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【內(nèi)容摘要】：公務(wù)員制度是現(xiàn)代政府人事行政體制的普遍形式，在西方發(fā)達(dá)國家己經(jīng)有一百多年歷史了，我國自1993年起開始推行國家公務(wù)員制度，這項制度既是政治體制改革的一項重要內(nèi)容，也是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。

在國家公務(wù)員制度的構(gòu)建和完善過程中，建立健全科學(xué)的公務(wù)員管理機(jī)制，尤其是晉升機(jī)制，是一個循序漸進(jìn)的過程。我國現(xiàn)行的公務(wù)員晉升機(jī)制為我國現(xiàn)代化建設(shè)提供了有力的組織保證，促進(jìn)了各項事業(yè)的發(fā)展，但是還存在不完全適應(yīng)之處，需要進(jìn)行相應(yīng)的完善。由此，需要在優(yōu)化制度設(shè)計、完善配套機(jī)制的同時，真正建立起一整套公正透明、程序合法、細(xì)致可操作的晉升制度，并賦予其法律強(qiáng)制力的保障，從而更好的調(diào)動廣大公務(wù)員的積極性和創(chuàng)造性，提高政府行政效率，加強(qiáng)勤政廉政建設(shè)，促使和諧政府的實現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】：國家公務(wù)員制度晉升制度美國的晉升制度法國的晉升制度

一、中外公務(wù)員晉升制度的理論界定

（一）公務(wù)員晉升制度概述

1、公務(wù)員與公務(wù)員晉升制度

公務(wù)員是指代表國家從事社會公共事務(wù)管理、行使國家權(quán)力、履行國家公務(wù)的人員。“所謂公務(wù)員制度,亦稱文官制度,就是指對政府公務(wù)員的考試、錄用、考核、獎懲、待遇、培訓(xùn)、晉升、調(diào)動、解職、退休、保障以及分類管理等作系統(tǒng)規(guī)定的規(guī)章制度和體制。”我國公務(wù)員制度的建立始于1993年8月,國務(wù)院頒布了《國家公務(wù)員暫行條例》,在國家行政機(jī)關(guān)建立和推行公務(wù)員制度,經(jīng)過將近12年的推行,我國以法律的形式出臺了《公務(wù)員法》,這標(biāo)志著我國干部人事管理體系邁入科學(xué)化、民主化、法制化的軌道。

我國國家公務(wù)員制度的完善是一項系統(tǒng)工程。在我國，全面、深入推行公務(wù)員制度仍然存在著多種制約因素，如國有企業(yè)的改革、社會保障的現(xiàn)狀、人才市場的情況、政府職能的轉(zhuǎn)變、民主政治和公民參政意識的發(fā)展、傳統(tǒng)思想觀念的慣性等。只有對公務(wù)員制度推行的社會環(huán)境有充分的認(rèn)識并積極采取措施，完善我國國家公務(wù)員制度的目標(biāo)才能實現(xiàn)。

公務(wù)員的晉升制度是指關(guān)于提高公務(wù)員職位和報酬的做法和規(guī)章制度。晉升包含著公務(wù)員的晉升制度是指關(guān)于提高公務(wù)員職位和報酬的規(guī)定和做法。晉升包含著地位的升高，薪水的增加，管轄權(quán)的擴(kuò)大和責(zé)任的加重幾個方面。它既是一種工作需要，又是一種獎勵手段。它兼有精神獎勵和物質(zhì)獎勵兩種作用，是對公務(wù)員最重要、最有效的獎勵方式。

晉升制度作為一項重要的人事制度，是與整個人事制度、社會制度和政治制度密切相連的，在貴族制、恩賜制、循私制、分配制下，晉升往往取決于當(dāng)權(quán)者的主觀好惡是以血緣關(guān)系、親友關(guān)系、私人關(guān)系、派別關(guān)系為依據(jù)的；在現(xiàn)代選舉制．委任制、考任制和聘任制下，公務(wù)員的晉升，是以法律以及明定的制度為依據(jù)，取決于公務(wù)員本人的學(xué)識、才能、品德、聲望、貢獻(xiàn)及資歷等因素。現(xiàn)代公務(wù)員晉升制度是現(xiàn)代人事制度和行政制度不可缺少的內(nèi)容。

2、公務(wù)員晉升制度的形成

追根溯源，西方發(fā)達(dá)國家公務(wù)員制度的形成是建立在借鑒我國古代科舉制度的基礎(chǔ)上的。科舉制度是中國封建社會中后期最重要的選官制度。中國的科舉制度在古代世界文明中是獨(dú)具特色的，它被譽(yù)為是繼火藥、指南針、造紙術(shù)和印刷術(shù)之后的“第五大發(fā)明”。科舉制是用公開考試的方式來選拔人才的一種制度，它的開放性和競爭性順應(yīng)了當(dāng)時西方國家新興資產(chǎn)階級競爭的需要，于是，伴隨著東西方文明的不斷交流，西方資產(chǎn)階級抓住了中國封建科舉制度的合理內(nèi)核并加以發(fā)展，促迸了西方文官制度的形成。

西方國家借鑒科舉制是從英國管理東印度公司開始的。1853年，英國議會為了對東印度公司進(jìn)行改革，派麥考萊組織委員會調(diào)查東印度公司職員的任用制度，調(diào)查后形成了《麥考萊調(diào)查報告》，其基本思想就是開展通才教育，進(jìn)行擇優(yōu)取仕。1870年，《諾斯科一屈維廉報告書》的內(nèi)容為樞密院法令所允許，將公開考試作為進(jìn)入樞密院供職的正式要求，并強(qiáng)令所有部門舉行任職考試。這標(biāo)志著英國正式建立起了國家公務(wù)員制度。

3、公務(wù)員晉升制度的作用

公務(wù)員的晉升是國家公務(wù)員管理系統(tǒng)中最具激發(fā)力量的激勵手段,是公務(wù)員行為動力的重要成分,其作用主要表現(xiàn)：第一,精神激勵功能。公務(wù)員晉升職務(wù)和級別,意味著公務(wù)員所處地位的上升,職權(quán)加強(qiáng)和責(zé)任范圍擴(kuò)大,滿足公務(wù)員的尊重需要和自我實現(xiàn)需要,能激發(fā)公務(wù)員的工作熱情。第二,物質(zhì)激勵功能。公務(wù)員晉升職務(wù)和級別,不僅意味著公務(wù)員所處地位上升,職權(quán)的加強(qiáng)和責(zé)任范圍的擴(kuò)大,而且伴隨著公務(wù)員的工資、福利待遇的提高,滿足公務(wù)員的物質(zhì)需要,也能產(chǎn)生激發(fā)熱情的功能。第三,引導(dǎo)和示范功能。公務(wù)員職務(wù)的晉升不僅對獲得晉升的公務(wù)員產(chǎn)生激勵作用,而且對整個公務(wù)員群體都會產(chǎn)生影響。它能夠向組織中每一個成員昭示:只有不斷提高自身的素質(zhì),努力做出成績,才能實現(xiàn)自己預(yù)期的目標(biāo)。科學(xué)的激勵機(jī)制將會激勵全體公務(wù)員的進(jìn)取心,提高大家學(xué)習(xí)、工作的積極性。第四,促進(jìn)競爭功能。公平、公開晉升的制度還具有鼓勵成員公平競爭的作用。職務(wù)晉升有一個基本事實,那就是晉升者在組織中只能是少數(shù)人,只有工作業(yè)績優(yōu)異者才有可能獲此殊榮。這一激勵功能將促使公務(wù)員努力工作,不斷創(chuàng)新,積極進(jìn)取,爭取在組織中處于出類拔萃的地位。這種積極的競爭將有利于整個組織的素質(zhì)提高。

（二）中外公務(wù)員晉升制度的基本內(nèi)容

1、西方國家公務(wù)員的晉升制度

（1）美國公務(wù)員的晉升制度

美國1883年《彭德爾頓法》規(guī)定，獲得考選職位的文官，非經(jīng)特別豁免，均需要經(jīng)過考試才能提升。1938年，羅斯福總統(tǒng)指示文官委員會規(guī)定全面同意的晉升制度，并付諸實施。文官委員會可以打破機(jī)構(gòu)界限，自己主持考試，各機(jī)構(gòu)文官參加。政府各部門舉行晉升考試時，文官委員會需派人監(jiān)督才有效。文官委員會負(fù)責(zé)主持美國公務(wù)員的晉升。事實上，美國政府各部門之間、各級政府之間具體做法差異很大，大致采用下列4種晉升方式。

一是委任晉升，由行政首長通過委任方式提升職位；二是年資晉升，達(dá)到一定年限，若無過失者便自動晉升；三是考試晉升，參加晉升考試，以考試成績?yōu)橐痪涠@得晉升；四是混合晉升，即根據(jù)功績與工作年限兩個因素決定晉升。美國政府較多部門都采用優(yōu)先部門內(nèi)晉升，后外部晉升的方法，即候補(bǔ)者先在本部門尋找，若無合適人選填補(bǔ)該職位，才向政府其他部門開放，優(yōu)先提升在職人員；若仍是無合適候選人，最后才向政府以外的人開放，從社會上挑選該職位合適人選。

晉升為美國聯(lián)邦政府各部門的高級行政職務(wù)者，其資格由人事管理局規(guī)定和審核，合格者獲合格證書，并有一年試用期。若對政府各部門首長的晉升決定感到不公平的，公務(wù)員可向功績制保護(hù)委員會提出申訴或揭發(fā)，由該委員會審核裁決。

（2）英國公務(wù)員的晉升制度

英國政府認(rèn)為，為使公務(wù)人員安心于政府部門的工作，樹立終身任職的觀念，必須有恰當(dāng)?shù)臅x升制度。通過晉升制度去維護(hù)和鼓勵“普通永業(yè)人員”的團(tuán)體意識和對職務(wù)的“忠誠心”。

1870年以前，英國的文官主要依資歷晉升，只要按部就班、例行公事，熬到了年頭便一律予以晉升職務(wù)并加薪。這種晉升制度毫無激勵作用，使政府部門沒有朝氣、效率低下。針對此種晉升制度的弊端，1870年，英國政府進(jìn)行了改革，開始采用重表現(xiàn)、看才能的功績晉升制。建立這樣的晉升制度所遵循的原則為：第一，要挑選最優(yōu)秀的人員擔(dān)任政府高級職務(wù)；第二，實現(xiàn)公平與公正；第三，對整個文官結(jié)構(gòu)應(yīng)具有創(chuàng)造性的影響。要實現(xiàn)這三項原則，英國政府規(guī)定：文官本人每年要做出個人工作總結(jié)，經(jīng)部門負(fù)責(zé)人考核后，向文官事務(wù)委員會提出晉升申請，用這樣的辦法來督促公務(wù)員努力上進(jìn)。但這種辦法也強(qiáng)化了對部門首長的依賴，使晉升工作具有一定的主觀隨意性。

為了消除這一弊端，19邱年，英國政府在富爾頓委員會的建議下，對行政類文官的晉升進(jìn)行了重大改革，開始建立一種相對開放的晉升模式，即打破門類和等級之間的界限，打破行政人員和科技人員之間的界限，使主管以上的行政官員能從任何等級、任何類別的最有能力的人員中升任。這一晉升模式較以往突出了能力和功績的要求，使有能力的行政人員較快地得以提升，并使各等級的人員在一定條件下較以往容易得到提升。如執(zhí)行官，只要工作質(zhì)量好、效率高，無論是否大學(xué)畢業(yè)，都可以升任高級執(zhí)行官職務(wù)。事務(wù)官升至執(zhí)行官也是如此。這種相對開放的晉升制度還縮短了晉升職務(wù)所需的最低服務(wù)年限，并在一些特殊的情況下取消晉升年齡的限制。行政官員中有特殊才能者可以越級提升，最高職位向?qū)I(yè)人員開放。1972年還制定了一項高級專業(yè)行政訓(xùn)練計劃，由文官學(xué)院為專業(yè)人員提供3個月的學(xué)習(xí)和訓(xùn)練機(jī)會，為晉升并勝任行政主管職位做難備。此外，還設(shè)有“機(jī)會職位”。1975年，英國政府在執(zhí)行官和助理次官之間設(shè)有500個“機(jī)會職位”，其中40％的職位對任何符合條件的晉升對象開放。

盡管英國政府晉升的“開放結(jié)構(gòu)”模式是一種有限度的開放式晉升模式，仍然在總體上維護(hù)著英國“通才”式的官員體制，但它在一定程度上打破了以往的等級界限，創(chuàng)造了人才脫穎而出的環(huán)境。從總體上看，英國政府公務(wù)人員的晉升制度強(qiáng)調(diào)功績晉升，強(qiáng)調(diào)晉升過程中的公正性和平等性；同時，英國政府的晉升制度也是一種強(qiáng)調(diào)“工作效率”、“選賢任能”與“注重年資”兩者相結(jié)合的制度。

2．英國公職人員晉升的條件和程序

（1)晉升條件

英國公職人員職務(wù)晉升的主要依據(jù)是資歷、考核功績和文官升級的考試成績。首先，公職人員的晉升要具有一定的任職年資，因為英國人認(rèn)為，年資是經(jīng)驗和能力的反映，是政府官員特別是高級官員不可缺少的條件。如晉升執(zhí)行官必須具有任書記官3年的資歷，晉升高級執(zhí)行官要有任執(zhí)行官4年的資歷等(圖7—1)。其次，晉升必須具備好的或比較好的考績等次。此外，經(jīng)審核晉升候選人的考績結(jié)果后，認(rèn)為可以晉升者，由晉升委員會主持口試，認(rèn)為合格，方能晉升。2)晉升方法與程序

英國文官晉升的管理工作由文官事務(wù)部管轄，各部行政長官負(fù)責(zé)本部門的文官晉升工作。各部門設(shè)立晉升建議機(jī)構(gòu)“提升委員會”，由人事部門的負(fù)責(zé)人、部門負(fù)責(zé)人、有一定資歷和經(jīng)驗的官員和一名職員共同組成，負(fù)責(zé)本部門文官職務(wù)晉升等管理事項。“提升委員會”對有關(guān)晉升問題進(jìn)行研究，并提出報告。在一般情況下。“提升委員會”成員的資歷要高于擬晉升人員。對于擬晉升人選，要聽取各方的意見，工作人員有權(quán)發(fā)表意見。各方面的意見要經(jīng)過充分的討論，最后由部門行政首長做出決定。

在英國，公務(wù)人員通常是一級一級地晉升，每4—6年晉升1級。1名普通的執(zhí)行官要晉升到高級文官職位，一般需要20—25年。對于有大學(xué)學(xué)歷的行政學(xué)員有加速提拔的程序規(guī)定，即在任職后2。4年內(nèi)有被提升為甲級高等執(zhí)行官的可能，目的在于增強(qiáng)高等執(zhí)行官的競爭力，但此類人員越級晉升的比例一般不超過三分之一。

（3）法國公務(wù)員的晉升制度

法國公務(wù)負(fù)的甘升規(guī)則是由《法國公務(wù)員總法》和各類特別章程所規(guī)定，體現(xiàn)了4個重要的原則：平等性、公開性、法制性和逐級性。如前所述，法國按照等級由高到低將常任職位劃分為A，B，C，D四個職類。公務(wù)員由B類升人A類，必須參加“公開性”競爭考試，即具有升類資格的在職人員與具有應(yīng)試資格的非在職人員共同參加考試，內(nèi)、外部人員公開相互競爭。公務(wù)員由C類升入B類或由D類升人C類，必須參加“限制性”競爭考試，即具有升類資格的在職人員參加考試，內(nèi)部人員相互競爭，而非在職人員則沒有參加的資格。在法國的公務(wù)員晉升制度中，不僅晉升職類要求考試合格，晉升職級也在較大程度上依賴于考試成績。晉升職級以年資、功績和考試成績作為基本依據(jù)，即是說公務(wù)員不僅需要具有較長的任職年資、較優(yōu)的工作績效，而且也需要經(jīng)過考試和嚴(yán)格的選拔程序才有可能獲得晉升。1984年出臺的《公務(wù)員地位法》規(guī)定，公務(wù)員職級的晉升由機(jī)關(guān)首長根據(jù)空缺職位按照“晉升表”的順序依次給予任命，即列出一系列人員晉升到某一特定職級的先后順序，這也是法國公務(wù)員晉升制度的一大重要特點(diǎn)。

2、我國現(xiàn)行的公務(wù)員晉升制度

（1）我國現(xiàn)行公務(wù)員晉升制度的基本架構(gòu)

簡單地講，職務(wù)晉升就是把某個公務(wù)員從現(xiàn)任的較低職位提拔到另一個較高的職位。

職務(wù)晉升與級別提高。廣義的晉升包括職務(wù)晉升與級別提高，二者又可以簡稱為升職和升級。但《公務(wù)員法)中所講的晉升是狹義的，僅指職務(wù)的晉升或稱升職。公務(wù)員級別的提高有兩種途徑：第一種，隨著職務(wù)的晉升而提高級別，即在晉升職務(wù)以后，其原級別末達(dá)到新任職務(wù)所對應(yīng)的最低級別的，可升至其新任職務(wù)所對應(yīng)的最低級。

第二種途徑是在職務(wù)保持不變的前提下提高級別。《公務(wù)員法》第19條規(guī)定：“公務(wù)員的級別根據(jù)所任職務(wù)及其德才表現(xiàn)、工作實績和資歷確定。公務(wù)員在同一職務(wù)上，可以按照國家規(guī)定晉升級別。”在這種情況下，級別提高與職務(wù)晉升設(shè)有聯(lián)系，級別提高的依據(jù)是年資與考核結(jié)果。

普職的條件。《公務(wù)員法》第43條規(guī)定：“公務(wù)員晉升職務(wù)，應(yīng)當(dāng)具備擬任職務(wù)所要求的思想政治素質(zhì)、工作能力、文化程度和任職經(jīng)歷等方面的條件和資格。”

具體來說，公務(wù)員晉職的條件包括以下幾點(diǎn)。

第一，具備擬任職務(wù)要求的思想政治素質(zhì)。公務(wù)員，尤其是公務(wù)員中的領(lǐng)導(dǎo)成員行使著人民所賦予的權(quán)力，如果不具備過硬的思想政治素質(zhì)；極有可能進(jìn)行“權(quán)力尋租”，違法犯罪。

第二，具備擬任職務(wù)要求的工作能力。近現(xiàn)代以來，社會經(jīng)濟(jì)生活、政治生活日益復(fù)雜化，客觀上要求公務(wù)活動的專業(yè)化。在這種情況下，公務(wù)員是否具備相應(yīng)的工作能力就成為了職務(wù)晉升時所要考慮的首要因素。

第三，具備擬任職務(wù)要求的文化程度。我們所處的社會是一個學(xué)習(xí)型的社會，公務(wù)員每天需要面對諸多新事物、新情況，如果其不具備一定的文化程度，就容易跟不上社會發(fā)展。

第四，具備相應(yīng)的任職經(jīng)歷。任職經(jīng)歷代表著經(jīng)驗；公務(wù)員在晉升后就要面對更加復(fù)雜的工作，如其不具備一定的工作經(jīng)驗，很可能無法應(yīng)對。

晉職的原則即公務(wù)員晉升職務(wù)所應(yīng)遵守的基本準(zhǔn)則。《公務(wù)員法》第43條確定了逐級晉升原則。《公務(wù)員法》第43條第2款規(guī)定：“公務(wù)員晉升職務(wù)，應(yīng)當(dāng)逐級晉升。特別優(yōu)秀的或者工作特殊需要的，可以按照規(guī)定破格或者越一級晉升職務(wù)。”公務(wù)員的職務(wù)晉升應(yīng)當(dāng)逐級進(jìn)行，即按照職務(wù)等級由低到高一級一級的晉升。例如，從科長晉升為副處長，再由副處長晉升為處長。唯有這樣，才能保證公務(wù)員的職務(wù)和能力循序漸進(jìn)，同步增長，避免能力與職務(wù)的脫節(jié)。逐級晉升原則也存在例外。為鼓勵公務(wù)員奮發(fā)進(jìn)取，積極工作，不致因逐級晉升而埋沒人才，對于個別才能突出的公務(wù)員可以越一級晉升。

晉職的程序。公務(wù)員晉升職務(wù)必須按一定的程序進(jìn)行。晉升程序是指公務(wù)員晉升職務(wù)時必須經(jīng)過和完成的規(guī)程，即由若干個環(huán)節(jié)所構(gòu)成的晉升實施過程。公務(wù)員晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，按照下列程序辦理。

(1)民主推薦，研究確定并公示考察對象；

(2)組織考察，研究提出任職建議方案，并根據(jù)需要在一定范圍內(nèi)進(jìn)行醞釀；

(3)按照管理權(quán)限討論決定，進(jìn)行公示；

(4)按照規(guī)定履行任職手續(xù)。

(2)我國現(xiàn)行公務(wù)員晉升制度的基本原則

國家公務(wù)員的職務(wù)晉升，必須以工作成績和貢獻(xiàn)為基本依據(jù)，做到優(yōu)升劣降，體現(xiàn)平等競爭。因此國家公務(wù)員晉升必須如下原則和要求：(1)德才兼?zhèn)洌稳宋ㄙt的原則。德才兼?zhèn)洌稳宋ㄙt的原則意味著職務(wù)晉升必須有德有才，在德才面前人人平等，擇其優(yōu)者而升之。從根本上排除那種“任人唯親”的做法。只有堅持任人唯賢，才能把那些德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀公務(wù)員及時地晉升到適宜的工作崗位上，使他們的聰明才智充分地發(fā)揮出來。(2)注重工作實績的原則。工作實績，從某種程度上講，它是公務(wù)員的政治覺悟、思想品質(zhì)、思作風(fēng)、工作能力與態(tài)度、貢獻(xiàn)，以及身體條件諸因素的集中體現(xiàn)和反映，它最能反映一個公務(wù)員的水平和能力。(3)職務(wù)晉升還應(yīng)具備規(guī)定的文化程度，專業(yè)技術(shù)知識和下一級崗位上服務(wù)年限。晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，則應(yīng)注重組織領(lǐng)導(dǎo)才能。

（三）研究中外公務(wù)員晉升制度的意義

1、有助于完善我國公務(wù)員制度

我國公務(wù)員制度發(fā)展目標(biāo)：適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，深化干部人事制度改革，逐步創(chuàng)造一個公開、平等、競爭、擇優(yōu)的用人環(huán)境，建立一套能上能下、能進(jìn)能出、充滿活力的管理機(jī)制，形成一套法制完備、紀(jì)律嚴(yán)明的監(jiān)督體系。

可以借鑒國外的公務(wù)員晉升制度，高舉鄧小平理論偉大旗幟，貫徹黨的十五大精神，適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制需要，從我國國情出發(fā)，以鄧小平人事人才理論為指導(dǎo)，進(jìn)一步解放思想，實事求是，認(rèn)真總結(jié)近年來推行公務(wù)員制度的經(jīng)驗，根據(jù)經(jīng)濟(jì)體制改革新突破，政治體制改革繼續(xù)深入和精神文明建設(shè)切實加強(qiáng)的要求，通過不斷深化人事制度改革，完善分類，強(qiáng)化機(jī)制，健全法制，加強(qiáng)監(jiān)督，培養(yǎng)造就高素質(zhì)的專業(yè)化公務(wù)員隊伍，更好地?fù)?dān)負(fù)起我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重任。

完善中國公務(wù)員制度任重而道遠(yuǎn)，必須繼續(xù)完善對公務(wù)員制度的改革。同時應(yīng)看到公務(wù)員制度從來不是作為一個孤立的事物出現(xiàn)和存在發(fā)展的，它是在新舊體制轉(zhuǎn)換交替過程中涉及眾多因素的一項人事改革，是社會主義經(jīng)濟(jì)體制和政治行政體制改革在現(xiàn)階段的成果。而這些領(lǐng)域尚未克服的消極問題就會給公務(wù)員制度的推行設(shè)置許多的障礙和制約因素。因此，在完善公務(wù)員制度的同時，應(yīng)相應(yīng)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制、政治體制的改革，從而為公務(wù)員制度的完善鋪平道路，奠定基礎(chǔ)。相信在這樣的良好環(huán)境下，建立健全、完善的公務(wù)員制度將指日可待。

2、有助于加快實現(xiàn)社會法制化進(jìn)程

法治是一種歷史悠久的治國方略，我國古代就有“任法而治國”的說法，亞里土多德認(rèn)為，“法律應(yīng)在任何方面受到尊重而保持無上的權(quán)威”，并且明確指出“法治應(yīng)當(dāng)優(yōu)于一人之治”。但現(xiàn)代意義上法治理念是近代民主革命的產(chǎn)物，洛克指出“法律一經(jīng)制定，任何人也不能憑自己的權(quán)威逃避法律的制裁”。所謂法治就是一種特定的治理國家的方式，法治是一個具有開放性特征的概念，隨著歷史的發(fā)展和人類政治經(jīng)濟(jì)由低級到高級的逐步演進(jìn)，法治的內(nèi)涵也在不斷豐富。由上我們可以看出，法治與法制是不同的，法制是指一國家的法律制度，任何國家都有一套法律制度，即使專制國家也是如此。但專制制度下的法律受統(tǒng)治者控制，統(tǒng)治者個人意志凌駕于法律之上，所以法制并非法治的同義詞。只有法律權(quán)威高于個人權(quán)威，才可稱之為法治。法治與人治根本對立，但是人治并不否認(rèn)法律在治理國家中的作用，而法治也不排斥治國方略中人的積極影響，二者的本質(zhì)區(qū)別表現(xiàn)在：當(dāng)法律與個人意志、利益發(fā)生沖突的時候，哪一方處于優(yōu)勢地位，個人凌駕于法律之上，則是人治；法律高于個人意志，則是法治。現(xiàn)在需要做的首先是要依法辦事，糾正以言代法的現(xiàn)象，確立公務(wù)員條例及其相關(guān)配套法規(guī)的權(quán)威，真正做到法律和制度不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。另一方面，要明確法治的導(dǎo)航作用，因為他標(biāo)明了我國政治體制改革的方向，同時也是公務(wù)員制度改革的目標(biāo)所在。

要善于從國外晉升制度中汲取有益的養(yǎng)分。“舉一反三”是創(chuàng)造和創(chuàng)新的前提和基本要求，既要注意從相同制度中吸取有益的補(bǔ)充，也要注意研究另類制度在機(jī)制創(chuàng)新、規(guī)范運(yùn)作等方面的精華，做到為我所用，為我所有，這對完善公務(wù)員制度是極具意義的。

3、有助于公務(wù)員價值取向的選擇,推動廉政建設(shè)

通過各種信息手段，匯集各國公務(wù)員制度較好的做法和成功經(jīng)驗，進(jìn)行綜合分析，理性處理，結(jié)合我國的實際情況加以改造和運(yùn)用，移植于我國的公務(wù)員制度。同時也整理他們失敗的教訓(xùn)，從他們的教訓(xùn)中引以為鑒，避免犯重復(fù)的錯誤。當(dāng)然還要善于從教訓(xùn)中總結(jié)出成功的經(jīng)驗，才更有利于完善我國公務(wù)員制度。

陳腐的觀念對制度變革的影響巨大。在許多情況下，觀念不改變，其他方面的變革再多也不起作用，這是因為觀念是內(nèi)化于心的東西。因而，我國公務(wù)員制度的改革必須從觀念上做起，進(jìn)一步解放思想，轉(zhuǎn)變觀念。一方面，應(yīng)樹立“能力本位”的市場觀念。“權(quán)力本位”邏輯是：以權(quán)力劃分資源，以等級、身份、門第和關(guān)系進(jìn)行人才評價；“能力本位”的邏輯是：以競爭獲取需要的資源，以實力決定競爭的輸贏。從“權(quán)力本位”走向“能力本位”是改革的重要使命。必須依賴于市場價值觀的建立，應(yīng)該為個人的努力奮斗和聰明才智的發(fā)揮創(chuàng)造一個公平競爭的機(jī)會，使每一個人都確信，自己的能力和努力會得到社會公正的回報。另一方面，加強(qiáng)個人修養(yǎng)。在觀念上破舊立新，某種程度上還得依賴公務(wù)員的自身修養(yǎng)和行為自律。強(qiáng)化職業(yè)道德、加強(qiáng)行為約束是觀念創(chuàng)

二、中外公務(wù)員晉升制度分析

(一)國外公務(wù)員晉升制度的特點(diǎn)及評價

1、國外公務(wù)員晉升制度的主要特點(diǎn)

英、美、法三國公務(wù)員考核的內(nèi)容都包括考勤和考績兩部分，然而在考績的具體方面，三國又各有側(cè)重。英國的考績內(nèi)容共有10項，包括了:業(yè)務(wù)知識、人格性情、判斷力、責(zé)任心、創(chuàng)造力、可靠性、機(jī)敏適應(yīng)性、監(jiān)督能力、熱心程度、行為道德等。功績考核是美國公務(wù)員管理工作中的一個重要環(huán)節(jié)，考核所依據(jù)的只是個人的才干、能力與工作成績，體現(xiàn)了“規(guī)則平等”前提下的“機(jī)會均等”原則。因此美國的考績內(nèi)容主要包括工作能力、責(zé)任、組織能力、合作與依靠程度、遵守紀(jì)律狀況，以及工作的數(shù)量和質(zhì)量、對工作的適應(yīng)能力和有無創(chuàng)造性等，而且每一方面還進(jìn)一步細(xì)分為4~7個非常具體的部分。法國公務(wù)員考核內(nèi)容廣泛，總共14項，具體包括身體狀況、專門知識、守時值勤情況、整潔狀況、工作能力、合作精神、服務(wù)精神、積極性、工作效率、工作方法、思維能力、組織協(xié)調(diào)能力、指揮監(jiān)督能力、觀察能力。任何部門的公務(wù)員都至少要選擇其中6項。

英、美、法三國都高度重視公務(wù)員的考核結(jié)果，并把它作為加薪、獎懲的主要依據(jù)。英國的考績結(jié)果分為5個等次，D(普通)、E(不良)。考績報告經(jīng)逐級評審復(fù)核后，即A(杰出)、B(優(yōu)良)職務(wù)升降、、C(滿意)、即存入個人檔案。考核成績優(yōu)異者，將獲得更多的晉升機(jī)會，一般以80或70分為晉升標(biāo)準(zhǔn)。美國考核結(jié)果分為三檔:優(yōu)等、滿意、不滿意。優(yōu)等指工作超出規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，可晉升一級工資，并給予優(yōu)先晉升的機(jī)會;滿意是指工作合乎規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，可晉升一級工資;不滿意是指未達(dá)到工作標(biāo)準(zhǔn)，按其程度分別給予減薪、降級、免職直至開除等處分。公務(wù)員對于主管給出的晉升和處分決定，如果認(rèn)為不公平或者有舞弊行為，可以提出申訴。法國公務(wù)員考核按總成績分為A、B、C、D、E五等:A等(優(yōu)異)140分;B等(優(yōu)良)125分;c等(合乎標(biāo)準(zhǔn))100分;D等(不合乎標(biāo)準(zhǔn))85分;E等(低劣)60分。同時，各國在審核考核結(jié)果時。給予被考核人員申訴的權(quán)力。美國的考核制度就規(guī)定:考核結(jié)果必須書面通知被考核者，全體工作人員有權(quán)查閱考核結(jié)果，被考核者認(rèn)為結(jié)果不合理時，可以提出申訴，要求糾正和補(bǔ)償。

2、國外公務(wù)員晉升制度的基本評價

（二）我國公務(wù)員晉升制度的優(yōu)點(diǎn)及存在的問題

1、我國公務(wù)員晉升制度的主要優(yōu)點(diǎn)

1）公務(wù)員管理工作開始走上多元化、規(guī)范化、制度化的軌道。

參照國際上的一些通行做法，《公務(wù)員法》第二條規(guī)定:“本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制，由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員”，，首次提出了公務(wù)員范圍的三要素，即職能標(biāo)準(zhǔn)、編制標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，這樣劃分符合我國政治制度的特點(diǎn)以及人事管理的現(xiàn)實情況。根據(jù)三要素的界定，我國公務(wù)員主要有7類機(jī)關(guān)工作人員，即黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、派機(jī)關(guān)。把黨的機(jī)關(guān)和派的機(jī)關(guān)都納入公務(wù)員的管理范圍，這是由我國的政黨制度決定的，是具有中國特色《公務(wù)員法》的顯著標(biāo)志之一，我國政治體制改革中提的黨政分開，重點(diǎn)也是在公務(wù)員領(lǐng)域，這樣做突破了比較單一的公務(wù)員管理體制和任用方式，使公務(wù)員管理工作開始走上了多元化、規(guī)范化、制度化的軌道，有利于加強(qiáng)黨對公務(wù)員隊伍的領(lǐng)導(dǎo)，從而有利于保持各類機(jī)關(guān)公務(wù)員的整體一致性，能有效的防止政出多門。同時，還有利于加強(qiáng)公務(wù)員的統(tǒng)一管理和促進(jìn)黨政機(jī)關(guān)之間公務(wù)員的交流，實現(xiàn)了公務(wù)員管理體制與舊有干部管理體制的銜接。

2）建立了公務(wù)員分類制度，拓展了職業(yè)發(fā)展渠道

科學(xué)的管理需要依靠科學(xué)的分類。《暫行條例》雖然規(guī)定實行職位分類制度，但實踐中僅僅簡單地將公務(wù)員職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)兩大類，實際上是一種簡單的職務(wù)分類，而非根據(jù)職位性質(zhì)與工作特點(diǎn)進(jìn)行的職位分類，導(dǎo)致公務(wù)員職業(yè)發(fā)展渠道過于單一，基層公務(wù)員晉升、晉級的空間很小，而且往往不是根據(jù)工作的需要設(shè)置，僅僅用作解決待遇的手段，不利于專業(yè)人才的成長和隊伍穩(wěn)定。

在《公務(wù)員法》第三章中，特別規(guī)定了公務(wù)員職位分類制度，按照其性質(zhì)區(qū)別劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類等類別。設(shè)置專業(yè)技術(shù)職位，為專業(yè)技術(shù)性人員提供了職業(yè)發(fā)展的空間，有利于專業(yè)技術(shù)性人員評聘技術(shù)職務(wù)，有利于增強(qiáng)技術(shù)工作的權(quán)威性，也有利于促進(jìn)與國際的接軌，提高公務(wù)員隊伍的專業(yè)化水平;將行政執(zhí)法類職位區(qū)分開來，有利于更好地激勵和約束一線執(zhí)法隊伍，更好地適應(yīng)社會管理與市場監(jiān)管職能的需要，更好地與決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的政府機(jī)構(gòu)改革原則相銜接。

3）廢除了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，健全了職務(wù)升降的正常機(jī)制

現(xiàn)在，在公務(wù)員的錄用制度上，考任制作為一種最普遍的形式已經(jīng)得到了大家的一致認(rèn)同，基層公務(wù)員“凡進(jìn)必考”的理念在全國都得到了確立。與《暫行條例》相比，《公務(wù)員法》在制度上體現(xiàn)了分類考試的發(fā)展方向，根據(jù)職位要求設(shè)置不同的考試內(nèi)容，另外還有條件地下放了錄用管理權(quán)限，根據(jù)其第二十二條規(guī)定，“地方各級機(jī)關(guān)公務(wù)員的錄用組織權(quán)仍在省級公務(wù)員主管部門，但必要時省級公務(wù)員主管部門可授權(quán)設(shè)區(qū)的市級公務(wù)員主管部門組織考試錄用工作‘”。這樣一來，既便于操作，又能嚴(yán)格把關(guān);既保證了考試錄用的統(tǒng)一性，又照顧了各地的實際需要。近年來，在公務(wù)員的晉升工作中，進(jìn)一步破除了神秘化，晉升過程中的民主程度和公開程度大大提高了。在選拔任用程序上，民主推薦、民主測評、民主評議成為了必經(jīng)程序，群眾在其中的參與權(quán)和選擇權(quán)在程序上得到了一定的保障;在公務(wù)員考核方法上，普遍推行了任前公示制，群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)在考核制度中得到了認(rèn)可。

同時，在晉升工作中還廢除了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制。長期以來，在領(lǐng)導(dǎo)崗位上，存在著實際上的職務(wù)終身制，在這個方面，鄧小平率先在全黨全國起到了一個模范作用，他于1989年毅然從中央領(lǐng)導(dǎo)崗位上退了下來。此后，行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)逐漸突破了終身制。

對此，《公務(wù)員法》明確規(guī)定“領(lǐng)導(dǎo)成員職務(wù)實行任期制”，把領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)變?yōu)楣ぷ髀殑?wù)，打破了原來黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)只能上不能下的管理格局，這對長期以來形成的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制在法律形態(tài)上予以了否認(rèn)，形成了正常的新老交替機(jī)制。這樣做，一方面破除了領(lǐng)導(dǎo)公務(wù)員的惰性，增強(qiáng)了在職領(lǐng)導(dǎo)的競爭意識、憂患意識和自律意識，也為年輕公務(wù)員脫穎而出創(chuàng)造了條件;另一方面，有利于打破在一個位置上長期共事而形成的各種關(guān)系網(wǎng)、小團(tuán)體和地方主義，有效防止、克服了領(lǐng)導(dǎo)公務(wù)員在任用晉升過程中的消極腐敗現(xiàn)象。

4）確立了選賢任能的觀念，健全了激勵保障機(jī)制

如今，在公務(wù)員的晉升工作中，“公開選拔”與“競爭上崗”己經(jīng)被法定為職務(wù)晉升的方式之一，這突破了傳統(tǒng)委任制的任用模式。《公務(wù)員法》規(guī)定:“機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)廳局級正職以下領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)出現(xiàn)空缺時可以在本機(jī)關(guān)或者本系統(tǒng)內(nèi)通過競爭上崗的方式，產(chǎn)生任職人選。”“廳局級正職以下領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或者副調(diào)研員以上及其它相當(dāng)職務(wù)層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)出現(xiàn)空缺，可以面向社會公開選拔，產(chǎn)生任職人選。”‘把“公開選拔、競爭上崗”等確認(rèn)作為晉升方式這一創(chuàng)舉有著非常重大的現(xiàn)實意義，具體來講:一是實現(xiàn)了堅持黨管干部原則與走群眾路線的有機(jī)統(tǒng)一，保證了群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán);二是實現(xiàn)了堅持德才兼?zhèn)溆萌藰?biāo)準(zhǔn)與科學(xué)全面客觀評價方法的有機(jī)統(tǒng)一，有效地避免了個人主觀因素的影響，公正公平地選拔人才。有利于防止少數(shù)人在少數(shù)人中選人的現(xiàn)象，有助于“不拘一格降人才”生動局面的形成。三是實現(xiàn)了堅持任人唯賢的原則與社會化選拔機(jī)制的有機(jī)統(tǒng)一，拓寬了選人視野，廣開了進(jìn)賢之路。

2、我國公務(wù)員晉升制度存在的主要問題

公務(wù)員晉升制度,是關(guān)于公務(wù)員職務(wù)和等級晉升的原則、標(biāo)準(zhǔn)、條件、方式和程序等方面的規(guī)范的總稱,它是國家公務(wù)員管理系統(tǒng)的重要組成部分,是選拔優(yōu)秀人才從事更加重要工作的機(jī)制。公務(wù)員的晉升是根據(jù)職位要求和公務(wù)員自身素質(zhì)提升其官階和相應(yīng)待遇的機(jī)制。從內(nèi)容看,公務(wù)員的晉升包括級別晉升和職位晉升。級別晉升主要取決于公務(wù)員的年資和年度考核,隨著公務(wù)員工作年限的增加,公務(wù)員的級別逐級提升;職務(wù)晉升是公務(wù)員關(guān)注的焦點(diǎn),隨著職位晉升,公務(wù)員所處的社會地位上升,職權(quán)和行政責(zé)任增多,相應(yīng)的級別也得到提升。

我國公務(wù)員的晉升制度,是隨著公務(wù)員制度的確立而發(fā)展起來的。2006年開始實施的《公務(wù)員法》對公務(wù)員晉升的原則、條件、方式、程序等進(jìn)行了明確的規(guī)定,初步形成了以公開平等、競爭擇優(yōu)為原則、注重工作實績的逐級晉升的公務(wù)員晉升制度。確立了“凡進(jìn)必考”和“凡晉必考”的公務(wù)員選拔、錄用和晉升機(jī)制,在很大程度上增進(jìn)了公務(wù)員在“進(jìn)入”、“管理”和“輸出”公務(wù)員系統(tǒng)的客觀性和公平性,能夠吸引社會優(yōu)秀人才加入到公務(wù)員隊伍中來。但是,關(guān)于公務(wù)員的激勵和晉升,雖然新法中有明確規(guī)定,但還有諸多不足之處:過度注重資歷和經(jīng)驗的晉升制度,不利于充分發(fā)揮政府工作人員,尤其是工作年歷較淺但掌握專業(yè)知識并有干勁的年輕公務(wù)員的工作積極性,不能充分利用公共部門人力資源,影響公共部門人力資源管理的流動性和活力。

與公務(wù)員晉升相配套的是對公務(wù)員進(jìn)行分類。我國公務(wù)員的管理實行品位分類和職位分類相結(jié)合的制度。《公務(wù)員法》第14條規(guī)定:“國家實行公務(wù)員職位分類制度。公務(wù)員職位類別按照公務(wù)員職位的性質(zhì)、特點(diǎn)和管理需要,劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別”。為消除現(xiàn)有的公務(wù)員分類制度的弊端,構(gòu)建科學(xué)、有效的公務(wù)員分類制度提供了法律依據(jù)以及法理基礎(chǔ)。但是,我國長期以來實行的是與嚴(yán)格的封建等級制度相適應(yīng)的品位分類制,從秦漢的“若干石”祿秩等級,到魏晉九品中正制、唐宋的散階制,及至清朝形成“九品十八級”,以“人”為中心的品位分類思想在我國根深蒂固,這影響了我國現(xiàn)代政府職位的劃分,即實質(zhì)上還是二者相結(jié)合的分類方法,形成了有中國特色的公務(wù)員分類制度:一方面,對各公共部門的職位進(jìn)行較為科學(xué)的劃分,形成了繁雜的人事管理結(jié)構(gòu);另一方面,注重公務(wù)員的知識、經(jīng)驗、年資,不能夠不拘一格地吸引人才。因此,我國政府機(jī)關(guān)等級劃分嚴(yán)格、工作人員官本位思想嚴(yán)重,更高職位的有限性和工作人員晉升欲望的無限性形成了一對難以解決的矛盾。

1）我國公務(wù)員晉升管理中引入的競爭機(jī)制，因各地政治、文化、觀念等因素不同，其發(fā)展呈現(xiàn)不平衡現(xiàn)象。

這種不平衡主要體現(xiàn)在兩個方面:地區(qū)之間不平衡;職位之間不平衡。地區(qū)之間不平衡主要源于我國地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，競爭機(jī)制作用的發(fā)揮需要有相應(yīng)的物質(zhì)條件基礎(chǔ)和制度文化保證。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展大體東部先進(jìn)西部落后，沿海發(fā)展較快而內(nèi)地發(fā)展較慢，因此各地競爭機(jī)制發(fā)展也在我國呈現(xiàn)了如此的格局。上文中上海寶山區(qū)和浙江嘉興就是既屬于東部又處在沿海的競爭機(jī)制發(fā)展較快的地方，而廣西、內(nèi)蒙、寧夏、西藏、新疆等少數(shù)民族地區(qū)近年來雖然也積極開展了公開選拔工作，但是相比于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后的。

2）考察機(jī)制不夠科學(xué)，人際關(guān)系色彩濃重

考察是做好公務(wù)員晉升工作的第一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，知人才能做到善任。在我國公務(wù)員晉升制度中，對考察的內(nèi)容、程序、范圍、方式都作了相關(guān)的規(guī)定，但從實踐中看，考察工作機(jī)制還不夠科學(xué)。一是考察的標(biāo)準(zhǔn)不夠系統(tǒng)、明確、具體，難以準(zhǔn)確把握。所形成的的考察材料在一些方面往往是千人一面，個性特點(diǎn)不突出。二是考察的范圍還不夠?qū)挕？疾旃ぷ饕话銉H限于工作范圍內(nèi)，所考察的基本是公務(wù)員在工作方面的表現(xiàn)以及在工作中的群眾認(rèn)可度，對公務(wù)員在工作范圍以外的表現(xiàn)情況、交友情況則了解不多，由此得出的考察結(jié)論也不夠全面，在實踐中容易出現(xiàn)漏洞。例如:“福建省有10個縣級干部在2002年一年中因涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪被捕，令人吃驚的在于，他們作案時間大部分是在“三講”期間以及“三講”以后，邊糾邊犯，邊腐邊升”。

（三）中外公務(wù)員晉升方式不同

1、中外公務(wù)員晉升制度的晉升依據(jù)不同

由于政治體制的不同，西方國家的主要官員都是由直接選舉的方式產(chǎn)生,副職官員由主管行政的官員直接任免,由此帶來的一個弊端就是在決策過程中的專制。我國強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論干部的任免,強(qiáng)調(diào)民主集中制,這樣在制度上體現(xiàn)了民主性和科學(xué)性。在職務(wù)升降方面,中外都強(qiáng)調(diào)任人唯賢、注重實績、民主公開、平等競爭,但也有不同點(diǎn):一是我國堅持黨管干部,黨委負(fù)責(zé)公務(wù)員職務(wù)的升降、任免;二是我國沒有把降職作為一種懲罰的種類,而西方則把降職作為一種重要的懲罰。這一點(diǎn)值得引起我們的思考,我們應(yīng)該完善晉升制度和考核制度,將二者有機(jī)地結(jié)合起來。

2、中外公務(wù)員晉升人選不一樣

在英國選拔、任用高級職位官員一般由財政部主管人事的次長首首先征求各主管部門常務(wù)次長的意見，然后向首相推薦。美國公務(wù)員的進(jìn)程程序是：首先規(guī)定最低資格條件，公開報名，然后由評定委員會根據(jù)每個人的工作表現(xiàn)，工作能力和資歷確定候選人范圍，通過對候選人集中評定，確定晉升人選。這種完全公開的晉升制度在某種意義上說是等于公開征求群眾意見，但與我國晉升制度中的群眾路線工作方法不可同日而語。

3、中外公務(wù)員晉升制程序不一

在西方國家文官制度中，公務(wù)員晉升程序一般只重視公正原則，而不強(qiáng)調(diào)民主原則。日本、法國等國的公務(wù)員晉升制度一般采取考試晉升制和年資晉升制，晉升職銜或等次主要通過考試進(jìn)。即便在實行功績晉升的英美等國，晉升成粗一般不包括征求群眾的意見。

由于政治體制的不同,西方國家的主要官員都是由直接選舉的方式產(chǎn)生,副職官員由主管行政的官員直接任免,由此帶來的一個弊端就是在決策過程中的專制。我國強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論干部的任免,強(qiáng)調(diào)民主集中制,這樣在制度上體現(xiàn)了民主性和科學(xué)性。在職務(wù)升降方面,中外都強(qiáng)調(diào)任人唯賢、注重實績、民主公開、平等競爭,但也有不同點(diǎn):一是我國堅持黨管干部,黨委負(fù)責(zé)公務(wù)員職務(wù)的升降、任免;二是我國沒有把降職作為一種懲罰的種類,而西方則把降職作為一種重要的懲罰。這一點(diǎn)值得引起我們的思考,我們應(yīng)該完善晉升制度和考核制度,將二者有機(jī)地結(jié)合起來。

三、完善我國公務(wù)員晉升制度的對策

我國公務(wù)員晉升程序中存在著科學(xué)性不高、民主性缺乏，公務(wù)員的主動性難以得到發(fā)揮，人民群眾的監(jiān)督作用得不到保證等問題，為了使公務(wù)員晉升制度的激勵作用真正得到發(fā)揮，積極推進(jìn)公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)隊伍的素質(zhì)建設(shè)，充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用，我們應(yīng)當(dāng)逐步推進(jìn)我國公務(wù)員晉升程序的改革。

（一）學(xué)習(xí)借鑒國外公務(wù)員晉升制度的優(yōu)點(diǎn)

1、確保公務(wù)員晉升制度的開放性

目前的結(jié)果公示基本都是在擬晉升人員基本已經(jīng)決定后進(jìn)行的，主要目的是在任用前再最后一次征求群眾意見。這種公示常常容易造成一種錯覺，群眾常常認(rèn)為晉升已成定局，反對也沒有什么用了。因此，要改變這種結(jié)果公示制度，從晉升提名開始直到最后任用，實行全過程的公示，全程接受群眾的監(jiān)督，以便隨時做出反映。要讓群眾清楚該公務(wù)員是如何被提名的，具有那些優(yōu)點(diǎn)，取得了哪些成績，是哪些人負(fù)責(zé)考核的，考核了哪些方面，考核的結(jié)果如何等等。另外，這種公示必須注明群眾意見的反映途徑，并且這些途徑要盡可能的便捷，要盡可能為反映意見的群眾保密，以防出現(xiàn)因為害怕打擊報復(fù)而不敢提出反對意見的情況

2、將競爭機(jī)制引入公務(wù)員晉升制度

我國公務(wù)員晉升管理競爭機(jī)制的核心在于發(fā)揮競爭機(jī)制選賢任能的功能，服務(wù)于我國公務(wù)員人力資源開發(fā)與管理工作。我國公務(wù)員晉升管理引入競爭機(jī)制的時間有限，只有短短十幾年的社會實踐經(jīng)驗。各地公務(wù)員晉升管理競爭機(jī)制運(yùn)行情況也呈現(xiàn)很大差異:部分省、市、縣、機(jī)關(guān)、單位積極探索，取得了很好的成績;但部分省、市、縣、機(jī)關(guān)、單位沒有進(jìn)展。目前我國國內(nèi)公務(wù)員管理晉升主要的競爭方法有:考核晉升、考試晉升(主要有公開選拔和競爭上崗兩種形式)。

3、確保公務(wù)員晉升制度的公正性

對公務(wù)員的晉升程序來講，最重要的莫過于公務(wù)員的晉升考察了，因為考察的結(jié)果往往直接決定了晉升能否順利實現(xiàn)，考察過程是否客觀公正，往往決定了晉升過程是否公平公正。如前所述，我國公務(wù)員晉升考察包括預(yù)審和晉升考核兩部分。預(yù)審主要是資格審查，一般是比較客觀的；問題常常在于晉升考核中的群眾參與度不夠，考核過程與結(jié)果的公開程度不夠。因此，在考核過程中必須引入群眾考核。要改變以往那種以用人單位和人事部門為考核主題，順便聽取群眾意見的做法，讓人民群眾進(jìn)入到考核主體中來。前文曾對推薦委員會有所論述，這里也可以采用委員會考核的方法，由用人單位、人事部門、群眾臨時選舉產(chǎn)生的代表三方面組成考核委員會，對擬晉升的公務(wù)員進(jìn)行全面考核。

1）要使考察真正起到作用，就應(yīng)當(dāng)在考察過程中實行淘汰制。法國公務(wù)員晉升中就運(yùn)用了這一方式，行政部門在決定提職名額是一般提出比提職名額多一倍的名單，然后通過考察淘汰掉一部分。我國目前的情況通常是，領(lǐng)導(dǎo)決定擬晉升的人選后，就重點(diǎn)考察該公務(wù)員是否合格，只要基本沒有重大錯誤，晉升就成了定局。也就是說，這種考察僅限于對公務(wù)員是否有過錯的考察，難以真正起到選拔人才的作用，在多年的公務(wù)員晉升中，這種考察最終成了一種形式，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。因此，在晉升考察中應(yīng)當(dāng)實行淘汰制，要使進(jìn)入考察范圍的公務(wù)員人數(shù)多余最終能夠晉升的人數(shù)，在對比中發(fā)現(xiàn)被考核對象的不足，淘汰能力不足的或者性格不適合的公務(wù)員，最終使這種考察真正起到“擇優(yōu)”的作用。

2）要體現(xiàn)晉升中的平等競爭，發(fā)揮公務(wù)員的積極主動性，可以嘗試在考察過程中引入被考察人的演講、辯論程序。在考察過程中，應(yīng)當(dāng)允許公務(wù)員的公開演講，允許他們陳述自己任職期間的功績，并根據(jù)晉升后的職位提出工作計劃；對于考核結(jié)果不相上下的情況，還可以開展擬晉升人員之間的辯論，當(dāng)然，這種辯論通常應(yīng)當(dāng)是就自己的優(yōu)勢或某一社會問題等提出自己的看法，應(yīng)當(dāng)避免相互攻擊的現(xiàn)象發(fā)生，以保證公務(wù)員隊伍的團(tuán)結(jié)。

4，貫徹公務(wù)員晉升制度的能力本位導(dǎo)向

工作能力是晉升制度中競爭機(jī)制擇優(yōu)劣汰的依據(jù)，可以從一個人日常的工作表現(xiàn)來評定一個人的能力大小。作為致力于為全體國民服務(wù)的政府,提供高質(zhì)量、高效率的公共服務(wù)是它義不容辭的職責(zé)。因此,通過競爭機(jī)制的篩選功能逐級遴選出最能提高政府行政效率的能干的優(yōu)秀公職人員是晉升制度存在的緣由。

5.運(yùn)用針對職位特征的考試測評技術(shù)

考試與業(yè)績考核是目前衡量一個行政人員工作能力強(qiáng)弱的相對科學(xué)、相對公平又相對成本較低的競爭擇優(yōu)手段。西方各國政府在晉升制度中基本都將考試成績作為晉升的必經(jīng)環(huán)節(jié)和重要依據(jù)。業(yè)績考核固然是一個人工作能力大小的現(xiàn)實體現(xiàn),但由于政府行政工作業(yè)績衡量的難度相對較大,所以各國在自身公務(wù)員晉升制度的設(shè)計中是根據(jù)其業(yè)績考核制度的科學(xué)與完善程度來確定它在決定一個人晉升依據(jù)時的重要程度。

目前，很多國家公務(wù)員晉升時都采用了組建委員會的做法，如英國的公務(wù)員升遷就是由升遷委員會加以處理的，升遷委員會是一種臨時性的組織，其成員因處理晉升職位的不同而有所不同；美國的公務(wù)員升遷雖然主要由各部門長官負(fù)責(zé)，但文官委員會派人進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)；法國也有專門的晉升委員會等等。因此，在職位空缺公布之后，進(jìn)行擬晉升人員提名之前，就可以開始組建臨時性晉升委員會，負(fù)責(zé)推薦人選、進(jìn)行考察等。需要注意的是，為了防止因此而帶來的機(jī)構(gòu)膨脹和行政成本的增加，這種晉升委員會或者考察委員會應(yīng)當(dāng)是臨時組建的，任務(wù)完成后即告解散。

（二）改進(jìn)我國公務(wù)員晉升制度的建議

1、漸次確立公務(wù)員晉升制度的“能力本位”

我國公務(wù)員系統(tǒng)的運(yùn)作以官僚制模型為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)命令服從，忽視競爭，這在一定程度上不利于競爭機(jī)制作用的發(fā)揮，不利于公務(wù)員培養(yǎng)競爭意識不強(qiáng)。在實際政治生活中，一部分年輕干部不敢報名競爭上崗，唯恐競爭失敗遭受同事嘲笑;還有的公務(wù)員正如彼得原理所論述的是以“推”或“拉”的方式擔(dān)任更高職務(wù)的。觀念革新對于轉(zhuǎn)軌時期公務(wù)員競爭機(jī)制效用發(fā)揮有重大作用。只有實現(xiàn)了新的競爭觀念在公務(wù)員系統(tǒng)中的主導(dǎo)地位，才能以觀念為指導(dǎo)，使公務(wù)員變被動競爭為主動競爭，從而積極地面對競爭。要認(rèn)識到只有競爭才能出人才，在激烈的競爭中涌現(xiàn)出來的人才才是有潛能的人才，在激烈的競爭中能夠立于不敗之地的人才才是可造之材。組織部門要深化競爭觀念，樹立風(fēng)險意識，敢于打破各種限制，在優(yōu)化競爭機(jī)制中不拘一格選人才。優(yōu)勝劣汰、不進(jìn)則退是競爭中鐵的規(guī)律，要培養(yǎng)公務(wù)員的競爭成才意識，鼓勵他們迎接各種形式的挑戰(zhàn)，積極主動地參與競爭，在競爭中充分發(fā)揮個人的主觀能動性，認(rèn)識到得靠素質(zhì)、靠本事去競爭，每時每刻都要有危機(jī)感。過去在封閉化、神秘化狀況下選出來的領(lǐng)導(dǎo)干部，群眾對他們沒有信任感。只有通過大張旗鼓地采取公開平等、競爭擇優(yōu)的形式，讓真正有才能、有本領(lǐng)的公務(wù)員登上領(lǐng)導(dǎo)工作舞臺，才能得到群眾公認(rèn)，社會信任基礎(chǔ)才會牢固。

2、切實建立一套完善的職位分類體系

科學(xué)的職位分析包含與職位相關(guān)的各個方面，包括職位的名稱、數(shù)量、工作環(huán)境、工作任務(wù)、能力要求、性格要求、知識要求等等。在公務(wù)員晉升之前的空缺職位公布時，要改變現(xiàn)有的簡單公布方式，采用全面、詳細(xì)、科學(xué)的職位分析，不僅要提出職位的工作能力、資格要求，還應(yīng)當(dāng)對擔(dān)任該職位所需的性格特征、身體條件、文化背景等做出具體的要求。這樣，有利于公務(wù)員對照自身的性格氣質(zhì)等條件，分析自己是否真的適合該職位，避免單純的為了晉升而晉升的現(xiàn)象，盡量使公務(wù)員升任的職位是興趣、能力范圍之內(nèi)的。

3、盡快研究開發(fā)出適應(yīng)行政職位的考試測評技術(shù)

每一行政崗位都有特定的人才能力、技術(shù)、文化、素質(zhì)乃至性格特征要求,而這些素質(zhì)、文化、技能、要求肯定會通過一套相應(yīng)的考試測評技術(shù)被近似準(zhǔn)確地考量出來。國外經(jīng)過很多年的探索,不少國家都開發(fā)出針對行政職位的測評技術(shù),并在實踐中廣泛應(yīng)用。我國可以借鑒國外的針對行政人員的測試水平，完善我國的行政職位考試測試技術(shù)。

4、努力構(gòu)筑一套以結(jié)果和目標(biāo)為導(dǎo)向的績效考核體系

考核主體容易受到心理因素的影響，產(chǎn)生各種考核誤差，造成考核失真。因此，要甄選合適的考核者，盡量選擇具有獨(dú)立、公正立場，熟悉考核對象，了解考核程序和技術(shù)的人員擔(dān)任考核工作。但在公務(wù)員考核中考核人員的心理因素影響是不可避免的，誤差產(chǎn)生的原因根深蒂固，但可以通過對考核者進(jìn)行正規(guī)的考核培訓(xùn)來盡量減少。首先，通過培訓(xùn)，轉(zhuǎn)變考核者的不良觀念，樹立公正、客觀的考核觀念。考核制度只是為公務(wù)員考核提供了客觀的基礎(chǔ)，要使考核工作真正達(dá)到預(yù)期效果，必須轉(zhuǎn)變考核者的觀念，堅決抵制關(guān)系風(fēng)、人情風(fēng)，嚴(yán)格按照客觀標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核。其次，通過培訓(xùn)，使考核者明確工作職責(zé)，提高對工作目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)及其重要性的認(rèn)識，幫助其克服個人偏見和心理因素的干擾。最后，通過培訓(xùn)，提高考核者的素質(zhì)和能力，學(xué)會使用現(xiàn)代化考核技術(shù)和方法，減少誤差，并根據(jù)實際需要開發(fā)適宜的考核工具。

5、逐步將公務(wù)員晉升制度的開放化納入制度化議事日程

建立公務(wù)員晉升中的自薦機(jī)制和群眾舉薦機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)推薦固然有一定的合理性，但卻免不了存在較大的片面性。通常情況下，公務(wù)員對自身能力和性格的了解往往要比其他人清楚，群眾對公務(wù)員的品行、能力的了解要比領(lǐng)導(dǎo)更清楚。因此，在公務(wù)員的晉升人選提名程序中，要建立自薦與群眾舉薦制度。一方面，要建立有效、完善的自我推薦機(jī)制。當(dāng)職位空缺公布的時候，公務(wù)員通過對比職位分析中的各項要求，認(rèn)為自己適合且能夠從事該職位工作的，要通過正式途徑向用人單位或主管部門提出書面申請，詳細(xì)陳述自己的年齡、學(xué)歷、優(yōu)缺點(diǎn)、工作實績等情況，并提出對該職位的理解，以及假定晉升后的施政計劃等。另一方面，要建立靈活的群眾推薦機(jī)制。當(dāng)職位空缺公布時，可以通過臨時選舉群眾代表組成推薦委員會，由推薦委員會負(fù)責(zé)推薦擬晉升的候選人。考慮到運(yùn)作過程中希望晉升的公務(wù)員可能存在游說、賄賂等行為，這種推薦委員會應(yīng)該是彈性的，即在需要時臨時組建，短期內(nèi)迅速提名，完成提名任務(wù)后隨即解散。