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城市管理和城管的區別范文第1篇

【關鍵詞】數字城管系統;云計算;信息系統;公共服務平臺;電子政務

Research and implementation of digital urban management platform based on cloud computation

CHEN Cheng-kui，CAI Yan-guang，LIU Hui-ling，HUANG He-lie

（School of Automation，Guangdong University of Technology，Guangzhou 510006，China）

Abstract：Digital urban management system is to build on the network and the hardware and software platform of integrated information system. System mainly contains the basic hardware facilities and the system platform，core platform of digital urban management，urban management basic business application，the urban management public service platform，the development of urban management，urban management extension access application platform，data center and exchange，meshing and census data，etc. Will improve the level of urban e-government construction，urban management mechanism innovation，improve the administrative management and administrative services，has very important practical significance.

Key words：Digital urban management system;cloud computation;information system;public service platform;electronic government affairs

引言

城市數字城管的建設目標是：依托計算機網絡技術、移動通信技術、信息系統集成技術、空間地理信息技術、城市部件管理技術及云計算技術等多種數字城市技術，實現城市部件與事件管理的數字化、網絡化和空間可視化[1～3]，創新城市管理模式，再造城市管理流程，建立一套科學完善的處置和監督評價體系，及時發現并有效處理城市管理中的相關問題，進一步提高城市管理水平和運行效率。建立數字城管系統本身是電子政務建設的重要組成部分，是適應新形勢要求，加強和改進城市管理行政執法工作的創新之舉，同時，又是一個有力抓手，以此為契機，將提高城市的電子政務建設水平，推動城市管理機制創新，改善行政管理和行政服務[4～5]。

1.平臺功能分析

1.1 構建數字城市管理支撐服務平臺

建設數字化城管系統，搭建數字城管系統基礎平臺。作為數字城管業務支撐平臺和對外服務的接入點，系統平臺充分實現數據服務共享、完成業務協同聯動，實現城市管理的信息化、網絡化和空間可視化，建立城市管理快速反應機制，及時發現處理城市管理問題。

1.2 綜合管理執法協同平臺

數字城管支撐平臺同時也是綜合執法協同平臺。數字城管系統在監督員主動發現城管問題、進行任務快速派遣和監督問題處理等方面提供了較好的管理機制和管理手段，但是在執行處置環節缺乏信息平臺的支撐，通過建設案件管理的信息化平臺，可進一步拓展“數字城管”系統的內涵和廣度，并為實現城市的“大城管”以及“數字城市”打下堅實基礎。

1.3 信息資源整合與共享平臺

整合共享全市基礎電子地圖、遙感影像、視頻監控與共享系統、規劃信息、法人基本信息、行政許可信息、行政執法信息，為城管部門與各相關部門網絡互聯提供數據交換接口，為管理、監督、執行提供基礎信息支持。

1.4 自動考核綜合評價服務平臺

建立一套科學完善的自動評價機制，通過內評價和外評價兩個方面，對城市管理的各個相關責任主體進行綜合考核評價。

1.5 數據普查

1.5.1 電子地圖及地理信息系統現狀分析

三維仿真規劃于2014年進行主城區建設：地下管線已由規劃局普查建設與維護，已經完成全市273平方公里管線數據;關于城市地理信息系統，由城市國土局建設和維護。

1.5.2 基礎數據普查需求分析

開展網格劃分和城市管理設施普查，結合實地調查和相關部門的要求，對單元網格進行精細劃分和編碼、對部件進行普查，建立覆蓋全市的全面、準確、完整的城市管理部件基礎數據庫。同時，為了區分各個區的部件，在編碼方式上采用行政區劃代碼進行區別。結合MMS技術發展，對城市普查采用空間化可視可量測需求進行城市化精細管理。城市地理空間測量采用實景影像模式進行數據普查。

2.系統架構

城市數字城管信息系統是圍繞城市管理的業務流程而建立的大型信息化工作平臺，系統借助應用支撐軟件提供的基礎服務，建立與城管業務相關的數字信息，實現城管問題的協同管理。本項目總體架構全面貫徹國家住建部數字城管總體框架，滿足國家相關標準和規范。系統總體架構包括門戶層、應用層、應用支撐層、系統支撐層、以及硬件和網絡層（IT基礎平臺），以及三個支撐體系（標準、安全、維護）、第三方系統等。

3.技術路線

3.1 3G移動通信技術

依托移動通信網絡，建立移動終端與監督中心、指揮中心的無線互連，實現語音、數據、短信、定位等業務協同運作。

3.2 計算機電信集成技術

計算機電信集成（ComputerTelecommunicationIntegration，CTI）技術集呼叫處理、語音處理、網絡通信等各項新技術于一體，為城市管理呼叫中心的建設提供技術支撐。基于CTI技術，建設一體化的城市管理呼叫中心。

3.3 云計算技術應用

建立私有云（或部分公有云）通過云計算技術應用解決方案，通過互聯網使用網絡IT資源服務，為數字城管的IT運行環境帶來更多的價值。云計算可描述在從硬件到應用程序的任何傳統層級提供的服務。

3.4 空間信息技術

空間信息技術是指以地理信息系統（GIS）、全球定位系統（GPS）、遙感（RS）等為代表的處理地理空間位置相關數據的信息技術。

3.5 移動測量系統和城市實景影像處理技術

移動測量系統代表著當今世界最尖端的測繪科技，它是在移動載體（機動車、鐵路機車、飛機或無人機）上裝配GPS（全球定位系統）、CCD（攝影測量系統）、慣性導航系統（INS）等先進的傳感器和設備，在載體的高速行進之中，通過攝影測量的方式快速采集地物的空間位置數據和屬性數據，并同步存儲在系統計算機中，經專門軟件編輯處理，形成多種有用的專題數據成果。

3.6 智能客戶端技術

智能客戶端（SmartClient）技術，是一種結合了瘦客戶端（B/S模式）和胖客戶端（C/S模式）長處、易于部署和管理的新一代客戶端軟件技術，通過統籌本地資源與分布式數據資源的智能連接，使得交互操作具有更好的適應性和更快的響應速度。

3.7 網絡信息安全技術

數字化城管系統的建設，采用VPN、CA認證系統、網閘隔離、網絡防火墻、防病毒系統、容災備份、UPS等全方位的網絡信息安全技術，充分保障網絡系統和應用系統的安全和穩定運行。

3.8 科學合理的架構技術

J2EE與.NET均為較流行的開發架構，但基于現WINDOWS用戶群的大量應用，基于.net架構開發有較大優勢，在微軟企業的強有力技術支持與發展下，其擴展性、兼容能力強，減免了J2EE的繁雜的中間件應用開發程序。

4.結語

通過實施數字化城管，通過高科技技術和先進管理理念，建立城市全民城管格局，實現城市管理由被動管理型向主動服務型轉變，由粗放定性型向集約定量型轉變，由單一封閉管理向多元開放互動管理轉變，使數字城管成為建設“智慧城市”的基礎工程和重要組成部分。

參考文獻

[1]侯宇紅.基于全景真三維斜射影像的數字城管應用研究[J].地理信息世界，2014，21（1）：106-110.

[2]陳平.數字化城市管理模式探析[J].北京大學學報：哲學社會科學版，2006，43（1）：142-148.

[3]陳觀林，李圣權，周魯耀.杭州市“數字城管”現狀及發展對策研究[J].情報雜志，2009，28：43-45.

[4]程鋒.“數字城管”基礎數據普查關鍵技術研究[J].測繪與空間地理信息，2011，34（2）：159-161.

[5]周迪民，段國云.地理信息系統屬性數據不確定性的研究[J].計算機技術與發展，2009，19（12）：174-177.

基金項目：國家自然科學基金（項目編號：61074147，61074185）。

作者簡介：

陳騁逵（1991―），男，江西贛州人，碩士研究生，研究方向：組合優化研究。

蔡延光（1963―），男，湖北咸寧人，博士，廣東工業大學自動化學院教授，主要從事組合優化、人工智能、決策支持系統等的研究。

城市管理和城管的區別范文第2篇

關鍵詞 城管 城管執法 防衛權

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A

1城管的現狀

近年來，我國城管的暴力負面形象已逐漸深入人心，許多民眾都對城管有強烈的恐懼感與憎恨感。城管負面形象的主要成因是城管隊伍的不規范及城管人員素質的良莠不齊，同時與輿論的負面渲染等原因有關。

1.1城管本身執法的問題

首先，城管職權范圍不明確。城管的法律依據是1996年出臺的《行政處罰法》，依據《行政處罰法》第16條的規定，在國務院的的領導下，各地城市管理綜合部門紛紛建立，如今，城管似乎已然成為中國城市執法職責最寬泛的公權力機構。其次，城管執法環境惡劣。城管在執法過程中，大部分執法對象是社會的底層人員，為了謀生而從事一些違法行為，而且城管的執法是集中行使行政處罰權的過程，行政處罰又是種硬性的行政方式。因此，城管執法相較于其它行政機關的執法而言，更容易與執法相對人發生沖突。再次，城管中除有正式編制的公務人員外，還有很大部分是臨時工或協管員，很多城管人員沒有受過系統的法律專業知識和基本素質培訓， 法制觀念淡薄，與執法要求差距較大。最后，城管執法監督機制不健全。缺乏有效的監督制度為城管執法人員濫用公權力提供了條件和可能，導致不當粗暴執法，而導致執法中的小矛盾發展為大爭端，引發暴力事件。

1.2媒體網民的不當宣傳

近年來，關于城管的負面新聞通過報刊、雜志、網絡媒體紛紛進入民眾的視野中，百度輸入“城管打人”共搜出200多萬條相關結果，百度“”共搜出進100萬條相關結果，而且新聞標題各種觸目驚心：城管打孕婦、城管打老人、城管圍毆群眾、城管打警察……如此多城管的負面新聞的原因一方面是由于城管制度還有諸多漏洞，城管人員執法中確實存在粗暴執法的情況，另一方面是由于媒體方面為博民眾眼球，在新聞中有夸大或斷章取義的成分，甚至有人說“無城管，不新聞”。由此可見，城管在媒體中的地位可謂是臭名昭著了。

1.3大眾心理傾向于同情弱者

城管人員代表國家行使公權力，尤其是其最主要的職權在于集中行使行政處罰權，擁有強大的公權力，而執法相對人又多是社會弱勢群體，在此種情況下若發生沖突，民眾傾向于同情弱者而向強大的一方發難，傾向于指責城管的粗暴執法而忽略某些執法相對人在事件中的不當舉措。當今社會，城管似乎已經成為了暴力、欺行霸市的代名詞，在這種情況下，就會發生“暈輪效應”這一社會心理現象，即民眾對城管人員的行為有壞的印象，會使其對所有城管人員及城管的其他行為的評價低。

2城管的特殊性

2.1執法權vs生存權

受傳統文化影響，我國自然經濟狀態的生活方式已根深蒂固，對于大多數普通民眾而言，從事無照經營、非法運營、流浪乞討的人員雖影響市容衛生、交通秩序、生活環境，但并未給其生活帶來太多不便，甚至帶來了便利。城管制度的設立無疑為維護城市秩序做出了巨大的貢獻，但與此同時行使公權力與保障公民權利之間的矛盾也越發凸顯出來，有強大公權力的城管在其執法過程中一直處于社會矛盾的最前端。一方面作為執法方的政府部門確實有權力和責任對城市管理中的違章違法行為進行管理和處罰；另一方面作為執法的相對人確實有許多是迫于生計而不得不從事違法行為，而且其從事的工作都是市民日常生活中非常需要的。城管執法對象大部分屬于弱勢群體，這些弱勢群體為了生存不得不從事違法活動，這就使他們與城管執法主體發生了直接的利益沖突，甚至分裂成對立的兩個陣營。一定程度上來看，這些城市弱勢群體在城市中生存的同時，給城市管理帶來了巨大的壓力，這些弱勢群體從事的非法活動的產生與擴大與城管部門的設立與擴張是分不開的。

正是因為城管執法人員與執法相對人雙方執法權與生存權的尖銳對峙，執法相對人往往不能或不愿承擔城管對其進行的懲罰，有時行政相對人甚至會產生絕望的情緒，導致慘劇的發生。城管執法相對人從事的活動往往與其的生活息息相關，很容易造成城管執法不被理解，再加上執法相對人的來源、社會背景、文化程度、職業、性格等方面非常復雜，這決定了他們對城管執法的要求呈現出多元化特征，加劇了城管執法雙方的矛盾，也增加了城管執法的難度及危險性。

2.2城管保護措施不完善

城管作為集中行使處罰權的綜合執法機關，其工作跨度大， 難度也大，大城市的城管動輒綜合數百項處罰權，其執法難度是顯而易見的。可以說， 在相對集中處罰權的同時也在集中社會矛盾。城管與行政相對人易有肢體接觸，但城管并不像警察一樣擁有治安處罰權，也沒有配備武器和警械。面對執法過程中“暴力抗法”，城管有比其他行政執法人員更大的危險性，卻沒有加強對其保護，這有違公平原則，因此，筆者認為應對城管設立特殊的保護制度。

3城管的特殊保護

在城管的執法過程中，主要受到威脅的是城管的人身安全，城管易與他人發生肢體沖突，在此情形下，對城管進行保護主要有以下兩種方式：一是擴大城管的職權；二是完善城管的防衛權。

3.1擴大城管的職權

《中華人民共和國行政處罰法》第16條的規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使?！?/p>

城市管理局是集中行使行政處罰權的行政機關，其職權主要在于行使行政處罰權，其所具有的行政強制權范圍也應只限于保障其權限內的行政處罰權的實施，所以城管執法并不需要擴大其行政強制權，而且若擴大城管的行蹤強制權會造成城管權力的過度擴張。另外，城管在執法過程中，非常容易與行政相對人產生矛盾，且一般遇到的都是輕微的違法行為，如果擴大城管的行政強制權，卻沒有相關規定限制其權力的使用，則很容易侵害執法相對人的權益，且加深民眾對城管的恐懼及民眾與政府的矛盾，這是不利于社會和諧穩定發展的。因此，筆者認為不應該擴大城管的職權。

3.2完善城管的防衛權

要完善城管的防衛權，首先應當確定城管人員的防衛權與普通公民的防衛權是否有區別。筆者認為，城管人員的防衛權與普通公民的防衛權是有所區別的，且城管人員的防衛權與普通公民的防衛權相比，應予以限制，原因有以下幾點：

首先，正當防衛是公民在合法權益受到不法侵害然而公力救濟不可及的緊急情況下采取的私力救濟。孟德斯鳩指出：“在公民與公民之間，自衛是不需要攻擊的。他們不必攻擊，只要向法院申訴就可以了。只要在緊急情況下，如果等待法律的救助，就難免喪失生命，他們才可以行使這種帶有攻擊性的自衛權利?！背枪懿块T作為國家機關，代表國家行使公權力，在遭遇不法侵害時及在受到不法侵害后獲得公力救濟的機會遠大于普通公民，因此對其私力救濟應適當限制以免對他人造成不必要的傷害。

其次，我國對于正當防衛的刑事政策是鼓勵公民合理地行使正當防衛權，勇敢同違法犯罪做斗爭，我國對正當防衛的限度是做從寬掌握的，鼓勵對緊急情況下的不法侵害進行私力救濟。國家承擔了保護公民權利的職責，城管雖然不具有治安保衛的職責，但城管作為國家機關，其人員在遭遇不法侵害時，應當趨向于由有權機關對該不法侵害進行評價而不是積極的與之斗爭。

再次，城管執法時以強勢的態度出現，具有強大的公權力，其執法者的身份首先就給執法相對人造成一定心理上的恐懼感，執法相對人處于弱勢的地位，一般不敢于與國家對抗。而且，執法相對人的抗法行為，經常是伴隨著執法相對人的僥幸心理，希望通過抗法來免受或減輕行政處罰，所以其采取的抗法行為一般手段并不激烈，經合理協調后其抗法行為也容易被說服，因此較容易制止。而且城管執法時，人數上一般處于優勢狀態，在遇到不法侵害時，共同執法的城管一齊制止不法侵害的話，力量對比較明顯，一般不需要造成重大損害就能緩解當下的緊迫危險狀態。

最后，城管在執法時遭遇了抗法，若給相關人造成危害后果，其承擔的責任與其造成傷害是不相當的。因此，若不對城管行使防衛權作具體的限制，則一方面將導致市民的權益得不到保障，另一方面易導致城管權力的膨脹，不利于社會的和諧發展。

根據對比對城管進行保護的兩種方式，筆者認為，應當對城管的防衛權進行明確規定及完善，使城管人員能正確行使自己的防衛權來保護自己。

4城管防衛權的立法展望

近年來，城管制度遭到眾人非議，這與沒有一部全國性的城管執法規范不無關系。城管體制的最高及基本法律依據是1996年10月1日生效的《中華人民共和國行政處罰法》第16條的規定，除此之外，城管的設立、權限、行為規范等的法律依據都來自于國務院文件、地方政府文件等。迄今，城管制度設立已有十幾年，全國有三百多個城市設立城管，但城管制度卻依舊存在很大問題?！懊徽齽t言不順，言不順則事不成”很多時候城管隊員在執法時，面對指責的尷尬，面對挑釁的無奈，面對抗法的困窘，都是因為沒有完備的法律依據和執法手段來保障。

面對以上問題，很多人提出應當制定一部全國性的城管執法規范。首先，學界存在大量關于城管執法合法性的質疑?！霸诜ㄖ紊鐣?，一切權力都必須接受法律評價，權力普遍受法律評價是法治的基本原則之一”，城管設立的最高法律依據僅僅是《行政處罰法》第十六條的規定，但這樣一個單薄法條卻衍生出城管的諸多職能，這導致城管執法在主體資格和法律地位存在著不足與缺陷。其次，在城管執法缺乏統一的具體法律規范。全國各地城管的執法范圍存在一定程度的差異，很多城管人員不明確自己的職權及職責，而且在城管執法過程中，很多情況下并沒有遵守法定的程序?？梢哉f，在全國各地的城管部門中，執法范圍是一個具有彈性的領域，今天城管不能管的領域，明天可能一個紅頭文件就允許管了。最后，城管執法保障機制不健全。城管執法在法律保障機制、強制執法權力保障機制、財政保障機制幾方面都不健全，這都要求制定完備的法律來規范。

雖然目前要由國務院統一制定一個“城市管理執法條例”條件還不成熟，但只要城管制度繼續在中國存在著，這樣一個執法規范必將會制定出來。

參考資料

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城市管理和城管的區別范文第3篇

違法建筑的危害。違法建筑已經成為當前城市建設管理中最為突出、最為復雜，也是最集中的一個問題，不僅擾亂了經濟社會的正常秩序，而且對人民的生命財產安全也會造成一定的威脅。其危害具體表現在：破壞了城鄉規劃，會影響到城鄉的建設與長遠發展，隨著國家土地政策的實施，城市的土地資源顯得更加的珍貴，違法建筑打亂了城鄉規劃的步伐，占據了合法建筑的土地面積，縮小了城市發展的空間，給國家稅收和地方稅收的資金流失都造成了一定影響，損害了國家和社會的公共利益；還影響了市容市貌，破壞城市形象，因為違法建筑的存在拉低了城市的品位，給城市管理工作也帶來了一定的難度，一方面是建筑地點比較隨意，使得社區的建筑布局較亂，沒有規律可循，一些違法建筑用來作為餐飲和廢品回收等經營活動，會造成環境的污染，影響周圍居民的正常休息；一些建筑施工的標準比較低，存在著一些潛在的安全隱患，有的甚至會堵塞安全通道和消防通道；違法建筑不利于社會的穩定，違法建筑都是利用不正當的手段進行建造的，對社會的法律建設無視，擾亂了正常的社會秩序。

2違法建筑強制執行的原則

由于違法建筑本身的違法性，決定了其被作為執行標執行，人民法院在執行的過程中需要遵循一定的原則，以維護債權人的合法利益，并不能違反執行工作規范的要求。具體的執行原則如下：要區分對待違法建筑和無籍建筑，其存在本質的區別，無籍建筑是由于某些原因沒有獲得產權證明，但是用地和規劃建設是有審批手續的，即使沒有這些，也有其他證據證明其合法性。在執行時，應該搞清建筑的屬性，在征求了行政主管部門的意見后，可以按合法建筑對待；違法建筑的性質不變原則，由于司法權和行政權職能的區別，對違法建筑的認定屬于行政部門的職權，人民法院不存在這一職權范圍，違法建筑執行后也不能當做合法建筑對待，其違法的實質沒有發生變化，而只是建筑的占有主體發生了轉變，從被執行人轉變成了債權人；違法建筑風險告知原則，違法建筑已經被人民法院執行后也不能成為合法建筑，其存在的風險沒有任何變化，人民法院在執行時，應該以法律規定的形式明確告知違法建筑作為執行標的風險，最好事先征得債權人的書面承諾后再執行。

3完善拆除違法建筑的對策及其建議

3.1完善拆除違法建筑的相關立法

立法的完善可以給違法建筑的建設和拆除違法建筑行政執法提供可靠的法律保障，立法的完善首先應該細化《城鄉規劃法》的相關規定，保證立法的可執行性，并以此法為依據，加大對地方立法的建設力度，不斷完善相關地方性法規和規章制度，努力構建一個體系完整的城市管理和規劃的法規體系，也可以針對違法建筑建立專門的立法，加大對違法建筑的懲處力度。

3.2明確各執法主體在工作中的職權問題

違法建筑的治理工作是由有關部門協同配合、聯動執法進行的餓，并不是某一個部門的事情，所以應該建立聯合管理的機制，督促各執法部門各司其職。其中各區縣政府是本行政區域控制違法建設行為的責任主體，負責相關的查處工作，在完善違法建筑強制執行中，由城市管理綜合執法機構來執行。建立由多部門共同監控和執法的工作程序，以監督違法建筑的開發建設和經營管理整個過程，將各個部門聯動起來執法式治理違法建筑的有效措施。建立一套查處違法建筑信息的共享機制，實現規劃和城管部門的信息反饋和資源共享機制，各執法主體在執行工作時可以充分利用城市管理信息系統上的信息資源，為查處工作提供基礎性數據，以實現平臺之間的信息互通和共享。

3.3加大執法力度，提高辦事效率

違法建筑擾亂了社會正常的運行秩序，如何在執法工作中提高辦事效率是行政執法工作中需要認真考慮的問題?！冻青l規劃法》雖然賦予了行政機關拆除違法建筑的強制執行權，但是這也并不意味著司法機關不具有強制執行權，如果一些違法建筑拆除的難度大，在申請人民法院強制執行時，既可以由司法機關審查其合法性，又可以由司法強制措施處理違法建筑。違法建筑如果在搭建的過程中，應該加快強制執行的步伐，不然就可能錯過了執法的時機，等到違法建筑已經成為事實的時候就會給拆除執行工作增大難度，提高了執法的工作成本，在執法時充分利用立法的規定，給予行政執法機關扣留施工材料和設備、查封施工現場，立即執行的權利，一旦發現違法建筑立刻給予制止，將其扼殺在萌芽狀態。執法時可能會遇到阻撓執法和暴力抗法的野蠻行為，執法人員應該加大對違法行為人的執法力度，對阻礙執法人員正常工作的行為人按照公安機關的相關管理條例進行處罰，構成犯罪的，要依法追究其刑事責任。

3.4加強對建設單位的管理力度

各級領導應該全力支持工程的招投標工作，不以主觀的意志推薦施工單位或者干預工程建設的承發包工作，減少政府參與的干預，建設單位也要建立工程建設管理資格審查制度，不具有管理資格的單位要委托監理單位來進行監理工作。

3.5建立建設工程管理中心，維護建筑市場秩序

城市管理和城管的區別范文第4篇

摘 要： 臨時工，一個在法律意義上并不存在的用工形態，如今卻大量存在于多個行業，并引發“臨時工現象”。行政執法中臨時工普遍存在，究其原因有諸多方面，最根本的原因是近年來政府的社會管理能力不足，依靠大量臨時聘用人員協助社會管理。素質低下的執法人員不是在增加政府的執法力量，而是在瓦解法律的權威和減弱執法者的能力，因此不得聘用編制外的臨時工。政府通過簡政放權，將權力下放給市場和社會，緩解執法不力的壓力。

關鍵詞： 臨時工 行政執法

一、行政執法中的“臨時工現象”

2010年11月9日，河南中牟縣76歲的菜農張會全在賣紅薯時，被執法城管掀了菜攤，連連扇臉，后有關部門稱打人者為臨時工；2011年9月，江西修水縣一女子到派出所為孩子辦戶口，與戶政人員有所爭執，辦事女警竟然發怒拿起臺面資料砸向辦事居民。修水縣公安局回應，已將“發飆女警”蔣某予以辭退，蔣某為聘用人員，并非在編警察；2012年3月，溫州公交車司機撞死3人后逃逸，官方稱肇事者系臨時工；2013年5月31日，陜西延安市發生“城管跳腳踩商戶頭部”事件。延安市城管局回應，包括踩人城管在內的4人均為臨時聘用人員。另據《新京報》記者披露，延安市城市管理局參與一線執法的城管隊員超1/4是協管員，屬于臨時聘用人員。該市城管監察支隊目前正式在編人員139名，協管員55名。 2014年4月9日，福建馬尾亭江集貿市場，城管與一名攤販發生小沖突后，一名老人上前勸架，疑因遭到城管方面人員的毆打，當場不治身亡。馬尾區政府在微博通報中提到兩位傷人者的身份是該地區的“市容協管員”，而不是此前有媒體報道中提到的“城管人員”。 而“市容協管員”是政府聘任的臨時工，沒有編制。

臨時工，一個在法律意義上并不存在的用工形態，如今卻大量存在于多個行業，到處都是臨時工，并引發“臨時工現象”，中儲糧林甸糧庫幾萬噸糧食失火是臨時工監管不力，紅十字會向國企、老干部捐贈上萬輛自行車是臨時工，“中華脊梁”獎的活動文件是臨時工偽造的，暴力執法的是臨時工，上班打牌的是臨時工，違規申請保障房的是臨時工，強制拆遷的是臨時工。政府臨時工，指的是政府機關臨時聘任的人員，沒有編制。根據我國新勞動合同法，已經沒有了“臨時工”一說，法律規定用人單位與勞動者必須簽訂勞動合同，簽訂勞動合同的就是單位的正式員工。

政府雇傭臨時工作人員參與行政執法，臨時工們并不具有相關的專業知識、職業道德及執法能力，使得行政執法過程中存在大量違法違規行為，不僅損害了公民的人身財產全，而且使政府部門和公職人員公信力下降。政府雇傭臨時工對學歷沒有要求，以延安為例，城管部門的臨時工大多為初中畢業，少數為高中或以上學歷。多數部門在招聘時只要求初中、中?；蚋咧幸陨蠈W歷，沒有職業技能要求。部分臨時工入職后會為他們培訓相關的法律法規和執法程序，但多數入職后不進行正規進行培訓，工作僅憑經驗。政治工作、黨團學習、紀律教育等制度形同虛設，對于隨時可能遇到的暴力沖突，也沒有任何針對性的防御培訓。協管員的隊伍設置、人員招錄辭退、福利待遇、經費來源、法律責任都沒有明確的法律規范。這些制度上的不完善必然導致行政執法的不規范，引發一系列社會問題。

二、“臨時工現象”存在原因

行政執法中臨時工普遍存在，究其原因有諸多方面：首先，臨時工沒有編制，不用占編制名額，在編制滿額的情況下，各單位只好大量擴充編外人員和其他人員，不占編制單位也就不用承擔各種福利待遇；其次，臨時工的工資待遇較低，延安城管局臨時工每月910元，浙江2009年城管基本工資為900元，不解決住宿。但是臨時工的勞動強度卻很大，實際工作都由他們承擔；再次，臨時工入職和辭退更容易，程序更簡單，在職期間管理、培訓沒有嚴格要求。最根本的原因是近年來政府的社會管理能力不足，依靠大量臨時聘用人員協助社會管理。

改革開放以后，隨著經濟體制改革的深入，中國的經濟高速增長，這導致了城市在規模上的迅速擴張。近二十年來，中國各個城市的面積和人口都在成倍增長，流動人口大幅度增加。城市規模的擴張給政府的行政執法能力提出越來越高的要求。城市管理問題變得棘手。各地政府開始通過“社會公益性”崗位招聘輔執法人員，包括治安協管員、交通協管員、城管協管員等，但沒獨立執法權。再者，從上個世紀50年代到80年代開始，對社會公共事物的管理主要是通過黨政企三位一體的單位體制管理社會。這種黨政企三位一體下把整個社會都納入了有效的管理系統，地方政府本身的管理職能顯得多余而嚴重退化。但在改革開放后，政企分開，經濟單位不再承擔社會管理功能，地方政府管理功能弊端立即暴露出來。上述兩個重大的社會變化導致中國地方政府社會管理能力無法跟上社會的發展，再加上我國進行政府機構改革，推進政府職能轉變，政府部門人員減少，而社會管理事務增多，政府部門沒有根據新形勢及時調整編制，使得執法人員短缺，各個地方政府才開始大量聘用編制外的臨時工作人員。①

但是，這種以降低標準和人員素質，擴大工作人員數量的方式，對提高政府公共管理能力不僅無益，而且有害。首先，政府的社會管理能力，尤其是行政執法能力的提高并不取決于數量的增加，而是取決于管理和執法人員的素質和能力。一個沒有經過正規教育和專業培訓的人員進入社會管理部門和執法部門，不僅很難嚴格按照法律和法規進行工作，而且這些人本身可能會成為違法的主角。其次，政府執法主要是憑借法律的權威，而不是靠人多勢眾。如果說，城市執法主要靠人多的力量，那么每個城市的城管部門再增加一倍或幾倍都無濟于事。因為一旦在執法過程中發生沖突，執法人員再多也只能在數量上居于少數。一個城市，一個地區，如果沒有樹立起法律的權威，政府人員再增加幾倍都無法有效管理。

對這些執法部門來說，聘用臨時工既解決了人手不足的問題，又節約了成本，一旦出了事，還可以直接推向前臺充當替罪羊，實在“美事”一樁。可是，對公眾來說，并不具有執法資格、只能協助執法的臨時工在不少地方成了執法主體，因為權力大責任輕，權責嚴重不對等造成他們輕視法律，肆意侵犯執法對象的權益，引起公眾的極大不滿。

三、關于政府“臨時工”的法律定位

1、臨時工的法律身份

臨時工的產生可以追溯到計劃經濟時代的固定工制度。1954年5月，勞動部《關于建筑工程單位赴外地招用建筑工人訂立勞動合同辦法》首次在國家文件中引進了臨時工的概念。1962年10月14日，國務院頒布《關于國營企業使用臨時職工的暫行規定》第一次對臨時工的使用管理作出規范。1965年，國務院的相關規定要求企業、事業單位積極推行兩種制度，少用固定工、多用臨時工。1989年10月5日，國務院頒布《全民所有制企業臨時工管理暫行規定》第一次對臨時工作出明確的法律定義，該規定第二條規定：“全民所有制企業招用的臨時工，是指使用期限不超過一年的臨時性、季節性用工。”即便是在國家鼓勵用人單位使用臨時工的計劃經濟時代，相關規定也并不否認臨時工是單位的職工。執法領域，公安、城管行業的“臨時工”群體始于改革開放初期。他們協助普通民警、城管執法人員，負責治安維護、交通管理、市容市貌維護等。

1995年實施的《勞動法》明確規定，對所有勞動者實行全員勞動合同制、同工同酬， 所有用人單位與職工全面實行勞動合同制度，用人單位在臨時性崗位上用工，可以在勞動合同期限上有所區別，就企業而言“臨時工”的稱謂或用工形式已經過時。 《中華人民共和國勞動合同法》規定，今后國家機關、企事業單位用人必須簽定勞動合同，并給予相應的福利待遇。《勞動法》和《勞動合同法》并沒有把用人單位與勞動者的勞動關系以臨時工、正式工進行劃分，而是規定雙方都應簽訂有固定期限、無固定期限或完成一定工作為期限的勞動合同，就是說我國在法律意義上已沒有臨時工、正式工之分，只有合同期限長短之別。這標志著，從法律的層面上來說，“臨時工”概念早在1995年就退出了歷史舞臺，臨時工這個計劃經濟的產物就已經不復存在了。但事實上，“臨時工現象”仍然存在，大量的臨時聘用人員

2、臨時工的執法身份

雖然臨時工群體由于種種原因現實存在，但是他們并不具有執法主體的身份，不得參與行政執法。行政執法活動是行使國家行政權的活動，這就要求承擔行政執法活動的機關或組織，要具備相應的條件或資格并經國家有關機關的合法許可。按照我國《公務員法》，行政執法崗位早已實行定崗定編和逢進必考制度。要有執法權，必先有行政執法資格和身份；否則，就沒有行政執法權。在行政執法機關，“臨時工”本來就沒有合法身份和行政執法權。

按《行政強制法》第十七條：行政強制措施由法律、法規規定的行政機關在法定職權范圍內實施。行政強制措施權不得委托。行政強制措施應當由行政機關具備資格的行政執法人員實施，其他人員不得實施。該條表明，行政強制措施必須由行政機關內的具備執法資格的人員實施，并且不得委托其他人，按照行政機關的邏輯，臨時工們并不屬于行政機關的在編人員，那么臨時工并不能參與行政強制措施的執法任務。

《行政處罰法》第十五條：行政處罰由具有行政處罰權的行政機關在法定職權范圍內實施。第十七條：法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰。第十八條：行政機關依照法律、法規或者規章的規定，可以在其法定權限內委托符合本法第十九條規定條件的組織實施行政處罰。行政機關不得委托其他組織或者個人實施行政處罰。第十五條、第十七條、第十八條的內容表明行政處罰只能由行政機關、法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織實施，不再編制內的臨時工是不能實施行政處罰的，行政處罰即使委托也要委托符合條件的組織，而不是個人。

以上表明臨時工不能參與行政執法，將執法權委托給臨時工的做法是違反法律的。退一步講，即使臨時工參與了行政執法，相關部門也不能免除責任，不能因為是臨時聘任的人員就將違法行為和自己劃清界限，臨時工所在的部門也是要承擔責任的。臨時工參與執法代表的是行政機關，民眾相信，無論你是臨時工還是正式工，當你站在社會管理的第一線，你就代表政府形象，你行使的就是政府職能。根據我國《民法通則》第六十三條規定：公民、法人可以通過人實施民事法律行為。人在權限內，以被人的名義實施民事法律行為，被人對人的行為，承擔民事責任?！肚謾嘭熑畏ā返谌臈l明確：用人單位的工作人員因執行工作任務造成他人損害的，由用人單位承擔侵權責任。所以說，就算是臨時工，只要參與執法，代表的就是單位法人主體，如果發生城管打人等暴力行為，不管是正式職工還是所謂的“臨時工”，單位都要承擔民事責任。

四、政府不應雇傭“臨時工”

十八屆三中全會精神中央宣講團成員、國務院法制辦副主任袁曙宏在日前公開發行的三中全會《決定》輔導讀本中撰文披露以下內容：土地征用、房屋拆遷、環境保護等引發糾紛甚至，往往由執法機關不按程序辦事或程序不規范造成。鑒于此，我國將全面清理行政執法人員，嚴禁未取得執法資格的人員執法，將履行行政執法職責的合同工、臨時工調離執法崗位。從法理上講，行政機關是權責統一的，行政權力既不得擅自放棄，也不能任意轉讓，聘用“臨時工”違背了現代行政精神。在現實層面上，招聘“臨時工”既容易導致權力尋租和某種灰色交易，也在權力外包過程中導致基層亂象叢生，還會助長相關單位和編制內人員的慵懶作風，更直接加劇了有關部門人員冗多、財政負擔過重，或者通過亂罰款、亂攤派、亂收費來供養“臨時工”。因此，廢除編制外的協管員制度勢在必行，因為素質低下的執法人員不是在增加政府的執法力量，而是在瓦解法律的權威和減弱執法者的能力。不僅如此，即使是編制內的公務員和事業編制的管理人員也需要大幅提高法律水平和執法能力。

那么不聘用臨時工作人員，政府無力管理社會的方方面面，很多基層工作由誰來承擔？長期以來，臨時工參與執法，是因為執法者“人手不足”，太多的事要做，而取得執法資格有著能力門檻與編制限制，于是，合同工、臨時工進行執法成為“中國式執法”的必然現象。簡政放權，“濃縮”執法范圍與空間，才是釜底抽薪之舉，亦是根本之策。城管的很多工作完全可以交由市場去做， 譬如園林綠化、市政設施維護等?！跋蚴袌龇艡?，向社會讓權”，“強化宏觀調控，強化民生保障”當這些目標實行之后，“濃縮的都是精華”，有執法資格的人員去執法也就變得很輕松。

值得提醒的是，傳統的行政執法模式與習慣也要與時俱進，加快在依法行政框架下的行政執法改革與創新，由執法范圍的“量變”、執法人員的“量變”，引發執法功能走向更好地捍衛法律尊嚴、維護公民權利的“質變”。 （作者單位：中南財經政法大學）

城市管理和城管的區別范文第5篇

上海市互聯網經濟咨詢中心高級工程師黃以寬：應急管理信息系統最關鍵的應該是以業務協同為中心。

茂名市信息產業管理辦公室主任龐嚴冬：政府信息辦要彌補以條為主時所欠缺的橫向互聯和業務協同。

國家安全生產監督管理總局通信信息中心培訓處處長董國平：在投入資金以后，應探索如何完善城市應急管理來的運作機制。

南寧市城市應急聯動中心副主任王威：應急管理系統并不是越大越好，也不是越先進越好。

廣州市應急管理辦公室副主任徐志丹：任何一件很小的事情，在應急管理過程中要看成一個戰役。

4月9日，黑龍江省中醫研究院203人氟乙酰胺中毒，國家發展改革委緊急調運解毒藥品；

4月16日，湖南省株洲市攸縣一煤礦透水，12人被困；

4月16日，緊急啟動四級響應，應對四川嚴重風暴災害；

4月16日，上海一工地發生食物中毒事件，62名工人被送往醫院就診；

當地時間4月16日，美國弗吉尼亞理工大學發生兩起校園槍擊案；

4月16日，印度南部泰米爾納德邦發生一起火車與小公共汽車相撞的交通事故，13人死亡，6人受傷；

……

這個世界并不太平，突發事件隨時都可能發生，應急管理工作已成為全球關注的一個焦點。

城市應急的問題是城市管理過程中非常現實和急迫的問題，一個城市是否具備現代意義上的應急功能，關系到城市的經濟健康、協調、可持續發展和公眾生命財產的安全?，F代城市必須加強應急管理，而應急管理問題也引起越來越多人的關注和重視。

4月18日，《中國計算機報》舉辦的城市應急管理圓桌論壇吸引了相關專家、企業和用戶，圍繞城市應急管理的熱點話題展開討論。

1如何實現共性與個性的統一

曾有一個電子政務培訓班，希望在城市應急管理方面統一認識，提出一些建設性的方案，但效果很不理想。在總結的時候，大家認為重要的原因之一就是所講授的內容并沒有和各位學員所在地區的實際情況相結合。

這其實反映了城市應急管理是共性與個性的統一，不能脫離個性談共性。

沒有任何兩個應急事件是相同的，并且不同城市之間的應急需求也各有特色。因此，城市應急管理的個性是客觀存在的。某些城市應急管理系統是為了保一方平安的，這種系統是綜合性的，并且層次比較高。城市的應急中心或信息中心所建立的應急管理系統一般屬于此類。即便是這種綜合類的應急管理系統，在一些特殊區域也會表現出不同的特征。比如工業園區、經濟開發區等區域，更多地呈現出為產業發展服務的特點。此外，還有一些為公共衛生、安全生產等領域建立的應急管理系統，以及為奧運會、世博會等特定事件建立的應急管理系統，所有這些系統都表現出了鮮明的個性特色。

南寧市是我國較早建立應急管理系統的城市之一。據了解，去南寧參觀學習應急管理系統的人已不下萬人。南寧市城市應急聯動中心副主任王威總會向前往學習的人說，城市應急管理不能一概而論，應因城市的客觀條件不同而不同，系統的方案設計要與各個城市的特點緊密結合起來。比如，100萬人口的城市與1000萬人口的城市之間，或者經濟欠發達城市與經濟發達城市之間，其應急管理系統的構架就會不一樣。有的城市各個部門的子系統已經建立得非常完善了，為實現應急管理所需投入的資金數量可能就不會大了。應急管理的管理模式也存在差異，有的城市是由政府直接管，有的則委托給信息辦或公安部門管理，還有的也可能會委托給公司來運營。

但是從信息系統的建設角度看，其實應急管理是有很多共性的。如何實現共性與個性的統一呢？答案主要體現在應急管理的方案設計中。

上海市互聯網經濟咨詢中心資深咨詢師黃以寬認為，共性的實現要以需求為導向，以信息技術為手段，通過資源的共享、流程的聯動以及統一的機制，推進業務協同，進而實現共性。為體現城市重大風險應急的共性與個性要求、避免預案間的孤立與沖突，可以將城市預案體系劃分為綜合預案、專項預案、現場預案和單項預案。

2如何推進應急資源整合

對一個城市來講，如果應急管理所需要建設的硬件基礎設施，比如：應急指揮中心、大屏幕、視頻監控、800兆通信網和指揮車等都已建設完畢，是否就意味著這個城市的應急管理已經可以奏效了呢？

其實不然。這還面臨著資源整合的問題。微軟(中國)有限公司大中華區戰略項目總經理潘迪認為，推進城市應急管理，并不在于缺少資源，關鍵在于整合資源。在整合資源方面，業務比技術更加復雜。充分挖掘、合理高效地配置現有資源，貫穿城市應急管理的全過程。以資源整合帶動城市應急系統建設，是當前我國推進城市應急管理的現實選擇。

應急資源的整合是多方面的。在應急系統建立之前，首要的基礎性的工作就是資源整合，包括：組織機構、信息渠道、協調網絡、救援隊伍和保障系統等因素的整合，以便做到高度統一、有效指揮、緊密配合、快速反應，最終形成應對突發事件的整體合力。

現階段，抗震救災、防汛抗旱、森林防火、生產事故應急、消防、交通安全、海上搜救、緊急醫療求援等力量，成為我國應對突發事件的主要力量。但長期以來，應急救援機構的運作相對獨立，這些部門的應急系統也一直處于分散管理、各自為戰的狀態。發生緊急事件后，各機構相互間無法進行很好的配合與協調，也就不能形成統一的指揮協調、資源整合和信息共享機制。

這種協同困難難在什么地方？有關專家認為，歸根結底是條塊分割問題。這里面有“強龍”，也有“地頭蛇”，要把“強龍”和“地頭蛇”捆在一起，會遇到不少問題。如果希望所有的體制問題解決好了以后，再去建應急管理系統，那就等于陷入了一個雞生蛋、蛋生雞的兩難選題。

這一組織機構難整合的問題體現了體制機制的問題。體制問題是推進應急管理的首要問題。加強城市應急資源整合，離不開完善的應急管理機制的保障?？茖W的應急管理機制，不但能使應急管理系統更好地發揮作用，而且能使政府及公眾的應急行為更加自覺和有序，從而產生巨大的協同效應。

微軟(中國)有限公司大中華區戰略項目高級業務發展經理張紅芬給出的思路是，在現有體制機制下，要基于業務流程建立專業聯盟。也就是，基于現有的權力分配結構，搭建一個最合適的、能夠把各個部門調動起來的應急指揮體系。城市的綜合應急管理平臺要能夠與衛生、交通、治安等專業的應急系統聯動起來，并且綜合應急平臺、政府職能部門和專業救援隊伍三者，要建立動態的專業聯盟。聯盟生成之后，就要得到政府的授權，在發生突發事故時，執行相應的任務。比如：一個事件發生之后，聯盟要啟動預案，依據既定流程，對相應的人進行任務分配，每個人可以調動的資源都是有定義的，運用這些資源就可以執行相應的任務，彼此之間分工明確，協調一致。事情結束之后，聯盟自動解散，當再次發生事情時，聯盟再次自動生成。

應急信息資源的整合也是一個關鍵因素。

城市應急管理是跨部門的綜合性電子政務應用項目，加強城市應急管理，客觀上要求整合應急信息資源，加強跨部門的信息共享與業務協同。我國電子政務建設的一個典型特征是條強塊弱，如何在條塊建設不平衡的體系中，加強部門的信息共享與業務協同，是當前推進城市應急管理面臨的一個嚴峻挑戰。

電子政務條強塊弱的一個表現就是每個政府部門都建立自己獨立的信息系統，導致信息孤島林立。信息孤島是否是應急管理過程中推進信息共享和跨部門合作的障礙呢？廣東省茂名市信息產業管理辦公室主任龐嚴冬認為，各個政府部門首先要加強本部門的信息化建設，然后才能更好地與其他部門建立共享與協同的合作關系。茂名市在推進城市應急管理的過程中，以各部門的信息資源整合為基礎，先后協調了40多個部門。

應急管理是一個綜合性的應用，完整的應急管理系統應將公安、交警、消防、急救、防洪、防火、防震、工商、稅務、城管、救助等公共服務部門納入一個統一的指揮調度系統。當城市出現新問題或事件時，系統如果不能通過增加數據和調整流程來適應新的業務，就會降低應急管理系統的綜合業務支持能力，這對加強這些部門之間的應急信息資源整合提出了更高的要求。

北京市在建設應急指揮系統的過程中，就將分散在市屬各委辦局的信息、通信等應急資源加以利用，逐步建立起依托圖像監控、無線調度、有線通信、計算機網絡應用和綜合保障等五大技術系統的市應急指揮平臺，初步具備了對社會面的監控、現場圖像的無線傳輸、視頻資源整合、無線通信指揮調度、有線通信集中指揮調度和各類信息資源共享等功能。

3如何實現產業化運作城市應急事件可能并非是一些驚動各個方面的大事件，也可能是發生在每個人身邊的一些急需社會力量來救助的小事情。

對于諸多此類的應急需求，政府提供的應急服務很難全面照顧到，也缺少足夠的資源，而社會力量則有其用武之地。據民政部緊急救援促進中心曹寧川副所長介紹，我國把緊急救援分為社會安全、公共衛生、自然災害和安全生產等四大類，政府有相關的部門負責這些應急事件。對于其他的一些應急事件，我國將探索用產業化的方式實施緊急救援。

國外已經在采用通過有償服務的方式實施緊急救援。我國目前正在進行緊急救援產業化運作的論證與探索。據曹寧川介紹，他們現在采取的措施主要有三種：建立緊急救災物資產業園，促進緊急救災物資產業鏈的健康發展，引導社會力量生產與存儲救災物資，實現救災物資儲藏于民，減輕政府的負擔；面向老年人、農民工或其他困難群體，與保險公司聯合推出救助卡，鼓勵公眾和企事業單位參加聯合救助體系；實施緊急救援的品牌管理，通過授牌的方式，鼓勵企業參與緊急救助。

目前，民政部緊急救援促進中心正在規劃建立信息管理平臺，把加盟到緊急救援體系中的相關主體有機聯系起來，建立社會緊急救援機制，促進緊急救援的產業化發展。

在推進應急產業化運作的過程中，運營和管理問題也是一個核心問題，涉及到商業模式和投資回報。南寧在推動應急產業化發展方面采取了聯盟的動作。為應對和滿足國內急劇增長的城市應急聯動系統產業化市場需求以及后期維護與服務，南寧軟件園聯合若干家公司成立了城市應急聯動產業聯盟，使城市應急聯動系統的開發及應用過程中專業化分工更加明確，咨詢設計、軟件開發、系統集成、市場推廣、項目監理、系統維護、用戶培訓等環節分別由聯盟內相應的專業商家負責。產業聯盟還整合資源，為聯盟內企業提供公共技術平臺及其他軟件工業化生產所需環境。

應急市場不僅體現為應急服務市場，也體現為應急產品市場。曾有數字預測，應急將會給中國的IT業帶來數千億的市場。現在還遠遠沒有達到這個程度，還有很多的事情可以做。

如何實現以業務協同為中心的應急管理是此次圓桌論壇的熱點話題

4緊急與非緊急是否應該一體化

雖然應急事件隨時都可能發生，但并不是時常發生，在沒有應急事件的時候，應急管理系統該如何發揮作用？

南寧市和茂名市在緊急和非緊急的應急管理問題上，有點不一樣。

南寧市經歷了先合后分再共享的過程。一開始運行的時候，南寧市把12345市長熱線融合到應急管理系統里，但是運行一段時間以后，發現應急管理系統接收了大量非緊急事情的呼叫，占用了應急資源。于是，2004年南寧市把12345熱線分離出去，成立政府公共服務呼叫中心，受理市民投訴、維權、城市管理、衛生等非緊急的求助電話，變成兩套交換機，分出去以后，應急這塊的壓力減輕了不少。如果有事件需要做緊急與非緊急互相轉變的時候，就通過語音互聯的方式進行相互轉換。

后來，南寧對應急聯動又分別建立了兩個小的分項系統，其中一個是南寧市防洪防汛指揮決策系統，這個系統做出來以后，很多資源可以進行共享，但是又是相對獨立的，當洪水來的時候，可以給領導提供決策參考。

在經過一系列分拆之后，現在用來實現應急管理的數字南寧指揮平臺下面有三個相對獨立的指揮中心：一個是應急聯動指揮中心，用于處理緊急事務；第二個是便民指揮中心，就是12345熱線，承擔非緊急救助的便民服務；第三個是數字城管。這三個部分要實現資源共享，數字城管要對所有的井、路燈桿都編上號，到時候市民一報警，接警部門就可以馬上確定非常精確的位置。南寧市甚至還打算在管理人員和技術人員上都實現共享，今后這三個中心的管理人員、技術人員可能都是一撥人，政府的編制也不用增加了。

城市應急管理還要強調應用效益，充分發揮城市應急管理系統的功能。城市應急管理不是一種孤立的應用，要體現平戰結合的原則，平時注重應急信息管理和便民利民的公共服務，戰時強調應急指揮決策。

而茂名市一開始就強調緊急與非緊急要一體化。所謂“應急與非應急一體化”，是指在應急管理和非應急管理的基礎上，通過技術手段實現應急管理系統與非應急管理系統的高度整合，無縫聯接，并通過相應的協調機制，實現各種應急處置部門和非應急處理部門的一體化協同與聯動。

龐嚴冬認為，緊急和非緊急，或者說應急和便民，在本質和目標上都是 “便民”，服務對象都是民眾，服務主體都是政府。并且緊急和非緊急所需要的資源都來自同一個信息資源管理平臺，GIS系統統一提供給應急和便民的部門使用，政府網站體現的是應急和便民管理，其后臺則是各個部門的職能和分工，無論是應急還是非應急，都要接受監察部門的監察。茂名市信息化基礎比較好，各個部門的信息化建設相對成熟，基于諸多因素的分析，茂名市最后得出結論：緊急和非緊急是可以一體化的，也是需要一體化的，還必須是一體化的。

在茂名的做法里，應急管理平臺要完成數據交換，應急與便民都是獨立的系統，只不過是用信息化的手段，把兩者互聯互通起來，彼此并沒有混合在一起，也沒有相互替代。各個系統原來該做什么事情，現在還做什么事情，不會出現110還要負責疏通下水道的問題，那是便民的事情。茂名應急與便民服務一體化，不僅體現在兩個系統的整合，也體現在資源一體化、人員一體化和安全一體化，并且是整個政府統一協調指揮。

無論是南寧的做法，還是茂名的做法，其實最后都走向了共享，并在體制機制約束條件下，通過技術手段的推動，彌補了機制的不足，逐步形成聯動的機制。

這種基于資源整合而形成的緊急與非緊急一體化運作有什么好處呢？龐嚴冬認為，共享應急與非應急的各類信息，可以做到防患于未然，在非緊急事件惡化、擴大、升級之前控制事態的發展，及時化解矛盾，防止轉化為緊急事件。此外，通過應急部門和非應急部門的聯動機制，第一個接到指令的處警員發起其他部門的聯合救助，使求救者同時獲得所需要的全方位救助，從而減少城市公共安全危機造成的損失，有利于構建一個和諧穩定的社會。

鏈接

應急管理與應急聯動的區別

應急管理的四個階段構成一個閉環

應急聯動建設的目標，是建設能支持應急響應的公共性聯動平臺，實現應急響應所需的通信調度、信息交換、業務整合和知識支撐。然而，“應急聯動”的發展要求不止于簡單的聯動規模的擴大?！奥搫印北旧聿⒉皇悄康模鼞摲囊粋€更大的業務目標――那就是提高政府的應急管理能力。

應急聯動解決的是對突發事件的即時性響應和聯合處置，而應急管理是有目的、周期性的管理活動，由應急預防(含監測、預警)、應急準備、應急響應和應急恢復等四個階段構成一個管理閉環。審視目前相對形成某些“模式”和一定范圍“共識”的應急聯動系統，其重點都在于對“應急響應”階段指揮、調度的信息通信技術支撐，以及一些“準備”階段的輔助；而對于“預防”和“恢復”兩個重要階段的支撐，以及用于形成管理閉環的反饋，都落在了“應急聯動”的概念之外。

對于一個地區來說，一個集約化的應急管理平臺是不可缺少的。不管是辦公廳的“總值班室”、“應急辦”，還是“應急聯動中心”，還是專業化的指揮中心；它們的支撐工作平臺都要指向一個邏輯上一體、且能互相銜接的應急管理流程。也就是說，“應急管理”的邏輯應該成為政府的“大腦”，而各種形式的與應急相關的信息系統，則形成政府的“四肢”。