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一、農村中小學布局調整的原因

1.農村中小學布局調整是農村城鎮化的必然結果

所謂城鎮化是指人類生產和生活方式由鄉村型向城市型轉化的歷史過程，表現為鄉村人口向城市人口轉化及城市不斷改革完善的過程。從經濟學角度看，經濟發展、工業化、現代化的過程從某種意義講，就是自然經濟狀態的農村不斷衰退、城鎮不斷發展的過程。改革開放以來，由于城鎮化的加速，在我國縣（含縣級市）及其以下的農村中，出現了占比重比以往大得很多的小城鎮，它與鄉土農村的經濟社會發育程度、人口集聚程度以及相應的文化教育事業發展程度等都具有明顯的差異。因此，我國農村教育歷來以行政區劃為基礎予以布局的方式已陳舊落后，“鄉辦高中、村辦初中、小學辦到家門口（自然村）”早已被淘汰，就是“縣辦高中，鄉辦初中，村辦小學”的格局也受到了城鎮化和計劃生育后學齡人口減少的沖擊，如今大部分行政村已辦不了小學。在這種情況下，不是按行政建制的鄉、村分散人力、財力、物力，而是撤鄉并鎮或在中心鎮重點加強初中校建設，在縣城和有條件的中心鎮設置與發展高中階段的教育，在鄉鎮或中心村辦小學，即按人口規模和轉移趨勢規劃學校布局就成為歷史的必然。

2.農村中小學布局調整是農村稅費改革的一種自然選擇

農村稅費改革之前，農村中小學教育投入主要來源于鄉鎮，即教育費附加、教育集資、財政撥款（縣鄉財政）。由于國家投入甚少，縣鄉財力薄弱，農村教育費附加和教育集資實際上是農村義務教育的主要經費渠道。稅費改革后，隨著農業附加稅以及集資等的廢除，縣鄉財政收入減少。盡管2001年國家對農村義務教育體制進行了重大調整，實行“在國務院領導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的基礎教育管理體制和財政體制，但由于投入機制沒有建立起來，資金投入出現“空檔”，導致農村義務教育投入普遍減少，基本辦學條件不能得到保證，特別是農村中小學的危房改造面臨困境。因此，縣及縣以上政府希望通過農村中小學布局調整，提高資源利用效率，減輕財政壓力，于是布局調整就成為農村稅費改革后政府的一種自然選擇。

3.農村中小學布局調整是農村生源減少的客觀要求

20世紀70年代以來，我國開始強有力地推行計劃生育政策，到90年代中后期，由于計劃生育政策的落實，農村人口出生率下降，中小學生源減少是一種普遍現象。有些地方校舍建設好沒幾年，學生卻沒有了；有些地方則出現了大量“麻雀學校”。農村中小學布局調整是農村中小學生源減少的客觀要求。

此外，農村人口的大規模流動和廣大農民及其子女對優質教育資源需求的急劇增加，也要求對農村中小學布局及時進行調整。

二、農村中小學布局調整的預期和動力

農村中小學布局調整是一個持續的、漸進的過程，但每一次布局調整都有其特定的行為預期。受這種預期心理的影響與制約，就構成了每次農村中小學布局調整的動力。90年代中后期開始的我國農村中小學新一輪布局大調整，既可以說是稅費改革過程的重要組成部分，也可以說是我國社會轉型與發展過程中的一種必然現象，同樣具有其特定的行為預期和動力。

1.追求效益是各級政府尤其是縣級政府進行農村中小學布局調整的初始動力

從經濟學的角度看，效益是指社會經濟活動中物化勞動和活勞動的消耗同取得的符合社會需要的勞動成果的對比關系。講求經濟效益就是用盡量少的勞動消耗取得盡量多的有用成果。而這里的所謂“效益”，主要是強調由于計劃生育政策以及人們生育意愿降低、人口流動和城市化的影響，農村學齡兒童數量銳減，傳統以行政建制的鄉、村辦學模式已過時，應集中辦學以突出“規模效益”。這種動力同稅費改革后教育財政和管理體制的變化密切相關。從20世紀90年代中期開始，隨著“分稅制”和農村“稅費改革”的推行，“三級辦學，兩級管理”的體制重心偏下引發的問題日益凸顯。例如，許多地方鄉鎮財力有限，難以支撐義務教育維持與發展；學校必要的辦學經費得不到保障，向農民征收的“教育費附加”不規范，致使農民負擔過重；教師工資拖欠，學校房舍維修不及時等等。在這種背景下，2001年我國開始實行“以縣為主”的教育財政和管理體制，“以縣為主”的體制實質上是將對義務教育的投入責任以及重要人事管理責任由鄉級政府移交給縣級政府。這一體制的確立給縣級政府和教育部門無疑帶來了相當大的壓力，相當一部分縣，特別是中西部地區以農業為主的縣長期存在財政能力薄弱的問題更加凸顯。因此，為了解決這一問題，各級政府尤其是縣級政府對效益的追求就成為農村中小學布局調整的初始動力。

2.重視中小學教育的均衡發展是政府進行農村學校布局調整的直接動力

由于我國仍處于社會主義初級階段，各地經濟社會發展不平衡，城鄉二元結構矛盾突出。作為二元社會中的中國，教育發展最突出的一個問題就是城鄉教育發展不平衡。這種不平衡一方面體現在各級各類教育的普及率上；另一方面，也是更重要的，是教育質量的差異——無論是辦學條件，還是師資水平，農村都無法與城市相比。在構建和諧社會和建設社會主義新農村的過程中，政府開始注意教育發展和資源投入中的差距，重視區域內中小學教育的均衡發展，使區域內的普通中小學在辦學經費投入、硬件設施、師資調配、辦學水平和教育質量等方面大體上處于一個比較均衡的狀態，與中小學教育的公共性、普及性和基礎性相適應。但長期以來所形成的農村過于分散的辦學模式無法使政府均衡地進行資源投入和師資調配。因此，通過學校布局結構調整，合理配置好公共教育資源，適當集中辦學，調整和撤消一批生源不足、辦學條件差、教育質量低的學校，實現區域（縣、市、區）內或更大范圍內中小學教育的均衡發展就成了政府工作的題中應有之義，也是政府進行農村中小學布局調整的直接動力。3.追求質量的提高是政府進行農村中小學布局調整的最終動力

隨著我國農村人口出生率的下降和城市化的快速推進，廣大農民及其子女對優質教育的需求也日益迫切。農村中小學布局結構的調整，使人們更多地關注這項工作對于提高教育質量的意義。但由于長期以來我國不少農村地區中小學布局分散，辦學條件差，學校和班級規模普遍較小，復式班過多，教師負擔重，教學質量差，難以滿足廣大農民及其子女對優質教育的需求。因此，農村中小學布局結構的調整，既要關注學校的規模效益和教育均衡發展，更要重視這項工作對于提高教育質量效益的意義。為此，各地通過大力調整農村中小學布局，大力發展鄉鎮中小學，積極推動村與村聯辦完全小學，擴大辦學規模；有計劃地撤并那些規模小、質量低、效益差的初中，有效地改善了辦學條件，促進教育教學質量顯著提高。可以這樣說，追求教育質量的提高是政府進行農村中小學布局調整的最終動力。

三、農村中小學布局調整的方式選擇

農村中小學布局調整主要是地方政府的行為，地方政府強調布局調整追求的是效益和質量的提高，以便獲得社會的認可，但這并不意味著布局調整會自動得到當地社區的認可，獲得鄉村社會給予的支持。事實上，廣大村民家長對農村中小學布局的調整有著自己獨立的認識，可能與政府的想法一致，也可能并不一致。據我們對一些省市的調查表明，在農村中小學布局調整過程中均出現過部分村干部、家長反對拆除當地中小學，讓孩子到較遠的地方上學，個別鄉鎮的農民甚至采取抗議的方式反對布局調整。之所以出現這些情況，一是建校又撤校，群眾不理解，村干部難接受。多年來，由于農村的教育，尤其是村級小學都是由農民自掏腰包辦起來的，國家投入極為有限，特別是20世紀80、90年代普及九年義務教育時，村級小學大都是由當地村干部帶領村民多方籌資建起來的，他們為建校飽受艱辛，甚至至今為此而負債。學校的建成使用往往屬于地方文化體系的重要組成部分，是當地的標致性建筑，因此常常作為一任或幾任村干部樹立在村民心中的一座豐碑，他們常以此為榮。現要將學校停辦或撤并，不管天大的理由大家心理都不是滋味，在村民看來，一村一校天經地義。因此，有的村在經費極為緊張的情況下也寧愿自聘教師而不愿撤校并校。

二是考慮布局調整可能會給子女上學帶來諸多不便。比如交通問題、安全問題。布局調整后有的學生距校十多里或更遠，早晚上學回家，難免不測，家長不放心。此外，家長擔心孩子到外村就讀，寄人籬下，受人欺負。

三是農村不少家庭經濟比較困難，到外地就讀或寄宿既要增加費用，又擔心孩子吃不好，睡不好。孩子在本村讀書，吃住在家中，不僅可以節省開銷，早晚還可以幫做些家務活。當然，也有些家長對孩子要求不高，送孩子讀書只滿足于會識幾個字，會寫自己的名字，會簡單計算就行。因此，對辦學條件和教學質量要求不高，認為在哪里讀書都一樣，何必舍近求遠。

由于以上問題和困難的存在，因此，農村中小學布局調整不是一種自發的行為，而是社會力量所塑造的，也是一種社會結構問題的反映。農村中小學布局的調整在一定意義上是利益格局的調整，在調整過程中政府始終居于主導地位，并且不少地區是以運動形式進行的，這就使得布局調整的方式選擇呈現出教育行政與政治的特點。依據調整過程中政府行政方式選擇的類型來看，大致可以劃分為以下三種方式。

1.示范方式

示范方式就是政府以成功的經驗來推動整個區域內農村中小學布局的調整。具體的做法是政府制定較長時期的學校布局規劃，有意識地加強規劃內定點學校的建設，使這些學校具有吸引力，逐漸吸引周邊學生過渡到這些定點學校。湖北省鐘祥、沙洋等縣市在布局調整過程中主要就是運用這種方式。河北省東光縣是一個國家級貧困縣，2005年小學由400多所調整為62所，教學班由1500多個下降到700多個。東光縣中小學布局調整之所以取得了成功，關鍵也就是采用了示范方式。該縣政府及教育行政部門首先選擇了10處校舍最破舊、最分散的學區，把布局結構調整與危房改造結合起來，經過縣、鄉、村一起努力，第一批總投資1062萬元的10所項目學校2001年動工，2002年全部投入使用。學校建成后，縣里為這些學校選配了優秀教師，率先建設微機室，開設了信息技術教育課、英語課。一個學年以后，這些學校的教學質量明顯提高，在各自鄉鎮都處于領先地位，原來那些抱怨“學校離家遠了”的家長也開始贊揚“學校的教學質量高了”。一些當初持觀望態度的村也主動找縣教育局，要求進行學校布局調整。運用這種方式可以發揮成功經驗的帶動作用。就廣大群眾而言，樣板的力量是什么地方什么時候都不能低估的，尤其是在農村中小學布局的調整問題上，村民和村干部都有著濃厚的攀比心理。因此，用布局調整搞得好的典型經驗不僅可以說服村民，而且可以減少他們與政府在學校布局調整方面的沖突。

2.強制的方式

所謂強制的方式，是指政府利用手中掌握的資源，用行政方法對農村中小學布局調整進行直接的控制和干預，以達到政府意愿目標。運用這種方式，政府處于主導地位，群眾沒有參與到決策過程中。在一些地方，教育行政部門在操作過程中不能及時召開家長會及社會各方代表的通報會，而是令到即行，使家長、社會和學校缺少必要的溝通和了解。在布局調整過程中，各地為攬政績，層層加碼，以求超額完成任務。這樣的布局調整變成了從上到下的政府行為，而不是立足于對本地的實際調查，導致結果為調整方案一出臺，報告、反映雪片飛來，政府工作被動，方案難行，甚至擱淺。地方政府之所以能夠這樣做，是因為在我國教育的發展主要是以行政力量在推動，相關群眾常常是被動的參與者，他們在教育改革過程中的角色是由政府設定的，與此同時，在鄉村社會又缺乏對政府的強有力監督和有效的群眾意見表達機制。政府與村民的這種互動結構是導致政府發動“強制性變遷”的基礎，但村民在此過程中的消極態度和行為也會影響政府強制性變遷的效果。由于村民對布局調整的重要性缺乏充分的認識，在具體工作中表現消極，致使個別地方的布局調整工作不能如期完成。

3.示范與強制相結合的方式

這種方式從某種意義上說也就是胡蘿卜加大棒的方式，即政府給予那些布局調整的學校以相應的好處，而對那些不愿進行布局調整的學校和村民則采取威脅和強制的方法。運用這種方式，其具體做法是政府首先將若干規模較小的初中合并或并入其它規模較大的初中，這些并掉的初中校舍則整體移交給中心小學和那些交通便利、位于人口稠密地區的村校，使得這些學校吸納村小的能力增強，村小撤并后校舍則留給幼兒園。如河南省濟源市承留鎮的學校布局調整，一開始有些村民想不通，并編出“撤校就是倒退，并點就是犯罪，小學出村是受罪，向外投資是浪費”的順口溜，甚至出現圍攻、謾罵鄉鎮教辦人員的現象。為了做好村民的思想工作，政府先行試點，并組織村民參觀合校并點的先進村小。參觀后村民們發現，人家校園環境好，教師水平高，宿舍、食堂干凈衛生，不但體、音、美有專任教師上課，而且開設了英語和微機課。通過比較，村民們馬上找到了自己村小的差距和不足，開始同意讓孩子出村上學了。該鎮的學校布局調整也達到了“資源共享、規模辦學、優化配置、減輕負擔、提高質量”的目的，受到了學生家長和村民的一致好評。運用這種布局調整方式能夠相對妥善地處理各方面的矛盾。但在具體實施過程中，一些村民如果不愿撤并村小，政府也會采取威脅或強制的方式。如告訴村民，如果不撤并，將不會派最好的老師到村小任教，村小的質量無法得到保證。在這種威脅和強制下，一些不支持布局調整的村民也會被迫同意。

當然，具體采取哪種方式是同地方政府面臨壓力大小、當地村民的認可程度、習慣使用的行政方式和可用的資源以及一些偶然的機會有關。如果上級政府的壓力太大，地方政府可用的資源又較少，采用強制方式的概率就高；如果在平時的政府工作中地方政府較為習慣使用某種行政方式，那么，在農村中小學布局調整過程中政府使用某種行政方式的概率也就高。總之，地方政府在農村中小學布局調整過程中行政方式的選擇反映了國家與社會在當地發生互動的基本特征。不過，從上述分析中不難看出，示范的方式是一種較為理想的方式。

摘要：本文在對中西部部分省市調研的基礎上，就我國農村中小學新一輪學校布局調整的原因、動力及其方式選擇進行了探討，指出我國農村中小學布局調整是農村稅費改革的一種自然選擇、農村城鎮化的必然結果和農村生源減少的客觀要求，調整的動力在于追求效益、重視教育的均衡發展和質量的提高，其選擇方式主要有示范方式、強制方式和示范與強制相結合的方式，其中，示范的方式是一種較為理想的方式。

關鍵詞：農村中小學；布局調整；原因；動力；方式選擇