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論文關鍵詞：農村教育融資體制

論文摘要：政府提供基礎教育并非一定由政府負責生產基礎教育產品。農村義務教育問題不是財政資金供給不足問題，而是財政資金分配不合理問題。通過一種合理的制度安排，對從根本上解決農村基礎教育融資問題很有必要。

農村義務教育在全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會中具有基礎性、先導性和全局性的重要作用。黨中央、國務院歷來高度重視農村義務教育事業發展，特別是農村稅費改革以來，先后了《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》、《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》等一系列重要文件，確立了“在國務院領導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的農村義務教育管理體制，逐步將農村義務教育納入公共財政保障范圍。

但是，我國農村義務教育經費保障機制方面，仍然存在各級政府投入責任不明確、經費供需矛盾比較突出、教育資源配置不盡合理、農民教育負擔較重等突出問題，在一定程度上影響了“普九”成果的鞏固，不利于農村義務教育事業健康發展，必須深化改革。特別是在建設社會主義新農村的新形勢下，深化農村義務教育經費保障機制改革，從理順機制入手解決制約農村義務教育發展的經費投入等問題，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

基礎教育具有巨大的正外部性：不僅僅受教育者本人將從其對教育產品的消費中受益，整個社群乃至社會均會從中受益。同理，不提供基礎教育則具有巨大的負外部性。弗里德曼（Friedman1955）把教育的這種外部性稱作為“鄰里效應”，弗里德曼的解決思路是，可推行“教育券（Vouchers）制度”。即：政府可以向家長發放教育券，以此方式要求每一位兒童獲得最低水平的教育。如果這些教育券花費在“經過核準的”教育服務上，學?？梢詮恼抢锇匆幎ǖ拿课粌和畲罂蓤箐N額報銷教育券（弗氏的原話是政府“可贖回”這些教育券）。這樣，家長可以自由決定送孩子上哪一所“經過核準”的學校，無論該所學校是公立還是私立。這樣做的好處是，家長可以用教育券購買最低水平的教育，還可以自愿購買額外的教育服務。教育券為公共物品的提供引進了市場競爭機制，也給予了受教育者選擇權，擴大了受教育者的選擇空間。

我國農村基礎教育的屬性和融資的特征

根據我國的教育法、高等教育法、義務教育法和義務教育法實施細則，提供義務教育屬于省、地市、縣市、鄉鎮政府的事權，提供高等教育則屬于中央和省政府的事權。我國加入WTO對教育服務的承諾，允許商業化教育的存在，即允許中外合作辦學。外資投資中國教育有了制度基礎。2002年底，我國頒行了《中華人民共和國民辦教育促進法》，為民營資本的進入開放了大門。

基礎教育是一種準公共物品

多數學者認為目前我國政府應該承擔義務教育的提供。另一些學者強調，基礎教育因其消費上的部分排他性和競爭性，是準公共物品，可以部分由政府提供，部分由市場提供。這些學者建議在我國引入民間資金，動員多種力量辦學。但是仍然反對政府以任何保障義務教育理由加重農民的教育負擔。鑒于個人獲得教育服務對于我國具有巨大的正外部性，在我國的整個社會共同體中，必須為所有兒童提供義務性基礎教育，這基本上是一種共識。

農村教育投資在經濟發展中的作用

農村教育投資、技術、基礎設施投資并列為農村三大公共投資。有關研究顯示，教育公共投資的扶貧效果最顯著，同時對農業、非農業以及對整個農村經濟增長的回報率也很高。各種公共投資中，在欠發達地區（西部地區）增加教育投資對縮小地區差距的作用最大。研究表明，政府農村教育投資對農牧業產值增長的貢獻高于農村公共基礎設施投資。每增加1元農村教育投資，可使農牧業產值增加8.43元，而每增加1元農村公共基礎設施投資，僅可使農牧業產值增加6.75元。另外，增加農村教育投資，改善農村教育，尤其是改善農戶戶主的教育，不僅會提高農業生產率,而且還會增加農民的非農就業和進城打工的機會。

我國農村基礎教育融資的特征

上世紀70年代末期以來，作為中央政府、地方政府以及農民之間政策博弈的結果，鄉村義務教育實行了三級辦學、兩級管理的體制。在資金上實現了教育稅費、捐資助學、社會力量辦學的投資和校辦企業的投入等來源多渠道籌措。由于農民是缺乏組織的、很脆弱的利益群體，常常并不能夠主動地參與到政策制定的游戲中，往往是被動接受已制定好的政策。而且，由于歷史的原因，農民在教育方面并沒有形成關于義務教育的意識和觀念，對自己的權利以及實現權利的方式也缺乏認識。而且，恰恰由于農民沒有享受到充分的基礎教育，就更不易很快形成這方面的民主意識和權利意識。

一直以來政府對農村義務教育投資資金供給不足，是我國農村教育投融資體制的基本特征。在較多欠發達地區，教育的費用得不到保證，常常還被截留、挪用，政府給予教育的名義資金與學校實際得到的資金在數量上很不一致，在財政包干體制下，中央財政增長緩慢，財政性教育經費占GNP的比重，遠遠低于世界平均水平。據聯合國教科文組織的統計，中國公共教育支出約占全世界公共教育支出的1.2%，而負擔的三級正規教育學生卻占全球約20%。農村教育經費短缺現象嚴重。

我國農村基礎教育融資存在的問題

由于農村和農業問題是今后相當長一段時間內涉及我國國家穩定和全局發展的重要問題，而農村教育將在其中發揮極其重要的作用，加之農村教育一直是我國教育中最薄弱的環節，當前教育中的絕大多數問題，都在農村有突出的表現，所以農村教育被列為今后我國教育所面臨的重大問題。

政府對農村基礎教育重視不夠，基礎教育投入經費比率下降，義務教育經費缺口較大。改革開放以來，我國政府基礎教育經費投入總量呈逐年下降趨勢，財政性教育經費支出占GDP的比例在2％左右，大大低于發達國家（5％～6％），與發展中國家（3％～4％）也有差距。普及義務教育呈現較大的資金缺口，農村義務教育資金缺口就更加突出。

各級政府的事權和財權不對稱，中央在全國范圍內在基礎教育領域沒有提供有效的專項轉移支付。我國義務教育法及其實施細則規定，地方各級人民政府按照國務院的規定，在城鄉征收教育事業費附加，主要用于實施義務教育。如果縣鄉義務教育經費不足，上級政府必須提供輔助性的轉移支付。實際的操作結果是鄉鎮政府主要負責提供基礎教育，而許多貧困的縣和鄉鎮，其財政不足以支撐本地農村基礎教育體系，而上級政府對縣鄉政府在農村教育供給方面的輔助性支持很少。地方財政收入太少，而負責的事務太多，不對稱的財權和事權，是農村義務教育經費短缺的重要制度原因。

教育收費使得農民負擔沉重。實際上農村教育經費必須主要從本鄉鎮農民中籌措。只要縣級以上政府不提供部分資金，那么農村教育資金缺口只能主要由農民自行來承擔，這成為造成農民負擔越來越重的重要因素。盡管教育收費屬于受益稅，是最有效的稅種類型，因為受益者可以直接看到所付成本與所獲直接收益。但是，在許多貧困地區，如果所籌集教育經費仍然不能滿足最低水平的義務教育服務需求，縣以上各級政府有義務補充投入，至少保障義務教育服務的供給達到最低水平的教育服務供給。尤其是涉及到貧困地區貧困農戶的子女教育，政府的作用至關重要。

民間教育投資一直普遍受到排擠和抑制。我國政府普遍對基礎教育的提供和生產未作區分，對民間教育投資鼓勵不足，壓制有余。政府提供義務教育，并不是意味著一定要由政府的公立學校來生產教育服務。私立學校只要能夠按照統一的最低教育質量要求提供教育服務，也應該得到財政教育經費的支持。迄今為止，絕大多數的私立學校分享不到政府提供的教育經費。

農村基礎教育投融資的基本思路

在全國范圍內推行最低質量標準的義務性基礎教育。基礎教育屬于義務教育，其最終資金來源應該是政府征取的正式稅費。這些稅費應該足以提供一種平均水平的教育產品。我國的法律沒有規定應在全國范圍內實現水平基本相同的義務性基礎教育，或者最低質量標準的義務性基礎教育。鑒于各地區辦學條件差距較大，應規定在全國范圍內推行最低質量標準的義務性基礎教育。為實現最低質量標準的義務性基礎教育，需要推行義務性基礎教育的標準化，在教材安排、實驗設施配置、師資資源配置等方面統一標準。

按照最低質量標準的義務性基礎教育要求組織財政資金來源。從公共經濟學角度看，從農民直接收取的稅費和來自其他來源的財政收入，最終都來自于人民。農民的負擔存在一個上限?？梢詮慕涷灲嵌扔嬎愀鞯剞r民的負擔上限。另外要計算各地教育服務供給的成本差別和學生人均教育支出需要。在此基礎上，可以計算來自農民的直接教育稅費收入和需要上級政府補充的教育經費。后者則是需要強制要求縣以上政府提供的教育經費，即專項轉移支付。這意味著縣以上政府之間必須有明確的事權和財權安排來滿足這一要求。

通過引入競爭機制選擇生產單位。可以引入私立學校和公立學校之間的競爭：如果其基礎教育產品的提供符合最低標準，政府仍然可以提供相應的補償資金。不僅可以引入私立學校和公立學校之間的競爭，還可以引入公立學校之間的競爭。在引入競爭方面，一個非常有意義的設想就是上述弗里德曼的教育券制度。據此，每一位學齡兒童都獲得一定額度的教育券，可以選擇任何一所公立或者私立中小學就學，學校收取教育券之后可以到政府教育管理部門或者財政部門換取經費。由此，學校之間為了生存必須展開績效競爭。

完善農村義務教育投入機制和教育管理體制。為了解決農村教師工資拖欠問題，可以借鑒國外經驗，將義務教育教師納入國家公務員或地方公務員系列，工資由較高層次地方財政或中央承擔，或列入中央預算，或列入地（市）、省預算，或各級預算共同分擔，由縣統管。

從公共選擇理論和契約經濟學理論分析，上級政府對下級政府的任何過失都應承擔連帶責任。對于鄉鎮財政現有教育債務的處理，上級政府也應對教育欠債承擔連帶責任、鄉鎮內公民作為受益者也應承擔責任。如果鄉鎮內公民由于經濟條件所限而債務責任過重，超過了承受能力，說明上級政府應該提供轉移支付。此外，我國許多省在農村稅費改革后，農村教育費附加和農村教育集資被取消，縣鄉財政收入減少，為了保證縣鄉對義務教育的投入，中央應確定一定比例的稅收搞轉移支付，專門用于農村義務教育。在此基礎上，省、市、縣政府應將中小學校舍的建設與維修納入各級政府基建計劃，設立學校基建?？?，從而形成一種有效的保障機制。

參考文獻：

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