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為了遏制我國生態環境的惡化，解決中西部地區嚴重的水土流失問題，扭轉長江、黃河流域水患災害，國務院決定在全國范圍內實施退耕還林（草）（以下簡稱退耕還林），1999年開始試點，2002年全面鋪開。

從我國目前的生態狀況和社會經濟發展的整體情況看，實施退耕還林是非常必要的，也是可行的。但是，應當引起人們充分注意的是，實施退耕還林中人口與發展之間的矛盾還十分尖銳，如果不能處理好這些矛盾，從長遠來看，退耕還林的成果將難以保持。為了搞清這個問題，筆者對山西省退耕還林任務最大的兩個市地（呂梁地區、忻州市）及所屬的四個縣（柳林縣、方山縣、神池縣、五寨縣）進行了調查，本文以調查的資料為基礎，對這個問題作以討論。

一、退耕還林區（以下簡稱退耕區）的人口生存條件

人口生存條件是人口發展的基礎條件，主要包括自然環境和經濟狀況。新中國成立以來，退耕區在黨和政府的關懷幫助下，各方面的條件都有了較大的改善，人民的生活水平也有了大的提高。但由于自然條件的限制和人口過快增長等原因，大部分退耕區的人口生存條件仍然較差。

1.退耕區的自然條件

退耕區多屬于自然環境惡劣、交通不便的山區或半山區，平川谷地很少，我們調查的市縣平地多在10%以下，山地和丘陵地占90%以上，這種自然環境面臨的最大問題是水土流失。以神池縣為例，全縣水土流失面積127740公頃，占到土地總面積的88.6%，年侵蝕模數8900～22000噸／平方公里，年流失肥土1957.3萬噸，全氮含量約4.6萬噸碳銨，速磷含量858噸過磷酸鈣[1]。水土流失使退耕區的耕地變得更加貧瘠，糧食平均每市畝產量只有150斤左右。

退耕區另一個對人口生存影響較大的普遍現象是干旱。以忻州市為例，大部分地區春旱每2～3年一遇，夏旱每3～5年一遇。而且旱災發生的頻率變化是由低到高，逐年增多。1571年到1670年的一百年中，共出現29個旱年，機率為29%，其中大旱年10個，機率為10%；1871年至1970年的一百年間，共出現過33個旱年，機率為33%，其中大旱年13個，機率為13%；1951年至1974年的24年間共出現過11個旱年，機率高達45.8%，其中大旱年4個，機率為16.7%。據有關史料記載，忻州境內連續干旱三四年甚至四五年也是常有的事[2]。最近十年中更是旱情頻發，1990年至2001年的12年間，共發生旱年6個，機率達50%。1999年至2001年的三年大旱，糧食減產五成以上，許多農村幾乎顆粒無收。1999年的大旱災使方山縣8.1萬人全部返貧，返貧率達100%。

由于連年干旱，退耕區缺水現象十分嚴重，不少山區村莊水源枯竭，人畜吃水非常困難。五寨縣的峰子頭村，深溝中的泉水由于天旱已枯竭兩年，人畜吃水全靠在10公里以外的縣城拉水，每車6.5噸，120元。如果家里養有牛羊的，一年差不多需要10車水。不少家庭都承受不起。

2.退耕區的經濟狀況

退耕區的經濟狀況一般都較差，本文所涉及的兩市（地）四縣是全國15個連片的貧困區之一，地方財政收支多年赤字。以方山縣為例，2001年財政收入841萬元，支出就達8585萬元，收支差額達7744萬元。特別是1999年以來連續三年的嚴重干旱，更使這些地區貧困程度進一步加深。我們調查的4個縣，2001年的農民人均純收入都不足1000元。柳林縣為675.4元，方山縣為598元，神池縣為365元，五寨縣為448元。析州市2001年報省核定的貧困縣為11個重點縣，占到全市14個縣（市、區）的78.6%，占全省35個重點縣的31.43%；貧困人口98.68萬人，占全市人口的33.33%，占全省貧困人口351.86萬人的28%。由于經濟發展的不穩定，忻州市2001年返貧人口就有7.75萬人（注：忻州市扶貧辦.2001年扶貧工作總結。）。

在退耕區的貧困縣中，貧困人口的比重是比較大的，如柳林縣2001年總人口為28.54萬人，貧困人口為16.18萬人，占到56.71%，占農業人口22.80萬人的70.96%；方山縣總人口為13.69萬人，貧困人口為11.47萬人，占到83.79%，占農業人口11.53萬人的99.48%；神池縣總人口為10.47萬人，貧困人口為7.33萬人，占到70%，占農業人口8.76萬人的83.68%；五寨縣總人口為10.94萬人，貧困人口為7.76萬人，占到70.89%，占到農業人口9萬人的86.22%（注：各有關縣2001年扶貧工作總結，農業人口數字引自山西省人口抽樣調查辦公室“2001年山西省人口變動情況抽樣調查主要數據公報”。）。

3.退耕區人口與耕地、糧食關系變化

(1)耕地的變化特點

在中國的多數地區，隨著經濟社會的發展，建設用地增多，耕地面積不斷減少。但在我們所調查的退耕區中，多數表現為相反的情況，即耕地面積存在增加的現象。例如，呂梁地區2001年有耕地572113公頃，分別比1980年和1949年多出95413公頃和15613公頃；柳林縣2001年耕地面積為46153公頃，分別比1980年和1949年多出7626公頃和1086公頃；方山縣2001年有耕地25500公頃，分別比1980年和1949年多出8200公頃和2047公頃；神池縣2001年有耕地59520公頃，分別比1980年和1949年多出8587公頃和15553公頃（見表1）。據了解，耕地增加的主要原因是毀林（草）開荒。雖然這些地區的耕地總面積存在增加的情況，但在人均耕地面積上卻與其他地方表現為同一傾向，即：人均耕地在不斷地減少。這是由于人口的不斷增加所致。

退耕還林使耕地減少，人口的增加使耕地的需求量增加。人口與耕地比例的變動使耕地變得更加緊張。呂梁地區3年共有退耕還林任務2727公頃，人均減少耕地0.008公頃，忻州市有任務3007公頃，人均減少耕地0.01公頃。根據各地的“十五”人口規劃，到2005年，呂梁的人口為354.44萬人，忻州為310.39人，柳林縣為29.02萬人，方山縣為14.06萬人，神池縣為10.74萬人，五寨縣為11.64萬人。屆時按2001年的耕地總面積不變計算，人均耕地將分別降為0.16公頃、0.22公頃、0.16公頃、0.18公頃、0.55公頃、0.33公頃。按照這樣的人口增長速度，加上耕地占用，2015年呂梁地區人均耕地將可能下降到0.14公頃以下。

(2)糧食的變化特點

北方的退耕區多屬干旱或半干旱區，干旱發生的頻率高而且嚴重，從而對當地的糧食生產造成極大的影響，年與年之間的糧食產量波動很大是該類地區最大的特點。以呂梁地區為例，1990年以來的糧食產量超過100萬噸的年份有3個，最高為1996年，110.75萬噸[3]。而產量在50多萬噸及以下的年份也有3個，其產量不及最高年份的50%，最低的2001年產量只有40.24萬噸，僅為最高年份的36.33%。柳林縣1990年以來的年度之間糧食產量波動更大，最低的2001年產量僅543.6萬公斤，只有最高年1996年7139.2萬公斤的7.61%，人均糧食只有19.05公斤。所調查的幾個縣2001年的人均糧食均不足100公斤。

上述表明，退耕區的人口生存條件是比較差的。由于自然環境條件所限，不少成災年份對人口的生存影響很大。退耕區自然條件現狀的形成與歷史上人口的增長和活動關系密切，同時也與今后人口的發展關系密切。

二、退耕區人口墾荒動力分析

退耕還林中人口與發展的基本矛盾是人口與耕地之間的矛盾，核心問題是退耕區人口的墾荒動力。如果退耕區農民有較強的墾荒動力，退耕還林的成果就會時時受到威脅。墾荒動力系指能夠促進農民墾荒的各種主客觀條件，主要包括以下3個方面：

1.退耕區人口對土地的依賴性

2.有關地區志、縣志及相關統計部門資料。

注：①為1950年數據；②為1953～1957年的平均數；③為1979～1988年的平均數；④為1981年數據。

退耕區的城鎮化水平都比較低，第二、三產業比重很小，從事農業的人口占絕大多數。2001年，山西省的鄉村人口比重為64.91%，而柳林縣、方山縣、神池縣和五寨縣的鄉村人口比重分別為79.89%、84.22%、83.66%和82.19%，顯著高于全省平均水平。鄉村人口比例越大，總體上對土地的依賴性就越強。從農民的本性動力上認識，耕地是他們賴以生存的最基本的生產資料，也是獲取收入的最主要來源。因此，對土地盡量多的擁有，是每個農民不懈的追求。不可遏制地表現出來的行為就是不斷地開墾荒地。這就是在退耕區為什么一邊退耕還林而一邊又有人在開墾荒地的根本原因。從客觀條件上認識，退耕區農村糧食產量極不穩定，人們為了生存保障，為了有足夠的余糧以對付災年，只有擁有更多的耕地才能在廣種薄收的生產模式下生存。在退耕區的農村，不時可以看到正在陡坡上墾荒的農民。國家規定坡度在25度以上的坡耕地由于嚴重的水土流失而不宜耕種，但是，在山西、陜西的黃河沿岸及縱深上百公里的山區丘陵地，只要是能站得住人的地方幾乎全部被墾植。退耕區農村的這種強烈的墾荒動力，對退耕還林成果的維持是極大的威脅。

按照當前的退耕還林政策，國家無償向退耕戶提供糧食、現金補助，這對退耕還林工作的順利開展有直接的促進作用。但是，國家肯定不會無限期地補下去，如果在停止補助之時，耕地和經濟林的收入不能夠滿足農民收入的增長和吃糧需求，他們將不可避免地還要向荒山要糧。現在退耕還林要求80%以上必須是生態林，而生態林對于農民而言是沒有多大經濟效益的，所以農民對營造生態林的積極性并不高。另一方面，農民更多擁有土地的本性將時時威脅著沒有經濟效益的生態林。

2.人口增長對耕地量的需求動力

人口的增減對于耕地量的需求有直接的關系。也可以說，在退耕區的農村，人口增長的動力也就是墾荒的動力。

經過多年的計劃生育工作和經濟、社會的發展，我國的婦女生育水平已降到了更替水平以下，人口的增長已呈慣性增長。然而在退耕區的農村，婦女生育水平仍然較高，人口增長的勢頭雖然減慢，但慣性以外的增長量依然存在。

退耕區的婦女生育水平與自然條件較好的地區相比較，表現為兩種情況，一是在自然生育條件下，由于較差的自然條件對生育活動的制約作用，婦女的生育水平相對較低，人口的自然增長水平低于自然條件較好的地區；二是在實行計劃生育的條件下，由于自然條件差對勞動力的需求和人們觀念轉變的滯后，以及較差的自然條件對計劃生育工作的制約，在較長的時期內婦女生育水平又相對較高，人口的自然增長水平也較高。因此，退耕區的人口壓力仍然是比較大的。從所調查的兩市（地）四縣來看，1989年的總和生育率分別為3.147、2.733、3.788、3.303、2.504和2.858（注：山西省第四次人口普查辦公室。山西省第四次人口10%匯總資料，1991。），均高于山西全省2.461的水平。由于“五普”的婦女生育率數據尚未出來，我們從“五普”0～5歲人口占總人口的比重可以粗略地推斷近幾年的人口增長情況。據“五普”資料，山西省0～5歲的人口比重為8.39%，而所調查的兩市（地）四縣分別為9.58%、8.41%、10.83%、9.40%、6.86%和8.52%（注：山西省第五次人口普查辦公室。山西省2000年第五次人口普查快速匯總資料匯編。），除神池縣外均高于全省平均水平。另外，調查市縣的總人口性別比也顯著高于全省水平。說明這些地方生育男孩的要求是很強烈的。

調查得到的另外一種情況進一步表明了退耕區農村的人口增長動力。據了解，貧困地區農民有意識超生的主要原因是對生育男孩的追求。為了說明這個問題，并能了解到真實情況，我們的調查只對2孩戶進行了統計和分析，具體情況。

按照《山西省計劃生育條例》的規定，山西省在退耕還林任務的大部分村莊都可以生育2個孩子。因此，多胎生育是人口增長的主要因素。調查中當地的干部和村民都反映，就現在山區農民的生育意愿，有了2個男孩的一般也就不生第3個了；有了一男一女就更不生了。但如果生了2個女孩，那就非再要個男孩不可。很顯然，多胎生育或者說人口增長的根本動力是在雙女戶生育多胎上。但對4個村的調查顯示，在生男孩動力作用下所呈現的生育實際是，雙男戶的比重大致在正常的概率范圍內，也就是說，夫婦在生育了一個男孩后，一般就不再進行人為的選擇生育第2孩的性別。一男一女戶顯著高于自然生育概率，這就可能是3種情況造成：一是進行了生育的性別選擇活動；二是如果第1孩、第2孩都是女孩時，第2孩隱蔽送人，那么其后生育的公開的第2孩就是實際上的第3孩甚至第4孩；三是溺嬰。雙女戶的比重顯著小于自然生育概率，其形成的原因就比較多了，諸如隨其自然、性別選擇失誤、生育第3孩的準備之中等。實際生活中的這種情況，看上去雙女戶并不多，但卻正表明了退耕區或貧困地區人口增長動力的根源。

3.勞動力的耕種能力

勞動力的耕種能力是退耕區農村墾荒動力的客觀基礎。勞動力的耕種能力是指在一定的條件下，一個普通勞動力在一年的時間里能夠耕種的最大耕地量。這個量在不同的地區會由于作物種類、耕作方式等的不同而不同。據了解，在山西省呂梁地區和忻州市退耕區的山區和丘陵區的農村，以傳統的人工耕作方式計算，一個普通男勞動力一年可耕種土地1.6公頃左右，—個女勞動力可耕種1公頃左右，平均為1.3公頃左右。我們所調查的兩市（地）四縣中的4個村莊，村民的回答是一致的。而一個勞動力每年耕種這么多的土地所需的全部時間在4～6個月之間。這就是說，一個勞動力耕種1.3公頃土地，一年中尚有最少半年的剩余時間。在這些山區，目前勞均耕地一般不足0.7公頃，我們調查的4個村平均為0.55公頃，最低的只有0.38公頃，不足一個勞動力耕種能力的50%。如此計算，在這些農村，最少有50%的剩余勞動力，另外的50%勞動力最少還有50%的剩余勞動時間。這些剩余勞動力的去向和剩余勞動時間的應用，除了賦閑外，一是打工，二是搞養殖，三是經營經濟林（現在退耕區大多還沒有），四就是墾荒了。據調查，外出打工多是一種無奈之舉，這幾年這里農村外出打工的較多，主要是天旱農業無收入所迫。如果雨水好，還是種地的多。這樣，在今后的時間里，假設經濟林種植成功，而80%的生態林，要么現在就難以完成，要么還將成為墾荒的對象。

三、政策性建議

1.加大投入，改善條件，提高退耕區的人口控制能力

退耕區由于經濟不發達，人口控制的基礎條件差，與所承擔的人口控制任務不相適應。特別是進入21世紀，我國的人口管理機制發生了重大轉變，優質服務、知情選擇已成為新時期開展計劃生育工作的主要方法。做好這些工作，必須有足夠的投入作保證。因此，國家對于承擔有退耕還林任務的地區，應將人口發展與退耕還林進行統一規劃，加大對計劃生育的投入，提高人口控制能力，使退耕區的人口和計劃生育工作與退耕還林工作的目的和要求相適應。

2.采取有效措施，切實解決好退耕區的養老問題

據調查，目前退耕區家庭多生孩子的重要動因就是養老問題，而在這個問題上面臨困難最大的是純女戶家庭。因此，國家在安排退耕還林的同時，應當安排專項資金給退耕區2個孩子以下純女戶的父母購買養老保險，也可在城鎮中建立女兒戶養老院，符合條件的夫婦在進入老年后可入住養老院，也可根據本人的意愿逐月領取養老金在家養老，也可到女兒家養老。為達到計劃生育的效果，這筆資金可由計劃生育行政部門管理運作。同時，由于退耕區多屬經濟貧困，生態保護又是國家大計，因此，這項費用宜由中央財政預算解決。

3.調整產業結構，建立新的經濟增長點

退耕區的經濟不發達，產業結構單一，農民生活和收入的依靠就是以土地為主，政府宜充分挖掘和利用當地的各種資源，或者引進生產項目，支持非農產業的發展，建立起新的經濟增長點，將農民的收入渠道從耕地上轉移開來，降低農民對耕地的依賴性。

4.積權引導和推進人口的城鄉轉移，加快人口城鎮化過程

人口城鎮化是農村人口向城鎮轉移的過程。人口城鎮化與控制人口增長同為緩解人口與發展矛盾的重大舉措，可以有效促進退耕區的生態環境保護，也是促進經濟快速發展的重要途徑。政府要充分利用目前退耕區人口流動的動力，因勢利導，采取措施，促進人口城鎮化的發展。政府應結合小城鎮建設，對重點生態保護區和生存條件極差的村莊進行生態移民。

5.提倡和支持大戶承包，優化退耕還林區的經營形式

目前退耕還林實行的是個體承包的辦法，“誰造林、誰管護、誰收益”。具體操作中有兩種形式，大部分是原屬誰家的責任田，退耕后仍由誰家治理和管護的小規模承包。另一種情況是由大戶承包。相比之下，后一種情況是少數，但卻有著顯著的優越性。家庭小規模承包常常由于規模小、收益低、管護難等原因而難以為繼。大戶承包卻避免了這種弊病，并且由于雇用大量的當地勞動力而提高了農民的收入。最重要的是大戶經營有較高的收益作基礎，對林草地的管護比較得力，從而使退耕還林的成果得以有效保護。因此，大戶承包對于保護退耕還林的成果，體現其綜合效益有著特別的意義。政府應當大力提倡和扶持大戶承包，采用有效措施，實施政策優惠，吸引各方面有條件的個人、公司、企業等到退耕區承包造林種草，實行規模經營。這是改變退耕區生態環境，促進退耕區經濟發展的有效途徑。