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國有企業是我國國民經濟中的主導力量。改革開放三十年來，我國國有企業在社會經濟發展中發揮了重要作用，同時也在積極遵循客觀規律進行改革，在體制、理念等諸多深層次要素方面發生了由表及里、由粗糙到精致的變化。黨的十六大報告指出：“國有經濟控制國民經濟命脈，對于發揮社會主義制度的優越性，增強我國的經濟實力、國防實力和民族凝聚力，具有關鍵性作用”。十六屆三中全會《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出：“要適應經濟市場化不斷發展的趨勢，進一步增強公有制經濟的活力，大力發展國有資本、集體資本和非公有資本參股的混合所有制經濟，實現投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實現形式”。黨的十七大報告再次提出“深化國有企業公司制股份制改革，健全現代企業制度，優化國有經濟布局和結構，增強國有經濟活力、控制力、影響力”。這些文件引領了我國國有企業改革發展的方向，成為我國國有企業產權多元化改造的基本藍圖。

隨著我國國有企業產權多元化的推進，股份制成為國有經濟的主要實現形式。筆者認為，從國有企業的產權特征、確定標準、內涵和外延等方面考察，我國國有企業正在實現由全民所有到國有控制的轉變。

二、我國國有企業的歷史沿革及產權特征

（一）我國國有企業的歷史沿革

在我國傳統計劃經濟體制下，國有企業稱為國營企業，是由國家通過中央或地方政府投資，并對其擁有所有者權益的企業。當時條件下，我國社會經濟成分比較單一，只準設立國營企業和集體企業。因此，我國當時的報刊、著作、法律法規和習慣，將國有企業稱作國營企業。之后，在我國進行經濟體制改革進程中，將國有企業的所有權和經營權分開，出現了由企業或個人承包、租賃經營國營企業，以及國有資產實行中外合資、合作和股份制經營的情形。鑒于國營的概念已經不符合企業改革的要求，而且已經名不符實，所以從80年代中期起，人們主張將國營企業改稱為國有企業。后來，我國的法律法規政策文件中也將國營企業的稱謂改為國有企業。首先對國營企業的名稱進行改革的是1986年的《中華人民共和國民法通則》，采用了“全民所有制企業”的稱謂，接著于1988年正式制定了《全民所有制工業企業法》（以下簡稱《企業法》）。1993年第8屆全國人大第1次會議對《憲法》進行修改，正式采納了“國有企業”、“國有經濟”等提法。我國的國有資產屬于全民所有，亦即國家所有，國務院代表國家行使國有資產的所有權，因此，我國傳統意義上的國有企業就是指全民所有制企業，是國家作為唯一的出資主體出資并在工商行政管理部門注冊為全民所有制的企業，是為執行國家計劃而從事生產經營活動的實體。迄今為止，在我國工商行政管理部門注冊登記時仍將國家（通過各級政府或有關機構）出資依照《企業法》設立的企業登記為全民所有制企業。依照《企業法》第2條和《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》第2條的規定，全民所有制企業是依法自主經營、自負盈虧、獨立核算、自我發展、自我約束的社會主義商品生產和經營單位，企業的財產屬于全民所有，國家依照所有權和經營權分離的原則授予企業經營管理。企業對國家授予其經營管理的財產享有占有、使用和依法處分的權利，企業依法取得法人資格，是獨立享有民事權利和承擔民事義務的企業法人。

隨著我國經濟體制改革的推進，我國的經濟體制由計劃經濟體制逐步轉變為社會主義市場經濟體制。經過多年努力，國有企業公司制股份制改造已經取得巨大進展。到2005年底，國家統計局統計的國家重點企業中的2524家國有及國有控股企業，已有1331家改制為多元股東的股份制企業，改制面為52.7%。國有中小企業改制面達80%以上。作為國有企業主干的中央企業，已有19家企業按照公司法轉制，開展董事會試點。1997年后，國有經濟和國有資本逐步向關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中，向大企業集中，而從一般競爭性行業中逐步退出。1998年，全國國有工商企業共有23.8萬戶，而到2006年，國有工商企業戶數減少至11.9萬戶，減少了一半。1997年，全國國有工商企業實現利潤800億元，而到2006年，全國國有工商企業實現利潤1.2萬億元，增長了14倍。2000年，中央企業凈資產3.07萬億元，到2006年增長到5.39萬億元。2007年，《財富》全球500強中中國內地企業有22家，這些企業都是國有控股企業。隨著我國社會主義市場經濟體制改革的深入進行，國有資產監督管理體制改革不斷深化，非公有資本越來越多地參與國有企業的改制重組。國有經濟堅持有進有退、有所為有所不為的原則，布局和結構不斷優化，國有資本向重點行業、關鍵領域、主導產業和優勢企業集中，增強了國有企業的控制力、影響力、帶動力。

國務院于2006年的《關于推進國有資本調整和國有企業重組的指導意見》中明確，要推進國有資本向重要行業和關鍵領域集中，增強國有經濟控制力，發揮主導作用。國有經濟應對關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域保持絕對控制力，包括軍工、電網電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運等七大行業。這一領域國有資本總量增加、結構優化，一些重要骨干企業要發展成為世界一流企業。機械裝備、汽車、電子信息、建筑、鋼鐵、有色金屬行業的中央企業要成為重要骨干企業和行業排頭兵企業，國有資本在其中保持絕對控股或有條件的相對控股；承擔行業共性技術和科研成果轉化等重要任務的科研、設計型中央企業，國有資本保持控股。除了涉及國家安全的企業、必須由國家壟斷經營的企業和專門從事國有資產經營管理的公司外，國有大型企業都要改制成為多元股東持股的公司。在股份制成為公有制的主要實現形式和大力發展混合所有制經濟的今天，傳統國有企業的定義越來越不適應社會經濟發展的需要。國有企業的定義和產權關系迫切需要與時俱進，重新界定。

（二）國有企業產權的基本特征

合理界定國有企業的基本范疇，產權關系是基本線索。綜觀世界各國立法對國有企業的規定和我國國有企業的發展現狀，國有企業產權應當具備以下基本特征：

1.國有企業的資本全部或部分地來源于國家，亦即國家是企業的“老板”。我國目前稱“國有企業”，一般仍僅指單純國有資產投資、且適用《企業法》的企業，尚待向國際慣例靠攏，逐步把國家和國有主體因出資而能夠對其施加控制性影響的企業、包括依《公司法》設立的企業，都納入國有企業的范疇，以便遵循客觀規律對國有企業進行管理。

2.國有企業在不同程度上受中央或地方政府的控制，其行為必須符合或不違背政府的意志和利益。這也是國家之所以要投資經營企業的目的所在。中央或地方政府以及其他國有主體投資于企業時，也應追求盈利或某種政策目標。反之，如果國家或國有主體投資后，就不能對其投資的企業施加決定性影響，該企業也就不應該再被視為國有企業了。

3.國有企業管理及運行與國有資產管理制度相聯系。國有企業是我國國民經濟的支柱。實現國家的工業化和現代化，始終要依靠和發揮國有企業的重要作用。既然國家和國有投資主體必須對其投資的企業施加所有者的影響，則國有企業必然要與國有資產管理運營制度聯系在一起。

三、合理界定我國國有企業的三維視角

確定一個企業是否是國有企業應當從我國企業產權制度出發，借鑒國外發達國家的立法經驗并結合我國的具體國情，合理確定現階段國有企業的含義與范圍。

（一）借鑒國外的立法經驗

按照國際慣例，在某一企業的資本中，國有資產投資或國家所持股份比例超過50%的，該企業就是國有企業。例如，德國財政統計上將公共機構（聯邦、州、鎮等各級政府）擁有多數資本或多數投票權的企業劃為國有企業；韓國1984年頒行的《國有企業管理法》第2條明文規定，國有企業包括“政府投資達到或超過50%的企業”。在發達國家或地區，除了遵循把國家所持股份和表決權超過50%的企業劃為國有企業的原則之外，也把國家參股未達50%，但國家實際上可以控制的企業歸入國有企業。如德國把政府參股25%以上，其他股東均為小股東的企業，視為國有。新加坡國家控股公司控制的國有企業中，國家資金參與的份額有的僅占10%左右。歐共體委員會《關于企業透明度條例》對此作了更加明確的表述，其第2條規定，凡“政府當局可以憑借它對企業的所有權、控股權或管理條例，對其施加支配性影響”企業，都是公共企業。

（二）用母子公司理論界定國有企業

根據國外有關法律的規定，當公司之間存在一方對另一方的組織、業務以及生產經營活動直接或間接發號施令，而另一方又服從這種發號施令時，就可以認定它們之間存在著支配、附屬關系。一旦這種關系是通過公司之間股份持有的方式形成時，就可以稱之為母子公司關系。《國際會計準則》將母、子公司定義為：子公司指被另一企業所控制的企業。母公司指擁有一個或若干子公司的企業。我國香港特別行政區《公司法》第154條的規定，母子公司關系的定義包括以下三方面的內容：第一，甲公司是乙公司的股東并控制乙公司董事會的組成。第二，甲公司擁有乙公司平衡股份資本的50%以上。第三，乙公司是甲公司的子公司，丙公司是乙公司的子公司，則丙公司也是甲公司的子公司。我國《公司法》雖然涉及了“公司可以設立子公司”的內容，但對母子公司關系以及何為子公司無明文規定。第二百一十七條對控股股東做出定義，控股股東是指其出資額占有限責任公司資本總額百分之五十以上或者其持有的股份占股份有限公司股本總額百分之五十以上的股東；出資額或者持有股份的比例雖然不足百分之五十，但依其出資額或者持有的股份所享有的表決權已足以對股東會、股東大會的決議產生重大影響的股東。《企業會計制度》第158條也就此做出了相應的規定：企業對其他單位投資如占該單位資本總額50%以上，或雖然占該單位注冊資本總額不足50%但具有實質控制權的，應當編制合并會計報表。《企業會計準則》對控制的描述是指有權決定一個企業的財務和經營政策，并能據以從該企業的經營活動中獲取利益。

從母子公司關系考慮，如果母公司是國有企業，則子公司也應當是國有企業。當國有投資主體通過產權紐帶對其參與投資企業的組織、業務以及生產經營活動直接或間接發號施令，而被投資企業又服從這種發號施令時，就可以認定它們之間存在著支配、附屬關系。這種關系既構成母子公司關系，也構成國有企業的邏輯鏈條。

（三）我國目前政策法規中的相關規定

目前，我國法律對于國有控股或控制的企業能否界定為國有企業，尚未作明確界定，但有關政策法規中已體現出與國際慣例接軌的現象。如在原國家國有資產管理局于1994年的《股份有限公司國有股權管理暫行辦法》中，把國有控股分為國有股權持股比例超過50%的所謂“絕對控股”，以及在股權分散的情況下，國有股權持股比例高于30%、低于50%，國家對企業具有控制性影響的所謂“相對控股”。我國《審計法》也把“對國有資產占控股地位或者主導地位的企業的審計監督”，與國有企業及其他國有主體的審計并列規定。我國每年所做的各種經濟成分分析和統計也是將國有資產占控股地位或者主導地位的企業作為國有企業和國有資產加以統計和分析的，我國于1998年向大中型國有企業派駐稽查特派員，也同時包括了這些企業。不過，以上法規及作法尚未把國有控股的企業明確稱為國有企業。

四、我國國有企業的內涵與外延

國有企業作為一種企業形式，其在各國立法中的定義有很大差別，內涵與外延也不盡相同，

（一）我國國有企業的內涵

確立一個企業是否屬于國有企業，應從企業產權性質入手，依照市場經濟中通行的“誰投資，誰擁有產權”的原則進行界定。如上所述，傳統國有企業的內涵是指由中央或地方財政主體或國有企事業單位投資設立，利用全民所有的財產從事生產經營活動，隸屬于政府某主管部門，適用《企業法》的企業。企業或是隸屬于中央，或是隸屬于地方，按“條條”、“塊塊”來劃分管轄。從縱向來看，在整個全民財產利用的體系和國有經濟中，企業是相對獨立的商品生產者和經營者；從橫向來看，在經濟或民事的流轉中，企業則是獨立的民事主體，具有法人資格。

在股份制成為公有制的主要實現形式的今天，傳統國有企業的內涵越來越不適應社會經濟發展的需要。現階段我國國有企業的內涵應該是指國家可以根據資本聯系，對其施加控制的各種企業。

（二）我國國有企業的外延

從我國目前來說，國有企業應包括以下幾種類型：

1.由國有投資主體投資設立的，在工商部門注冊登記為全民所有制的企業，包括中央政府或其授權的投資機構及企業投資在國家工商部門注冊的中央企業，省級政府或其授權的投資機構投資及企業在省級工商部門注冊以及市縣等各級政府或其授權的投資機構投資并注冊為全民所有制的企業。

2.國有獨資公司。我國《公司法》第六十五條規定：本法所稱國有獨資公司，是指國家單獨出資、由國務院或者地方人民政府授權本級人民政府國有資產監督管理機構履行出資人職責的有限責任公司。第六十七條規定：國有獨資公司不設股東會，由國有資產監督管理機構行使股東會職權。國有資產監督管理機構可以授權公司董事會行使股東會的部分職權，決定公司的重大事項，但公司的合并、分立、解散、增加或者減少注冊資本和發行公司債券，必須由國有資產監督管理機構決定。可見，國有獨資公司產權性質屬于國有，應當屬于國有企業。

3.由幾家國有投資機構共同發起設立的有限責任公司和股份有限公司。有限責任公司和股份有限公司是企業法人。國有企業改建為公司，必須依照法律、行政法規規定的條件和要求，轉換經營機制，有步驟地清產核資，界定產權，清理債權債務，評估資產，建立規范的內部管理機構。兩個以上的國有企業或者兩個以上的其他國有投資主體投資設立的有限責任公司，其董事會成員中應當有職工代表。

4.由國有投資主體與非國有經濟主體共同投資設立的公司，國家股和國有法人股直接持有的股份占百分之五十以上，國有投資主體是絕對控股股東，與國有投資主體構成母子公司關系，屬于國有企業。

5.國有投資主體持有股份的比例雖然不足百分之五十，但依其股份所享有的表決權已足以對股東會的決議產生重大影響的企業，可以稱之為國家相對控股企業。在我國大力提倡發揮國有企業控制力的背景下，這類企業越來越多。隨著股權的分散化，不占絕對多數的國有資本在公司的運作中實際上也可以起到支配作用，因此也應算作國有企業。

我國改革開放30年來，國有企業在社會經濟發展中不僅具有產業的組織和導向功能，也是國家執行宏觀調控政策的工具；不僅對國家財政起著基礎和支撐作用，而且關系到國家的安全和穩定。

我國傳統國有企業普遍實行股份制改造后，我們應當與時俱進，重塑觀念。就現階段而言，我國國有企業應當是指資本全部或部分屬于國家所有，并為國家通過資本紐帶實施直接或間接控制的企業。明確了這個概念，就明確了國有企業的口徑和范圍，同時，也就明確了國有資產管理工作的目標和對象。