有效的減少基層組織干預農民的生產經營，農民的自也就得到了發揮，還可以有效的規范了有關政府的行為，最終保障了農民的權益。

3.擴大農民轉讓土地使用權的規章制度

應不斷的完善農村土地使用權的規章制度，利用法律手段合理的擴大農民轉讓土地使用權的規章制度，允許農民合理的以多種形式轉讓土地的使用權，并規定基層組織不予以隨意干涉，如果發現有人是以不法途徑進行轉讓的，則有關部門必須嚴格的按照法律法規進行檢查、監督，并給予合理的制裁，以此來幫助農民穩定農業的生產，以及擴大農業土地的經營規模，并且還可以有效的監督基層組織和農民的行為。也就是說，合理的擴大農民轉讓土地使用權的規章制度不僅可以有效的擴大農業土地的經營規模，還可以有效的、合理的保障農民的權益。

參考文獻：

[1]趙雪峰.我國農村土地制度改革的探討[J].特區經濟,2008(09).

[2]趙貞,趙玉姝.我國農村土地制度改革的思考(Ⅱ)[J].貴州農業科學,2010,38(3).

[3]劉翠環.深化農村土地制度改革的探討[J].農業經濟,2011(03).

[4]鄭利惠.淺議我國農村土地制度改革的現狀及存在的問題[J].中國商界,2010(11).

關于農村土地使用權的規定范文第2篇

[作者簡介] 王曦（1972 ― ），女，湖北武漢人，江蘇第二師范學院經濟與法政學院副院長，法學博士，教授，研究方向：法學。

我國農村“四荒”土地權利流轉受限較少，市場化程度高，經濟價值日益凸顯。如何更好地統籌配置、合理利用農村“四荒”土地，切實發揮其綜合效益與價值，是城鄉整體可持續發展的重大問題。

一、農村“四荒”土地權屬界定

1996年國務院辦公廳《關于治理開發農村“四荒”資源進一步加強水土保持工作的通知》（以下簡稱《通知》）明確指出，“四荒”土地是指“荒山、荒溝、荒丘、荒灘”。據我國《土地管理法》、《農業法》的相關規定，農村“四荒”土地的所有權歸屬于農民集體。農村“四荒”土地使用權的明確大體為幾個層次：《土地管理法》、《民法通則》明確了農村“四荒”土地使用權即承包經營權可以讓渡，可以依法通過簽訂土地承包合同的形式取得；《通知》、《農村土地承包法》進一步明確了農村“四荒”土地使用權取得的家庭承包、招標、拍賣、公開協商等合法方式，以及承包經營權取得的程序；《通知》在明確治理開發者在享有“四荒”土地使用權的同時，還指出購買者以拍賣取得的使用權，并非完全使用權，不包括地下埋藏物和礦產資源的使用權。

二、農村“四荒”土地權利運行現狀

（一）所有權的不完整運行

《土地管理法》、《農業法》都明確了農村“四荒”土地的農村集體所有，但在“四荒”土地資源開發利用形式日趨多樣化的今天，農民集體對于“四荒”土地所表現出的并非完整意義上的所有權。所有權被稱作為“完全物權”，是最充分的物權，由占有權、使用權、收益權與處分權四項權能構成。對農村“四荒”土地而言，最核心內容，一是土地使用權的充分發揮以及由此帶來的應得利益的充分實現；二是土地所有權發生改變的方式、條件以及由此所帶來的利益合理補償與充分實現等問題。目前“四荒”土地所有權對于農民集體的意義僅表現為，農民集體能夠憑借“四荒”土地的法定承包、租賃或拍賣等，獲取來自土地開發者的一定量合同收益；基于國家需要而發生的，農民集體對“四荒”土地被動且極不完善的最終處分權，即“四荒”土地所有權的變更。何時何條件下“四荒”土地所有權從農民集體所有轉變為國家所有，以及農民集體因為“四荒”土地所有權的喪失能夠獲得多少補償、怎樣補償，既非由農民集體說了算，也非交由市場說了算，而是全部由國家說了算，即《憲法》、《土地管理法》所規定的：國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。

（二）使用權流轉的效益性目標日漸凸顯

“四荒”土地使用權與所有權的分離與流轉，從最初的土地承包經營，到后來的土地使用權的租賃、股份合作，再到以拍賣形式取得“四荒”土地使用權，以及抵押“四荒”土地使用權，經歷了不斷市場化的變遷。這種變遷中，包含“四荒”土地使用權的一級市場和二級市場流轉兩種類型。一級流轉完成了“四荒”土地所有權與使用權的分離，即“四荒”土地使用權初次轉移給使用者，反映出土地所有者與土地經營者的關系，實踐中主要體現為“四荒”土地使用權的承包、租賃、拍賣等行為；二級流轉與所有權沒有直接聯系，是指經營人在經營期內，將其依法取得的“四荒”土地經營權再讓渡給第三者的交易關系，如“四荒”土地使用權的轉讓、出租、抵押、入股等行為。

“四荒”土地的使用權，即承包經營權流轉的相關法律規定，主要體現在《農村土地承包法》（2003）、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》（2005）（以下簡稱《流轉管理辦法》）、《農村土地承包糾紛解釋》（2005）以及《物權法》（2007）等法律文件中。總體來說，“四荒”土地承包經營權與《農村土地承包法》的立法旨趣本質上一致。即：賦予農民長期穩定的土地使用權，維護承包當事人合法權益，促進農業、農村經濟發展和農村社會穩定。但耕地與“四荒”土地存在功能的差異性，對農民而言，“四荒”土地沒有耕地那么明顯的現實福利性和社會保障功能，因此，“四荒”土地目標效益更傾向于實現社會綜合效益，即通過合理開發，改善生態環境，促進經濟與社會可持續發展。而且我國農村目前還有相當豐富的“四荒”土地資源，開發潛力巨大，因此，“四荒”土地承包經營權立法更多著眼于效率實現。

體現這種效率性目標的制度設置，在一級市場流轉上，“四荒”土地承包經營權更多是以市場化方式有償獲得，如拍賣的方式。在承包經營人方面，相對于家庭承包經營中耕地承包人一般為本集體經濟組織成員而言，農村“四荒”土地的承包經營人允許非本集體經濟組織成員進入。以其他方式承包農村“四荒”土地時，承包期限還可以由雙方協商確定，更自由。在二級市場流轉上，《農村土地承包糾紛解釋》、《流轉管理辦法》、《農村土地承包法》明確了“四荒”土地承包經營權流轉問題援引家庭承包中的相關規則，包括流轉原則、限制條件、流轉方式的適用前提和程序性要求等方面。其中，二者對權利處分所應遵循的條件及程序等細微處有所區別：即家庭承包中的轉包、出租、互換，雙方當事人合同簽訂后，要報發包方備案；采取轉讓流轉的，要求轉讓方應當有穩定的收入來源，而農村“四荒”土地承包經營權則無此要求。此外，就是農村“四荒”土地承包經營流轉接受方受限較少，可以是本集體經濟組織以外的個人、農業公司或其他組織。二者較突出的差別在于，“四荒”土地承包經營既可以家庭承包經營下的轉讓、出租、轉包、互換等方式處分權利，還可以抵押或入股等形式處分權利。這使得“四荒”土地承包經營者享有更獨立的處分權，利于“四荒”土地承包經營權更充分流轉及其效率性目標的實現。

不可否認，“四荒”土地使用權呈現不斷物權化的發展過程，土地權益日益明晰、完整與穩定。但筆者認為，以“四荒”土地側重效率追求，實現綜合效益的目標來論，放在當前經濟社會高速發展與城鄉統籌協調發展的現實環境下，“四荒”土地所有權、使用權的發展，都有更深入推進的可能與必要。在此，筆者意于對現有農村“四荒”土地所有權與使用權流轉制度設置中的一些問題做些商榷與探討。

三、關于農村“四荒”土地產權制度

變革的商榷與建議

法律是通過對不同利益的取舍來實現對利益關系的調整和分配。平衡和保護各方當事人利益應是立法的宗旨和價值尺度。具體到“四荒”土地所有權享有、使用權流轉的制度設計上，是要平衡和保護土地所有權人、使用權人，以及社會公共利益。

（一）對農村“四荒”土地所有權變更的商榷

在現今城鄉統籌發展背景下，國家發展，城市化推進對土地的需求客觀現實，一定條件下對農村集體土地所有權給予限制，以及將一定量農村土地變更為國有具有合理性。基于此，憲法和土地管理法都明確了，基于公共利益的需要，可以依法征收或征用農村土地并給予補償。但是，公共利益不能等同于國家建設。

筆者認為，基于公共利益優先原則，若確屬公共利益需要，如基于國家安全和軍事用途或者基于交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業建設需要，國家依上述規定征收農民土地無可厚非，這是社會公共利益實現的需要，也是社會個體義務。但在征地后，就存在補償問題。它關涉農民土地所有權不得已發生變更時，其項下利益是否會一并受損。對此，筆者認為，應該也必須給予農民以合理補償，以確保其不遭受實質性利益損害。這種補償在“四荒”土地上至少體現為兩項：一是，對“四荒”土地所有權人的補償。從“四荒”土地所有權存在現狀看，表現為對于所有權人，即農民集體憑借該土地從開發經營人手中獲取的收益，以及農民集體喪失土地所有權的應得補償。二是，對“四荒”土地未到期使用權人的補償，即基于公共利益需要征收“四荒”土地，導致該土地使用合同未到期而終止，給土地使用者造成的損失補償。公共利益下的土地征收，土地所有權人未從中獲益，因此，對未到期使用權人的補償就應該由國家承擔，即國家需要對未到期使用者對該項“四荒”土地的治理成果，以及未到期的預期利益進行綜合評估并做出合理補償。

對于不屬于“公共利益”下的征地，即使是打著國家建設需要的招牌，也不應予以所謂“公共利益”的支持。筆者認為，此種情況應嚴格依憲法確定的國家財產權、集體財產權與公民私有財產權平等原則，以及“國家保護社會主義的公共財產。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產”的規定，將農民集體所有權與國家土地所有權等同對待，即對于城市建設需要下的“四荒”土地，進行以農民集體為主體的市場化出讓――不改變所有權，由農村集體作為所有權人代表進行土地的市場化出讓，期限對應國有城市土地；終止原有土地經營合同，由農民集體對原經營權人未完成承包期內的損失，包括治理投入、預期回報等商定合理補償。

此外，《通知》明確禁止將“四荒”改作非農用途，尤其是城鎮郊區，并對此類行為做了限期改正，收回使用權，依法處罰等規定。這一看似屬于土地使用權的規定，筆者認為在現實條件下，與“四荒”土地所有權變更不可分割。現今城市化建設快速推進中，城鎮郊區“四荒”土地非農化的房地產開發絕不只是獲取更大收益的問題，已然是不可回避的事實。與其不分情況地強行管制，不如厘清產權，因勢利導引其健康發展。簡單說，即如果基于城市化建設的需要，該項“四荒”土地資源真的具備進行房地產開發的條件，就確定由土地的所有權人收回該土地使用權，補償使用者未到期損失，然后由農村集體經濟組織作為所有權人代表將該項土地進行市場化出讓，所得利益歸農民集體所有，以體現農村“四荒”土地資源的效率性追求，也更充分實現收益權權能。而對于不符合城市化建設需要下所謂房地產開發，則給予堅決制止，以維護農村“四荒”土地資源生態價值的實現。

（二）進一步完善“四荒”土地使用權制度設置的思考

1. 對“四荒”土地使用權一級流轉資金“村有鄉管”的質疑

《通知》中關于承包、租賃和拍賣“四荒”土地使用權所收取的資金實行“村有鄉管” 專款專用的規定，就是說，資金取之于“四荒”，用之于“四荒”，專款專用，對此，筆者認為無不妥當之處。但這筆資金所有權雖歸農民集體，卻要由鄉鎮農村集體資產管理機構代管，村集體使用該項資金時，需要到鄉鎮管理機構申領，獲批后方能使用，對此筆者認為有待商榷。《通知》明確規定，農村“四荒”資源屬當地農民群眾集體所有。農村集體經濟組織依法成立由村民代表組成的工作小組，擬定方案，實施“四荒”使用權的承包、租賃或拍賣，須報經縣級以上人民政府批準的，應辦理有關批準手續。由此可知，一者，農民集體既然是土地所有權人，其依法流轉土地使用權所獲資金，該資金所有權人當然也還是農民集體。所有權由占有、使用、收益與處分四項權能構成，而占有是使用權得以充分實現的重要前提。在此，只要是農民集體依法流轉土地，除經所有權人同意外，其他任何人無權占有該項資金。再者，農村“四荒”資源流轉的行政主管機關是縣級以上人民政府，與鄉鎮農村集體資產管理機構并無必然聯系，流轉資金由鄉鎮農村集體資產管理機構代管無從說起。第三，所有權是最充分的物權。確保資金專款專用，不被村集體挪作他用，不能成為削弱農民集體法定所有權權利的正當理由。據此，筆者認為，“四荒”土地使用權流轉的資金實行“鄉管”于法無據，于理不通。

2.“四荒”土地使用權二級流轉法律設定的商榷

物權法定原則，是指物權的種類、內容、效力、公示方法等必須由法律明確規定，而非由當事人協議設定。“四荒”土地承包經營權作為用益物權，不得例外。但現行相關規范性文件中關于“四荒”土地承包經營權流轉的規定很不完善。首先，從流轉方式看，現有法律是以不完全列舉的方式予以規定。這種列舉方式未能涵蓋實踐中已然存在的贈與、互易、代耕等流轉方式，也未設定未來實踐中可能出現新的流轉方式。進而，從現行規范適用看，現行立法是以“原則+例外”模式設計家庭承包方式和其他承包方式的流轉，規定“四荒”土地承包經營權可以轉讓、出租、抵押、入股或其他方式流轉，但對于各種流轉方式適用的前提條件、程序卻未予明確，需要援引家庭承包方式中的相關規定。家庭承包取得的土地承包經營權和“四荒”土地承包經營權的法律屬性雖然都定位于用益物權，但二者有差異。農地家庭承包經營權是以實現社會公平價值為追求。“四荒”土地承包經營權側重于資源利用率，經濟效益的實現。不同的功能定位決定了二者的適用條件、程序等都必然存在差異，不宜簡單套用。而依據現有法律設置，則必然致使不同功能與價值取向的用益物權適用相同規則，如此“四荒”土地使用權流轉自身的立法價值則難實現。

筆者認為，“四荒”土地承包經營權流轉立法價值取向既然定位于實現綜合效益，效率優先，兼顧公平，體現在流轉方式上，就應該放開對“四荒”土地流轉方式的限制，但應明確不同流轉方式各自的前提條件和程序性要求。對待實踐中客觀存在的，如贈予、代耕，以及未來可能出現目前尚未法定化的流轉方式，取舍標準應在于：只要該流轉方式不違反法律、法規等強制性規定，不損害社會公共利益，能夠被現行法定方式吸收的，不再另行設定；不能被吸收的，應予以法律認定，同時明確各自的適用前提條件和程序性要求。如互易、贈予的流轉方式即屬此種情況，既不能被現有的轉讓、出租、抵押、入股等法定方式吸收，也并不違法損害社會公共利益，故應予以確認，同時需明確相應規制促其正軌發展。

3. 有關“四荒”土地使用權抵押制度設置的思考

抵押，是債務人或者第三人不改變對財產的占有，而以該財產作為債權擔保的法律設置。如果債務人不履行債務，債權人有權依法以該財產抵價受償。具體到農村“四荒”土地，抵押標的物是土地使用權，不是土地本身。其抵押權是指“四荒”土地使用權人依法在規定年限內，不轉移對“四荒”土地占有，將“四荒”土地使用權抵押給金融機構，同時獲得相應資金。如果抵押人不履行債務，金融機構有權依法處分該“四荒”土地使用權，并由處分所得價款優先受償。

“四荒”土地使用權的抵押屬于二級流轉。物權法確認了“四荒”土地承包經營權的用益物權性質，其處分權能理論就是“四荒”土地承包經營權流轉，包括抵押的堅實支撐。當然，基于其農用用途的限定，農村“四荒”土地相對于一般國有土地使用權的抵押應該有土地用途受限等方面的要求。但現實中，“四荒”土地抵押實現的限制遠非這些。一方面，現有立法規定不明確且操作性不強，致使憑借法律有效解決爭議之路不暢。目前，我國對土地使用權抵押明文規定的法律法規，如《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（1990）、《城市房地產管理法》（1994）、《擔保法》（1995），《土地管理法》（1998）、《農村土地承包法》（2002）、《物權法》（2007）等在“四荒”土地使用權抵押的規定上銜接不暢，甚至存在內容相互沖突的情況。法律規定不明確，則必然帶來操作性不強的問題。另一方面，各職能部門責權利不明確規定，不科學，易導致法律適用力度不足。長期以來，缺乏專門機構，系統科學評估“四荒”土地抵押價格，交易價格不規范。目前，農村“四荒”土地抵押價格確定基本是由農村集體組織、村委小組對土地抵押價格進行商議、評估、定價，然后組織抵押雙方確定最終價格并進行抵押辦理。交易中，由于沒有科學的價格估算標準，金融機構為獲取最大利益而減小風險承擔，往往競相壓低地價，導致“四荒”土地抵押價格普遍偏低；而土地所有者更多只是考慮稅費成本，博弈之下，不利因素最終皆由土地使用權人承擔。基于農村地域特點，農村集體成員相互間，成員與集體間具有事實上的依附關系。抵押過程中，抵押人遭受侵害雖可以訴諸法院，但面對勢力強大的農村集體、金融機構，證據調取、訴訟成本等都處于明顯弱勢。由于缺乏有力的救濟途徑，農民合理權益難以保障。

現實中，農民發展現代農業需要資金，主要還是依靠發揮土地的財產屬性，抵押是很好的融資手段。為進一步深化農村金融改革創新，國家加大了對“三農”的金融支持力度，引導農村土地經營權有序流轉。國務院2015年8月頒布《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，以慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓試點工作。其所指農村承包土地為耕地，工作將農戶所承包耕地的經營權從承包權中分離出來，并賦予該承包土地經營權以抵押擔保權能。并且，經營權的抵押擔保不會改變土地承包關系，如果農民到期不能償還貸款，失去的是幾年經營收益，不會危及承包權。這無疑是在農村承包土地制度改革方面的推進。然而，制度既然能在社會保障功能強的耕地上給予支持，對于更側重效率性的農村“四荒”土地，限制因素理應更小。但現實中卻并非如此，“四荒”土地的制度推進落在了耕地之后。由上述分析即知，“四荒”土地使用權抵押面臨諸多困難和阻力。必須解決抵押估價程序不透明、金融機構肆意壓低地價致使抵押人利益受損等問題，同時也要處理好抵押權人的經濟期望與社會穩定、生態平衡間的關系。

筆者認為，對于農村土地承包經營權抵押工作的推進決不能只在耕地方面，它應該是各類型農村土地的全面推進，對此，修訂完善現有的土地使用權抵押的法律制度體系，切實完善抵押制度，對于“四荒”土地是當務之急。

要建立“四荒”土地抵押制度的基本架構。明確“四荒”土地使用權抵押的涵義，明確規定抵押主體、客體和內容；明確抵押權取得條件、方式與程序；建立科學合理的“四荒”土地使用權價格評估機制和抵押拍賣等配套制度，保障抵押順利進行；建立“四荒”土地使用權登記制度，即權利取得、變更、消滅等全方位的登記，明確抵押權變化過程中的權利歸屬，實現對“四荒”土地使用權權屬變化的全過程監管。

進而要進一步厘清幾個重要問題。一是明確“四荒”土地抵押權的法律性質是權利抵押，厘清“四荒”土地抵押權客體的具體內容。“四荒”土地抵押權的客體是“四荒”土地的使用權。現實中，是指以承包、租賃和拍賣等方式取得的該項土地的使用、收益等權利。那么該“四荒”土地上的植物與建筑物是否屬于抵押權客體，即這些植物和建筑物是否應當作“四荒”土地不可分割的組成部分一并抵押。對此，筆者持肯定態度。關于“四荒”土地上的植物。土地使用權抵押不轉移對“四荒”土地的占有，也包括對土地上植物的占有，則利于防止他人濫砍濫伐破壞生態，此為“四荒”土地治理的題中之意，是其生態價值追求有力體現。并且，“四荒”土地與尚未收獲的植物本是物理上連為一體，即法律所稱地上物或定著物，法律界定明確。關于“四荒”土地上的建筑物。我國《城市房地產管理法》中關于土地使用權與地上房屋同時轉移的相關規定已然很明確。基于權利平等原則，“四荒”土地上的建筑物，完全可以參照執行，即將“四荒”土地連同土地上的建筑物一并抵押，抵押權人同時享有“四荒”土地以及該項土地上建筑物的使用權。

關于農村土地使用權的規定范文第3篇

一、推進城市化必須改革農村土地制度

造成我國城市化水平遠遠低于工業化水平的一個重要原因是，現行農村土地制度對農民的束縛。農村勞動力無法真正擺脫農民身份，不管從事何種非農產業，農村勞動力最終都離不開土地。現有的農村土地制度為農村人口提供了一種特殊的社會保障。由于中國農村目前的現金收入水平很低，農村短時期內建立以個人付費為基礎的社會保障制度是不可能的，由政府來承擔全部或部分費用來實施涵蓋8億農村人口的社會保障計劃也不現實，廣大的中國農村幾乎沒有一個有效的社會保障制度，在大多數村莊，僅有的社會保障是以農村“三提五統”為基礎的“五保戶”制度和低效的醫療保障制度，一般農村地區都不存在養老保險，失業保險則更不用提了。

土地在某種程度上作為現金的替代品，為農村人口提供了一定的社會保障。土地的社會保障功能主要體現在以下幾個方面：首先，提供給勞動者足夠的食品，也就是最低生活保障；其次，集體土地收人能為失去勞動能力的老年人提供養老保障；第三，為村莊提供公共物品；第四，非常重要的是，土地能起到失業保險的作用，能夠吸納大部分的農村剩余勞動力。正是由于土地為農民提供了農民自己和國家都無力承擔的社會保障功能，農民不能輕易放棄與土地的關系，只能在有限的程度上參與到非農產業中去，這就造成了中國城市化進程跟不上工業化進程的現狀。如果農民能夠將土地使用權有效流轉，將土地保障轉化為現金保障，農村土地和勞動力這兩大生產要素就會得到更合理的配置，進而推動城市化進程。但是，現有農村土地產權制度制約了農村土地使用權流轉。主要表現在：

（一）集體土地所有權主體不明，而土地出讓、轉讓、股份合作等經濟行為都必須首先明確產權主體，這使得農村土地使用制度改革困難重重。根據相關法律規定，農村集體土地產權主體可以有4種：村級農業集體經濟組織、村民委員會、村民小組以及鄉（鎮）農民集體經濟組織。這樣，集體土地所有權的主體有了多種可能性，土地所有權處在可能的變動之中。事實上，改革初期，土地歸原人民公社生產隊（即后來的村民小組）所有的占99.3％（《中國統計年鑒，1981》），到1987年農業部對1200個村進行調查時，這個比重就只占65％了。另一方面，歷史上農業集體化過程中，“集體”不穩定，原有農民集體組織變動頻繁，加上沒有相應的土地統計、檔案、發證制度，留下了大量的爭論，從而增加了土地產權主體的復雜性。

（二）農村集體土地所有權的殘缺使農民集體不能充分行使土地權利。正如登姆塞茨所指出的那樣：“權利之所以常常會變得殘缺，是因為一些者（如國家）獲得了允許其他人改變所有制安排的權利（《財產權利與制度變遷》188頁）。”農村集體土地所有權的殘缺主要表現在國家對集體土地的征用過程中。自1982年《國家建設征用土地條例》出臺起，國家就可以通過表面上非常簡單的手續，支付遠遠低于市場價格的補償費，使農村集體土地產權發生變化。土地產權由集體變更為國有后，這塊土地就可以進入土地市場，政府便能夠以超過補償費幾倍的價格出讓土地使用權。巨大的經濟利益驅使許多地方政府大量征用農村集體土地，僅1986年至1994年，中國就凈減少耕地229.3萬公頃（3440萬畝），1997年減少耕地46.23萬公頃（693.5萬畝），1998年減少耕地57.04萬公頃（855.6萬畝），巨大的數字后面掩藏著農民行使土地權利的受損。

（三）農民承包權的不充分，弱化了農民對土地的享用權利，減少了土地使用權流轉的可能性。首先是農民土地承包權的不穩定性。對于控制集體財產使用的農村社區干部來說，如果調整和改革均田承包能夠增加集體財產，他們在調整承包權和所有權關系的人為操作中，往往弱化承包權，強化所有權。為了弱化農民的土地承包權，社區干部一般不贊成穩定的承包權，而熱衷于不斷調整土地承包權。結果導致發包權成為社區干部進行利益擴展的手段。其次，農民承包權的不充分表現在，社區干部為了獲得更多的“承包費”和掌握更多支配財產的權力，以各種形式強制推行并制定績效并不好甚至為負的承包制改革，如強制推行“兩田制”。根據1997年對全國23個省、自治區的統計，采取強制手段推進“兩田制”的社區占實行“兩田制”社區總數的83.3％，條件成熟的農民自愿實行的社區僅為16.7％。從這一點看來，“兩田制”表面上簡化了農村社區干部和農民之間的關系，降低了社區干部對政府的成本，但從長遠來看，它大大增加了社區和農民的合作成本，不利于農村土地制度的健康運行。第三，農民土地承包權的不充分還表現在土地承包、經營權的內容受到限制。例如，現行的制度安排下，農民無法對自己承包的土地使用權進行抵押貸款以獲得所需的資金。

（四）土地“集體提留”與土地承包費關系不清，影響了土地市場的發育。名義上“集體提留”包括土地承包使用費，但實際上“集體提留”與土地使用情況并不掛鉤，提留總量并不由控制農民負擔的5％決定，提留多少與土地等級、質量無關，并且提留款并沒有專款專用，這就造成了土地事實上的無價、無償使用，不利于土地使用權的流轉。

現有農村土地產權制度的缺陷，使得土地流轉非常困難。在現有的制度安排下，土地所有權的流動只有國家征用這條途徑，而土地使用權的流動，只能通過兩種政策方式：農民的轉包和集體的調整來流動。由于農村土地的無償使用和基本上的無償轉包以及缺乏穩定的預期，農戶之間的轉包十分有限，而集體組織的調整也缺乏有效的機制，難以得到農民的認可。農村土地使用權缺乏流轉機制，直接影響了資源配置效率，阻礙了經濟發展。

從土地資源利用來看，目前的家庭承包制使得土地應用碎化，阻礙了土地利用效率的提高，造成土地資源的浪費。由于土地按人口均分，好壞、遠近相搭配，造成耕地過于零散，農民經營過于分散。根據典型調查，目前我國每個農民平均只經營0.557公頃（8.35畝）耕地，平均分成9.7塊，每塊不到1畝。土地經營規模如此狹小，又無法進行有效流轉形成規模經營，這必然從兩個方面制約我國農地配置效率的提高。一是使得先進的科技成果應用困難，阻礙了技術變革對農業生產率的提高，導致農民的生產積極性不高，土地經營粗放，甚至出現土地荒蕪現象。二是現有農戶家庭半自給性、小規模土地承包經營基礎上的農民兼業化，使土地蛻化為“生活保險手段”，導致土地經營的目標不是追求投入產出收益最大化，而是獲取穩定的“口糧”保障，從而使土地配置失去效率原則。

從人力資源角度看，土地使用權的凝固化，導致我國農村剩余勞動力轉移困難。根據阿瑟。劉易斯提出的“零值農業勞動學說”，傳統農業中有一部分勞動力處于隱蔽失業狀態，他們形式上是就業人口，但其實際生產率為零，把這部分勞動力從農業中抽走，不會使生產減少。據估算，中國農村的隱性失業人口有一億人，占農村實有勞動力的近1／4.由于土地使用權的流轉困難，這些隱性失業人口被牢牢拴在了土地上，這種狀況既阻礙了農業自身的發展，也成為推進城市化戰略的一個“瓶頸”。

二、農村土地使用權流轉中的權利界定

加快農村土地使用權流轉，使農民與土地使用權的關系不再凝固化，對城市化進程將起到巨大的推動作用。在這個過程中，必須充分尊重農民的權利，切實保障農民的利益。

要使農民對土地的權利在土地流轉過程中得到充分體現，最基本、也最重要的是：強化和穩定農戶的土地承包關系，進一步明晰土地使用權的產權界定，把土地使用權流轉的決策權界定給農民。所謂強化農戶承包權，就是變農戶單一的土地經營權為占有、使用、收益、處分“四權統一”的農戶土地承包權，包括土地出租、入股、抵押等權利。這樣，農戶才能成為土地使用權流轉的主體。從‘’四荒“地使用權拍賣制度創新的成功經驗來看，賦予承包農戶明確的土地處分權，使其行使轉讓、出租、入股、抵押等權利，既維護了承包農戶的利益，又有益于土地的合理配置。

實際上，土地承包權越穩定，承包權就越能充分實現。家庭承包責任制的意義就在于，分割所有權來使僵化的所有權“名義化”，使集體所有權異化，從而產生效率。土地承包權越穩定，土地公有就越接近“名義化”，能夠保證農戶在承包合同期間對土地進行轉讓，也允許農戶通過土地使用權入股或作為抵押品取得非農產業的經營權利。要穩定農戶的土地承包權，第一，要認真落實土地承包期的延長政策，這是可行和有條件的。因為絕大多數農戶不希望土地頻繁調整，而非農產業的發展降低了農戶對土地經營的依存度，計劃生育政策的成功使得新增人口對土地的生存壓力逐漸減緩，土地調整的壓力也得以減輕。第二，在人地矛盾突出的地方，土地承包的調整一定要在“大穩定”的前提下，進行有嚴格限制條件的小調整。

保護農民的權利，還有一點至關重要，那就是農村土地產權制度的法律化。從政策規定到法律界定是質的飛躍，需要一個較長時期的過程，但這又是中國農村土地產權制度建設的最終出路。土地使用權流轉機制的建立，逐漸面臨需要土地產權制度法制化的問題：一是土地所有權主體的模糊身份規定應有明確界定；二是對政府關于承包期延長的政策明確用法律條文規定；三是國家對耕地的征用應嚴格控制。出于商業目的的征地行為，必須征得土地所有權者和土地使用者同意，而且補償金額要體現土地使用權的市場價值。由于市場經濟的發展和城市化的推進，浙江、福建泉州和廣東茂名等地都出現了土地流轉現象。在土地流轉的實際操作中，由于法律本身的不健全，農民的土地承包經營權也可能受到損害。例如，法律條例中明文規定：對個別承包經營者之間承包土地進行適當調整的，或者農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或個人承包經營的，需經村民會議2／3以上的成員或者2／3以上村民代表的同意。這樣，即使有村民反對，只要有2／3多數人表決，他們依法享有的土地承包經營權就被“合法地”剝奪了，諸如此類的問題需要法律盡快解決。

三、加快農村勞動力轉移

建立健全完善的土地流轉制度，大力推進城市化，將使得農業在國民經濟中的權重不斷下降，農業勞動人口被大量釋放出來，農村勞動力將進一步過剩，根據權威機構提供的數據，5年后源自于鄉村的勞動力供給將進入新的高峰期，每年新增加勞動力857萬人，其中800萬人為剩余勞動力，他們將加入本已龐大不堪的“打工者”隊伍。

大量農業人口紛紛離土又離鄉，常年在城鄉輾轉的8000萬人，青年農民就占了6000萬人，而在20世紀60年代的“上山下鄉”運動中，全國青年大遷徒的總規模也只有1800萬人。

造成這種狀況的原因，一方面是不斷上升的農業剩余勞動力，一方面卻是越來越困難的就業機會。無論任何國家，隨著工業化的發展和工業技術、管理水平及勞動生產率的提高，勞動就業發展的趨勢基本上都是從第一產業大量轉入第二產業，然后轉入第三產業。一些發達國家，第三產業中就業的比重一般都已達到60％-70％，甚至接近80％，不少發展中國家已占40％以上。我國因為城市化水平太低，主要依托城市發展的第三產業發展不快，第三產業中就業的比重不到30％，致使每年減少數千萬個就業崗位。而為了保證城市的秩序以及下崗工人的就業，很多城市制定了護性措施，排斥甚至打擊外來人口的就業，定期不定期地用行政命令的辦法進行強制性清理，把已經進城甚至有相對固定場所和正當生活來源的農民，因為沒有城市戶口或居留證過期而被清理回鄉。與此同時，鄉鎮企業對農村勞動力的吸納能力減弱，20世紀80年代中期是每年1300萬人，到90年代中期下降為300萬人，90年代的后期則每年排斥300萬人-400萬人。那些年富力強、對生活充滿渴望的農民青年，遭遇著“去城市無出路，回農村無退路”的尷尬境地。

關于農村土地使用權的規定范文第4篇

摘 要 黨的十七屆三中全會明確要求，健全嚴格規范的農村土地管理制度，搞好農村土地確權登記發證工作。今年以來，按照山東省濰坊市局的統一部署，我縣加強了農村集體土地產權制度建設，繼續深化農村集體土地使用權與所有權初始登記工作，筆者針對在我縣的農村集體土地登記工作中存在情況提出對策與分析。

關鍵詞 集體土地 產權

給集體土地辦個“身份證”，依法保護集體土地權利人的合法權益是土地管理工作的內在要求，是一項完善權屬、惠及民生的工作，但在我縣的集體土地使用權與所有權登記工作中不但存在農村土地產權不明晰、權屬模糊，也存在缺乏一些專業土地登記人員等因素，影響了工作進度。結合我縣實際，筆者認為應做好以下工作。

一、 我縣集體土地產權登記工作存在的問題

（一）登記與否無所謂。持這種想法的在農村集體土地產權人中很普遍。在農村集體土地產權中，鎮、村干部及農民常常重視房產證，忽視了土地產權證書。而在城市和農村土地房屋征拆過程中，對房屋進行了補償，而對土地補償常常被忽略不計。法律上規定，只有依法取得土地所有權或使用權的，才能依照相關規定給予補償和安置。農民及鎮村干部在辦理土地證的過程中無所謂的心態，淡化了集體土地所有權的意義思想是要不得的。

（二）土地產權不明晰。土地產權又稱土地所有權。土地產權其含義是：土地所有者在法律規定的范圍內享有對土地占有、處分、使用、收益的權利。土地產權是物權的一種，它的主體是土地所有權，客體是土地。《中華人民共和國土地管理法》第八條規定“城市市區的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的外；屬于農民集體所有，宅基地和自留山、自留地，屬于農民集體經濟組織或村委會經營、管理，已分別屬于村內兩個以上農民集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或村民小組經營、管理；已經屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮農村集體經營組織經營、管理”。根據《憲法》、《農村土地承包法》，中國實行土地集體所有制。農村土地歸農民集體所有，農民通過承包獲取了土地使用權。在這種體制下，農村土地的所有權實際上不明晰，農民集體所有是一種所有權主體缺位的所有制，農民土地流轉過程中向企業、種田大戶、缺田戶集中時，就產生村委會或鄉鎮代替農民談判簽訂合同、協議現象。村干部紛紛充當集體土地所有權的行使者，他們缺乏對集體土地的關護，任意處分集體土地，農用地被轉為建設用地，容易造成大量的耕地被破壞。

（三）工作上有難度。隊伍精干、業務熟練、工作踏實是搞好農村集體土地產權登記發證工作的關鍵。集體土地使用權、所有權發證工作技術性強、工作量大，順利開展這一工作必須要有一支精通業務，吃苦耐勞的工作隊伍。基層國土資源管理人員對工作中遇到的難題感到困惑，工作中畏首畏尾。同時業務上不精湛，影響了工作深入開展。

二、集體土地產權登記工作中采取的對策

（一）大力進行宣傳。農村土地登記發證工作涉及面廣、政策性強，各方利益搏弈牽一發動全身，做好這項工作，離不開宣傳。筆者所在鄉鎮開展集體土地產權登記時以會代訓，層層發動。縣局召開了培訓會議，傳達了上級關于集體土地使用權與所有權發證工作的文件精神，強調集體土地使用權與所有權登記發證工作的重要性和必要性。要求各鄉(鎮)、村切實按照部署要求，積極配合，全力支持農村集體土地使用權與所有權登記發證工作。村主任了解與周邊村界線，在國土資源所指導下與鄰村相互簽字確認。鎮國土資源所把土地確權最終結果在公開欄中公開，讓群眾監督，增強工作透明度，爭取群眾的理解和支持，有效防止了在確權發證過程中矛盾激化或新矛盾的產生。

（二）明確主體。農村集體土地確權發證應明確由鄉鎮人民政府為實施主體、縣國土資源局組織協調、各集體經濟組織全面配合的運作模式，明確責任、任務和完成時間，實行責任到人。為保證登記質量，鄉鎮要成立以政府負責同志為組長，財政、民政、農業、司法、國土等部門負責同志為成員的領導組，負責組織和指導本轄區內農村集體土地使用權與所有權確權登記發證工作，由鎮國土資源所人員牽頭，攜相應申請確權主體的二次調查權屬調查成果宗地圖（工作底圖），在相關鎮、村集體配合下，復核界線。

關于農村土地使用權的規定范文第5篇

關鍵詞：制度變遷理論土地流轉 制度改進

一、制度變遷與土地流轉的理論基礎

制度變遷理論中的路徑依賴及誘致性制度變遷原理是我們所運用的主要分析工具，下面就用這兩個原理來論證土地流轉產生的合理性及必然性。

（一）路徑依賴在我國農村土地制度變遷中的作用表現

首先將路徑依賴概念引入對制度變遷分析的是諾斯（1990）。諾斯認為制度變遷的路徑依賴產生于兩個原因，即制度的報酬遞增和交易成本導致的不完全市場，將路徑依賴引入制度變遷分析意味著“歷史是重要的”。為了進一步解釋和發展路徑依賴的作用機制，諾斯轉向了對認知科學的研究。諾斯和澤在1994年提出了“心智模型”概念，蒙扎維、諾斯和沙瑞克（2001）又進一步發展了這一思想。徐東輝、歐陽日輝（2005）對這一思想進行了總結，蒙扎維、諾斯和沙瑞克首先區分個人層次的學習和社會層次的學習，個人學習是個人心智模型在收到環境反饋后復雜的修正機制，也是一個試錯過程，當環境反饋多次增強同一心智模型時，該模型就會穩定而成為信仰并逐步形成體系。從個人層次學習轉向社會層次學習的首要概念是共享學習，個人為了解決社會文化環境中的問題必須與他人交往，從而形成共享心智模型，而理論知識通過外在符號的代際傳遞和實踐知識通過模仿的傳遞，形成了共享心智模型的演化。當共享心智模型在長期內保持穩定，就會產生認知上的路徑依賴，進而造成制度的路徑依賴，最終導致了經濟發展的路徑依賴。當人們在一定時期內保持一種特定的經濟行為方式及生產關系時，會導致認知上的依賴性及惰性，如果外部條件改變，人們在適應新環境上會遇到困難，這與人的認知依賴性強弱相關，原有認知的改變及新經濟環境下新認知的形成將是一個痛苦的過程，同時伴隨著經濟效率的損失。

我國農業發展曾經經歷過一段低潮期，即時期。這一生產組織制度的產生經歷了我國農村土地所有權從個人私有到集體所有、土地使用權從分散到集中的雙層制度變革。這一強制性制度變遷的推行幾乎一夜之間改變了我國幾千年農業家庭經營的發展路徑，人們早已形成的生產傳統被徹底打破，對于新的生產組織方式極不適應，需要一個長時間的學習過程才能掌握這一新的發展模式的要領。制度的有效運轉需要極高的組織和監督成本，并且制度的強制性導致單個農民退出公社組織的政治風險成本趨近于無窮大，這些都帶來了制度運行的低效率，所以,時期農業的發展遇到了困難。從中我們可以看出路徑依賴在制度變遷過程中的重要作用。實施以來，農業有了較大的發展，但近階段遇到了一些阻力，其中主要原因是農村土地產權制度上的問題，如產權關系不清晰、土地使用權不明確等，這些都構成了制度變遷的誘發因素，但有了的教訓，制度變遷要考慮路徑依賴的影響。由于我國農村人多地少，土地所有權的放開有可能導致土地集中，而現階段土地還承擔著廣大農民社會保障的功能，再加上農村剩余勞動力轉移并不順暢，土地集中將會導致兩極分化，引發社會問題。于是，改革的焦點就集中到土地使用權的問題上了。路徑依賴在制度變遷中所起的作用為我們提供了改革的方向，即保持集體所有制不變，進行土地使用權的改革。

（二）誘致性制度變遷與土地流轉制度的產生

誘致性制度變遷與強制性制度變遷是制度變遷的兩種方式。根據林毅夫（1985）的解釋，誘致性制度變遷是指現行制度安排的變更或替代，或是新制度安排的創造，它由個人或一群人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行；強制性制度變遷則是由政府命令和法律引入來實行。通過對我國建國以來農業發展歷程的分析，將會得出誘致性制度變遷更適合我國農業發展的結論。

建國以來，我國農村生產組織形式經歷了農戶個體勞動、互助組、初級合作社、高級合作社、、家庭承包責任制六種形式，農村土地的所有制形式也經歷了由農民私有到時期的三級所有再到現今集體所有的轉變。對于以上各種組織方式的變遷績效，許多學者是用綜合要素生產率指數來反映的。其方法是用要素份額作為權數來將單個投入指數數列匯編到一個總投入指數數列中去，然后用總產出指數數列除以總投入指數數列，以得出綜合要素生產率指數。這里選取的投入變量有土地、勞動、固定資本和流動資本四類，具體的公式為：綜合要素生產率指數TSP＊=G＊/aL＊+bK＊+cM＊+dE＊ 其中G＊表示農業總產值指數，L＊、K＊、M＊、E＊分別表示勞動、固定資本、流動資本及土地的投入指數。采用綜合要素生產率指數反映各個時期土地制度變遷績效有其局限性，且不同學者關于各要素份額權重及估算方法有所分歧，但對于綜合要素生產率指數變化模式得出的結果是相同的，在這里我們更關心生產率的變化趨勢，所以絕對數上的不同并不影響最后結論。我們引用文貫中、唐宗明、WIENS的估計結果來說明問題。從三人的估計結果可看出，1959―1960年，即開始實行強制性合作化的時期綜合要素生產率急劇下降，且在整個時期一直處于比1952―1958年達到的綜合要素生產率低20%的水平。盡管在上世紀60年代采用了許多現代化技術，農業基礎設施有了很大改善，但生產率始終低于成立以前的水平，直到1978年制度開始松動，部分地區嘗試實行家庭生產模式，綜合要素生產率才開始慢慢恢復。通過對綜合要素生產率指數的變化分析，我們得出結論，1958年開始的強制性的制度代替自愿性的合作社制度，導致了農業生產率的明顯下滑，而1978年從小崗村率先開始的農民自發行為―――家庭承包責任制卻帶來了生產率的回升，這其中的變化可能還有其他因素，但土地制度的變遷是第一位的解釋原因。

建國以來農業生產的發展規律、農業生產自身的特點及我國農村的現實情況都決定了在農業生產上并不適合采用強制性的制度變遷政策。現階段農村教育水平較低，農民學習能力還較差，農業生產更具有地域性特點，各地區間農村的情況有較大差別，這些都決定了在我國農業生產上不能搞“一刀切”的制度變遷，而更適宜誘致性的制度摸索道路。土地使用權流轉便是這一變遷方式的產物。上世紀80年代中后期，我國某些沿海發達省市就開始了土地適度規模經營的嘗試，使土地經營權的流轉突破了家庭承包經營的限制。特別是在我國農業比較發達、農民生活水平較高的廣東省，將土地使用權流轉與“把土地集中到少數種田能手”的原則相掛鉤，使得農業有了長足的發展，而民間這種自發行為最終帶來了政策上的變化。2005年7月，廣東省政府頒布《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法（草案）》明確農村集體建設用地使用權可于2005年10月1日起上市流轉，這意味著廣東省包括農村的經營性用地全部走向市場，使農村耕地使用權流轉進入了市場化階段。這是廣東農村集體用地管理制度的重大創新，更是中國農村土地流轉制度的創新突破。

回顧建國以來農村土地制度的幾次變遷，從中可以看出路徑依賴的重要作用及誘致性制度變遷在我國農業領域的適應性，正是這兩點決定了我國農村土地制度的變遷路徑，即集體所有制下的土地流轉。

二、農村土地流轉中的制度制約因素及制度改進

農村土地流轉從上世紀80年代中后期興起到現今已經發展了近20年，但它的發展始終不是很順暢，每年農村通過農戶自發的土地使用權流轉率僅為1%―3%。2003年農業部在農村固定觀察點對全國東、中、西部20842戶的抽樣調查顯示，全國土地流轉面積占總耕地面積的9.1%，其中東部為9%、中部為11.6%、西部僅為3.86%。農村土地使用權流轉的有序推進受到了許多制約因素的影響，如土地使用權流轉缺乏市場化機制、農村土地流轉存在著一定的封閉性及農村社會保障、金融制度的缺失等，而問題的關鍵在于農民擁有的土地承包經營權是一種不完整的產權，農民有了土地的收益權、使用權和一定程度的占有權，但土地的處置權并沒有真正賦予農民。雖然2003年實施的《農村土地承包法》規定了農民可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式進行土地流轉，但農民行使這些權利的基礎是土地承包經營權，而現行的一些制度安排造成土地承包權的結構殘缺不全，不利于農民充分享有土地的處置權，造成土地流轉不暢。農戶土地承包經營權權利缺失的主要表現為現行下所提供的承包合同具有不穩定性和不確定性。按《農村土地承包法》規定，耕地承包合同的承包期限為30年。而普遍情況是，手中握有發包權的村級集體經常根據自身需要變更承包合同，致使農戶實際承包期不穩定，“三年一小調，五年一大調”已成為大部分農村的傳統。現行農村的承包政策是按人口平均分地，人口的增減將直接導致原有承包土地面積的變動，致使農戶的耕地面積具有不穩定性。自實行家庭承包責任制以來，全國共有65.2%的土地發生了調整，而80%的調整是由人口的變動引起的。這種不完全的產權制度極大影響了農戶的長期預期，大大減少了農戶的固定資產投資，并嚴重挫傷了農民的勞動及學習新知識、進行技術創新的積極性，這些都導致了已流轉土地的低地租現象并影響到了土地的正常流轉。現行家庭承包責任制下所產生的這種不完全的承包合同帶來了極大的交易成本，削弱了農業生產的經濟效率。

要降低農業生產中的高交易成本，推動土地流轉，需要進一步明確農村土地使用權。這里有兩個可行的制度安排方案，即土地使用權的永包制和補償制。永包制是指固定農戶承包合同的期限為無限期，并且承包的土地可繼承。這樣可為農戶帶來穩定的長期預期，為農戶進行長期的大量的固定資產投資提供可能性，并且會激發農民學習農業知識的積極性。對于人口變動帶來的土地承包面積變更，可以采用補償制，具體來說有現金補償或者參股形式的補償。現金補償既可以一次性現金補償，也可以分期年金式補償；參股形式下土地的收益將在土地承包變更所涉及的農戶之間分配，這兩種方式均可保持原有承包合同的穩定性。補償制具體實施過程為，農戶A的人口增加1人后，假定按原有制度要對農戶B的承包地進行重新分配，這時農戶B可以給予農戶A一定額度、一定期限的經濟補償以作為保護原有土地繼續使用的代價，或者農戶A將按原有制度重新分配得到的原屬于農戶B的土地作為股份投入到農戶B的生產中去，從而分得一定比例的分紅，這樣就確保了原有生產面積不變。

土地使用權的永包制和補償制規范土地承包經營權的同時，強化了農戶的土地處置權，有助于農村的土地流轉。土地使用權的永包制和補償制是相互補充的制度安排。補償制是永包制的基礎和保證，作為農戶失去土地情況下的社會保障制度的替代物，補償制的實行不僅可以起到土地的社會保障及失業保險功能，而且能夠避免和解決農戶之間因分地所引起的利益沖突，會促進農村剩余勞動力的永久性轉移，確保永包制這一制度變遷的順利完成；永包制是補償制實行的目的，補償制存在的政策意義就是配合永包制減少農業生產中的制度障礙。永包制和補償制將會穩定農戶對所承包土地的長期預期，提高農戶生產及學習的積極性，穩定土地流轉的基礎。總之，這一新型的承包合同將大幅度減少農村生產過程中的交易成本，有助于土地流轉合理均衡價格的形成，確保土地流轉的進一步發展，從而使農業生產效率迅速提高。

三、結論

制度變遷原理為我們證明了農村土地流轉的可行性。制度變遷的路徑依賴特征要求現階段還必須堅持農村土地的集體所有制，而近時期一些地區土地使用權的誘致性流轉變遷則證明了流轉制的現實可行性及可操作性，農村土地使用權的進一步明確將會使農業生產中的交易成本大為減少。永包制和補償制正是這一思想指導下的政策取向，這兩種制度也是土地使用權能夠順利流轉的現實基礎，但政府行為下的強制性制度供給則需要決策者在制度推行過程中考慮諸多控制上的問題。土地流轉制并不是最優的改革路徑，它只是現階段諸多限制條件下的次優選擇，它的實行將產生一些新的問題，如流轉后的統一生產管理問題等，并需要一些其他配套制度的輔助支持，如剩余勞動力的轉移及農民社會保障等制度的改革，這都有待于我們進一步研究。

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