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水利是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，在國家的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定中發(fā)揮著重大的作用。但是，計劃經(jīng)濟體制下建立起來的水利事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制，導(dǎo)致水利事業(yè)單位資產(chǎn)使用效率不高、配置不科學(xué)、管理不規(guī)范，核算不客觀，已經(jīng)越來越不適應(yīng)改革和發(fā)展的需要。在當(dāng)前國有資產(chǎn)管理體制改革的大背景下，水利事業(yè)單位如何科學(xué)、合理、有效、規(guī)范地管理和運作國有資產(chǎn)，已經(jīng)成為水利事業(yè)單位改革與發(fā)展的大事。

一、水利事業(yè)的屬性和水利事業(yè)單位國有資產(chǎn)分類研究

（一）水利事業(yè)的屬性

1.水利事業(yè)的公益服務(wù)性。水利事業(yè)包括防洪、排澇、供水、灌溉、水土保持、水文、水資源保護(hù)等內(nèi)容。水利作為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，不但關(guān)系到工、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民生活，還在一定程度上關(guān)系到國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的速度和效益，具有明顯的公益服務(wù)性。

2.水利事業(yè)的經(jīng)營收益性。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，水利事業(yè)也在逐步走向市場。最典型的就是成立水電和供水企業(yè)，以及水利部門依托水土資源優(yōu)勢，開展水利漁業(yè)、水上交通和水利旅游等。這部分水利事業(yè)確實具有一定的經(jīng)營收益性。

（二）水利事業(yè)單位國有資產(chǎn)的分類

水利事業(yè)的上述屬性，決定了水利事業(yè)單位國有資產(chǎn)可以分為經(jīng)營性國有資產(chǎn)和非經(jīng)營性國有資產(chǎn)兩大類。

水利事業(yè)單位經(jīng)營性國有資產(chǎn)是指國家對水利事業(yè)單位以謀求盈利、實現(xiàn)資本增值為主要目標(biāo)，同時兼顧水利、水電及其他社會公益目標(biāo)的投資和投資收益所形成的用于經(jīng)營行為的各種資產(chǎn)。其運營目標(biāo)是實現(xiàn)水利國有資產(chǎn)的保值增值，主要滿足水利事業(yè)經(jīng)營收益性要求。

水利事業(yè)經(jīng)營性國有資產(chǎn)又可以分為純經(jīng)營性的和準(zhǔn)經(jīng)營性的兩大類。水利事業(yè)單位純經(jīng)營性國有資產(chǎn)是指其擁有的不用承擔(dān)其他社會公益責(zé)任的資產(chǎn)，如水利事業(yè)單位投資到公司里的資產(chǎn)，可以進(jìn)行絕對的市場化經(jīng)營。而準(zhǔn)經(jīng)營性的國有資產(chǎn)是指需要承擔(dān)部分社會公益責(zé)任的資產(chǎn)，不能進(jìn)行絕對的市場化經(jīng)營，如水力發(fā)電廠和供水企業(yè)擁有的國有資產(chǎn)。準(zhǔn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)在滿足水利事業(yè)經(jīng)營收益性要求外，還滿足水利事業(yè)公益服務(wù)性要求。

水利事業(yè)非經(jīng)營性國有資產(chǎn)是水利事業(yè)單位擁有的除經(jīng)營性以外的國有資產(chǎn)。水利事業(yè)單位非經(jīng)營性國有資產(chǎn)主要滿足水利事業(yè)的公益屬性，它不是以盈利為目的，而是以國家和人民的根本利益為基本訴求的。

二、水利事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的路徑設(shè)計

路徑一：建立有效的水利事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理新體系

水利事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制改革的目標(biāo)是保障水利部和流域機構(gòu)及各類水利事業(yè)單位正常履行其事業(yè)職能，保障提供經(jīng)濟、社會、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的社會公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，保障水利事業(yè)性國有資產(chǎn)安全完整、合理配置和有效使用，建立一個“權(quán)責(zé)明確，監(jiān)管有力，配置靈活，有效使用”的管理體制。

按照上述目標(biāo)，我們設(shè)計構(gòu)建“財政部—水利部財經(jīng)司—水利事業(yè)單位”三級國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督新體系。

1.財政部代表國家履行對水利事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理職能，履行出資人的職責(zé)，負(fù)責(zé)對水利國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理。

2.水利部財經(jīng)司是水利事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理部門，負(fù)責(zé)對授權(quán)占有、使用的資產(chǎn)進(jìn)行管理，按照國家有關(guān)資產(chǎn)管理制度、辦法、標(biāo)準(zhǔn)，制定水利事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理方案；擬訂水利事業(yè)性國有資產(chǎn)的購建計劃、配套服務(wù)及預(yù)算；組織對水利部及所屬事業(yè)單位占用資產(chǎn)進(jìn)行清查；對水利事業(yè)性國有資產(chǎn)的處置、閑置資產(chǎn)調(diào)劑等提出意見；按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及要求，建立水利事業(yè)性國有資產(chǎn)統(tǒng)計、效率評價等系統(tǒng)。

3.水利事業(yè)單位是國有資產(chǎn)的具體使用者，負(fù)責(zé)本單位占用國有資產(chǎn)的日常使用和管理。

路徑二：水利事業(yè)單位國有資產(chǎn)的分類管理

由于水利事業(yè)單位國有資產(chǎn)分為經(jīng)營性和非經(jīng)營性兩類，每類資產(chǎn)的經(jīng)營目的不同，因此，我們對水利事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理進(jìn)行路徑設(shè)計時，就要對水利事業(yè)單位的國有資產(chǎn)進(jìn)行分類設(shè)計。

將那些本應(yīng)按照企業(yè)化原則進(jìn)行運作的機構(gòu)和單位從水利事業(yè)單位中分離出去，按照一般經(jīng)營性國有企業(yè)管理的方法來管理。這些分離出去的國有資產(chǎn)，應(yīng)按照財政部關(guān)于改革國有資產(chǎn)評估管理方式的有關(guān)要求，聘請獨立的社會中介機構(gòu)進(jìn)行資產(chǎn)評估，科學(xué)評估其價值，防止國有資產(chǎn)的流失。

對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，應(yīng)堅決摒棄狹隘的保值增值觀，不能以收入的多少作為考核行政事業(yè)部門管理績效的標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)該嚴(yán)格地實行統(tǒng)收統(tǒng)支的管理制度，做到“收支兩條線”。

三、水利事業(yè)單位非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的路徑設(shè)計

設(shè)計路徑：轉(zhuǎn)變理念，建立以“權(quán)責(zé)發(fā)生制”為基礎(chǔ)的水利事業(yè)單位會計制度；建立科學(xué)合理的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)督管理制度，對國有資產(chǎn)的驗收、審批、使用、保管和報告進(jìn)行全面制度規(guī)范。

（一）改變原有事業(yè)單位會計核算的基礎(chǔ)——收付實現(xiàn)制，實行統(tǒng)一的權(quán)責(zé)發(fā)生制

收付實現(xiàn)制不能實現(xiàn)收入與支出項目的當(dāng)期配比，如固定資產(chǎn)的大修理費并不是每年都會發(fā)生，而固定資產(chǎn)的使用損耗是逐年發(fā)生的。在對固定資產(chǎn)進(jìn)行大修理的年度，根據(jù)收付實現(xiàn)制將修理費直接計入支出，造成當(dāng)年支出增大，結(jié)余減少。此外，收付實現(xiàn)制下不核算當(dāng)期發(fā)生尚未支付的費用，從而使費用不能配比分配到當(dāng)期成本中，隱藏了當(dāng)期財務(wù)管理的風(fēng)險。而權(quán)責(zé)發(fā)生制則可以很好地解決上述問題。

（二）按照財政部的相關(guān)文件精神，建立國有資產(chǎn)的驗收、審批、使用和保管制度

水利事業(yè)單位，應(yīng)按照《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》的指導(dǎo)精神，結(jié)合水利事業(yè)單位的特殊情況，制定一套切實可行的國有資產(chǎn)管理規(guī)范。

1.完善國有資產(chǎn)驗收和產(chǎn)權(quán)登記制度，加強國有資產(chǎn)的管理，防止國有資產(chǎn)流失。

水利事業(yè)單位無論是從外部購買還是內(nèi)部劃轉(zhuǎn)得來的國有資產(chǎn)都要進(jìn)行驗收，并按照發(fā)票價值或社會中介機構(gòu)評估價值，登記在冊，進(jìn)行驗收和入賬，使事業(yè)單位的國有資產(chǎn)賬實相符。

事業(yè)單位要建立國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度。一方面，方便國家對水利事業(yè)單位國有資產(chǎn)的統(tǒng)計和管理；另一方面，可以明確水利事業(yè)單位的具體責(zé)任。

2.完善水利事業(yè)單位國有資產(chǎn)的使用保管、清查和報告制度，加強水利事業(yè)單位國有資產(chǎn)的日常管理。

作為國有資產(chǎn)的使用者，水利事業(yè)單位必須珍惜國有資產(chǎn)，承擔(dān)起保護(hù)國有資產(chǎn)的義務(wù)，防止國有資產(chǎn)的流失和毀壞。應(yīng)定期對國有資產(chǎn)進(jìn)行盤查、清查，進(jìn)行賬實校對，并及時向國有資產(chǎn)管理部門報告國有資產(chǎn)的使用、分布、變動情況，確保信息透明和資源共享，把國有資產(chǎn)的管理落到實處。

（三）建立國有資產(chǎn)調(diào)劑使用制度

打破國有資產(chǎn)“單位所有”、“部門所有”的觀念。水利部經(jīng)濟調(diào)節(jié)司對水利事業(yè)單位所占用的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，可根據(jù)工作需要，采取行政手段，跨部門、跨單位進(jìn)行調(diào)劑，以促進(jìn)資產(chǎn)的合理流動與重組，提高資產(chǎn)使用效率。

（四）嚴(yán)格執(zhí)行事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置審批制度

事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置行為包括轉(zhuǎn)讓、報廢、報損等。水利事業(yè)單位在資產(chǎn)處置時，必須嚴(yán)格按規(guī)定程序報批，不得化整為零，嚴(yán)禁擅自處置、隨意支配國有資產(chǎn)。

國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓要進(jìn)行清產(chǎn)核資，根據(jù)清產(chǎn)核資的結(jié)果編制資產(chǎn)負(fù)債表和資產(chǎn)移交清冊，并委托會計師事務(wù)所實施全面審計。

國有資產(chǎn)的報廢、報損等資產(chǎn)損失的認(rèn)定與核銷，應(yīng)按照國家法律的有關(guān)規(guī)定根據(jù)報廢、報損的憑據(jù)辦理，并確定責(zé)任，對非正常的資產(chǎn)損失的責(zé)任人，要賠償損失，并承擔(dān)相應(yīng)的行政和法律責(zé)任。這樣可以減少國有資產(chǎn)的流失。

（五）建立和完善水利事業(yè)單位的國有資產(chǎn)監(jiān)督機制

一方面要嚴(yán)格按規(guī)定搞好各項資產(chǎn)的核算，特別是要如實反映固定資產(chǎn)的數(shù)量和價值，另一方面要及時向財政部、水利部、國資委等國有資產(chǎn)管理部門反映各種侵占、低價轉(zhuǎn)讓、私分國有資產(chǎn)的行為。

凡需處置的資產(chǎn)一律報經(jīng)國有資產(chǎn)管理部門審批，否則國有資產(chǎn)管理部門不予承認(rèn)，所造成的損失要追究單位負(fù)責(zé)人的責(zé)任。水利事業(yè)單位每年都要請外部機構(gòu)進(jìn)行國有資產(chǎn)管理審計，審計核實國有資產(chǎn)的真實性以及保值增值情況。

四、水利事業(yè)單位經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的路徑設(shè)計

由于水利事業(yè)單位準(zhǔn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)在資產(chǎn)經(jīng)營時需要考慮社會公益目標(biāo)，受政府的直接干預(yù)和政策干預(yù)比較大，而且關(guān)系到人民的基本生活保障和經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，不可能完全自主經(jīng)營，需要國家宏觀調(diào)控。因而，這里討論的經(jīng)營性國有資產(chǎn)是指純經(jīng)營性的國有資產(chǎn)。

設(shè)計路經(jīng)：構(gòu)造經(jīng)營性國有資產(chǎn)獨立經(jīng)營主體，引入現(xiàn)代企業(yè)制度和競爭機制，通過委托機制的有效運行和建立完善水利經(jīng)營性資產(chǎn)的績效評價體系，實現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，提高水利經(jīng)營性資產(chǎn)的使用效率。

（一）成立國有資產(chǎn)管理公司

針對水利事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰、出資人缺位的問題，構(gòu)造水利事業(yè)經(jīng)營性國有資產(chǎn)獨立經(jīng)營主體，成立國有資產(chǎn)管理公司。該公司依法享有水利事業(yè)單位國有資產(chǎn)的所有權(quán)，同時享有國有資產(chǎn)運營收益的支配權(quán)，具體負(fù)責(zé)水利事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理和運營。

（二）實現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離

水利事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理公司，要實現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。可將經(jīng)過外部評估機構(gòu)科學(xué)評估后的國有資產(chǎn)，以出資設(shè)立或者參股合營的形式投資到經(jīng)營性的企業(yè)組織中；也可以吸收私人財產(chǎn)投資到水利事業(yè)單位的經(jīng)營性企業(yè)中，實現(xiàn)投資主體的多元化。另外，還可以委托專業(yè)的經(jīng)營管理人員進(jìn)行國有資產(chǎn)的經(jīng)營和管理，參與市場競爭，以提高企業(yè)的獲利能力。

（三）建立和完善水利經(jīng)營性國有資產(chǎn)評價體系

在建立和完善實現(xiàn)水利、水電及其他社會公益目標(biāo)的基本前提下，參照經(jīng)營性企業(yè)的考核指標(biāo)，結(jié)合水利事業(yè)單位經(jīng)營國有資產(chǎn)的自身特點，建立以追求資產(chǎn)的長期效益和持續(xù)盈利能力為主要考核指標(biāo)的水利事業(yè)單位國有資產(chǎn)評價體系。