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內容提要：本文采用標準的經濟學分析方法，采用一個地租與稅費模型，研究了地租與稅費之間的關系，得出了一個結論：無論土地的私有產權歸誰，各種稅賦將完全由擁有土地剩余索取權的一方承擔，而不是由產權所有者承擔。根據理論推導，研究了我國目前農村廣泛存在的土地糾紛和農民稅費負擔沉重的問題，指出了一些流行的政策建議的錯誤，提出了“剝奪村委會的經濟權力”的政策主張。 關鍵詞：地租、稅費、經濟權力

一、引言

家庭承包責任制是中國農村自1984年起普遍實行的一種農業耕作制度。它是這樣一種制度：集體在名義上仍然擁有土地的所有權，但是土地的使用權卻在一個滿足國家和農村社區稅賦要求的合約下歸屬農戶。家庭責任制使農戶成為獨立的農地使用者，并在一定程度上成為農業生產的經營者。這種制度是自集體化以來第一次全面確立了以農民家庭為基礎的耕作體系。最初，家庭責任制是一種短期的、只有1—3年的制度。1984年后，為了激勵農戶愛惜地力并對土地投資，家庭生產責任制合約延長為15年，1998年以后，又延長了30年。這標志著集體的土地產權制度逐漸地發生了變化，其中土地的使用權完成了由集體向農戶的轉變。

雖然家庭責任制顯示了巨大的經濟效率，但是隨之也帶來了很多弊端，這些弊端阻止了農業生產率的進一步提高，在一定程度上挫傷了農民的生產積極性。其主要表現在：農業各種稅賦沉重并有太大的隨意性；虛擬的集體所有權導致的一些權力和權利濫用；農民擁有的各項產權的模糊性；行政權力對農民權利的任意約束等等。具體包括：土地承包期限的任意改變、農村收取的名目繁多的費用、價格管制對農民收益的侵犯、土地轉讓的各種糾紛等等。

2002年，政府出臺了《土地承包法》，該文件蘊含了農村土地產權私有化的性質，這種特別的性質，不僅使它與以往的土地法案不同，而且，本質上確定了農民對土地的使用、收益、流轉、出租等權限，而這些權限，在過去絕大部分是歸村委會的。進一步看，2002年土地法案實際上剝奪的村委會關于對土地各種權限的權力，這正是2002年土地法案光輝之處。但是，依據產權理論，如果不使私有產權落入共有領域，不僅需要清楚地界定產權，也需要有效地保護產權。2002年法案只是清楚地界定了土地的大多數權利歸屬于農民，但是并不能保證農民能夠真正地擁有這些權利。在以往的土地法中也規定了農民的一些土地權屬，如土地承包15年不變，或30年不變，但是由于農民不能保護自己的權利或保護自己的權利代價太大，其權利受到很大的侵犯。阻礙農民不能確保行使自己的土地權利的障礙有兩個：（1）農民不能保護自己的土地權利，或者說村委會或鄉政府越權行使自己的權力，侵占或剝奪農民的土地產權；（2）鄉政府或村委會通過收取各項稅費侵占或剝奪農民的土地收益或土地租金，變相侵占農民的土地產權。

本文從這兩個問題出發，研究農村的方案設計問題，指出一些流行觀點的錯誤，并提出可操作性的政策建議。

二、模糊的土地收益權——租、稅、費

農民的稅費負擔沉重[1]不僅成為經濟學家研究的課題，也成為政治家和當局所重視的問題。在以家庭為主要經濟組織的以后，關于土地的各種稅費就不斷地落入農民的頭上。就這個時期的農村地稅制度而言，既有明稅，又有暗稅。而暗稅是軟約束的，隨意性相當大，往往夾雜著對農民的亂攤派、亂收費。關于這個問題許多學者發表了見仁見智的見解，歸納起來，就是一句話“農民負擔太重”，政策建議也是一句話“減輕農民負擔”。但是非常奇怪，中央政府三令五申的要求、命令禁止對農民亂攤派、亂收費，往往是按下了葫蘆起了瓢，一項收費被禁止了，就改頭換面換做另外一項甚至多項收費，農民總稅費有增無減。看來靠政府的行政手段“減輕農民負擔”并不是一種根治的方法，這項政策的理論依據也并未觸及問題的根源。

本部分從土地的收益權角度論證農民土地稅賦過重的問題。

為了清楚地說明目前我國農村土地制度方面的關系，本人先從一個簡化的關系入手分析：假設農村土地制度只存在兩個當事人：村集體（村委會）和個體農民。村委會擁有土地的私有產權，其經濟關系是市場關系，交易費用為零。在如此假設下，村委會與農民之間的關系類似于地主與農民的關系，如果村委會不自己耕種農田，并且所有的土地都由農民耕種，農民和村委會之間只有一種關系——土地的租賃關系。如果村委會除了將土地租給農民耕種而不能將農地轉作他用，那么，這個村的土地供給就是既定的，因此面臨一條垂直的供給曲線。如果將村集體作為土地的出租方，農民作為租賃方，租金率就是市場的均衡租金率r，農民按這個地租率交納地租給村委會，村委會按此地租率收取農民的地租。當然這暗含了在此地租率下農民愿意租賃的土地數量都可以被滿足，因為租地農民的租地數量若多于村委會擁有的土地數量，均衡地租率會上升；而租地數量少于村委會的土地數量，則均衡地租率會下降。從經濟效率的角度看，此時資源達到了最優配置，經濟是有效率的。

如果在這個簡單的模型中加進政府，政府以征稅人的身份出現，政府征收一個為t的數量稅（征收從價稅與從量稅的道理完全相同），在土地供給剛性的條件下，稅負t完全由村委會承擔，農民的收入不受影響，土地的配置效率也不變，此時，村委會獲得的實際地租為r-t。

如果政府征收的稅收t等于地租，則村委會得到的地租率就為零，即r-t=0。若政府征收的稅收t大于r，則村委會每出租一畝土地將賠錢t-r塊錢，這樣村委會將放棄土地的所有權，從而政府也將不會擁有稅收，因為無人耕種土地。因此從雙方利益最大化的角度看，政府的稅收不會高于地租率r，一般地說應該小于地租率。

目前，中國農村的實際情況是這樣的：土地所有權歸屬于村委會，村委會將土地承包給農民，收取一定的土地承包費f，政府對農民征收一定的農業稅。按中央文件，村委會承包給本村農民的土地所收取的承包費用是非常低的，若加進政府所征收的農業稅，仍然低于市場上的租金率，即r-t-f>0。由于村委會除了征收土地承包費外不再征收地租，因此，農民的土地凈收益扣除了村委會的承包費f和政府的稅收后，凈收益大于零，這意味著農民獲得了部分的地租，或者說農民擁有土地的部分剩余索取權。但是，土地的這部分地租并沒有完全地歸屬于農民，村委會除了向農民代國家征收的農業稅和為村集體征收的承包費之外，還向農民征收各種各樣的費用。這些費用名義繁多，基本上包括稅、費和義務工三部分，扣除農業稅外，還需征收：農業特產稅、屠宰稅；費部分指鄉政府征收的鄉統籌和村提留，包括：民兵巡聯費、計劃生育費、五保戶、現役軍人費、教育附加費、城鄉道路費等五統；村集體征收的村提留包括：公積金、公益金、管理費等三提；義務工包括：10個標準工作日的義務工和20個標準工作日的勞動累積工，另外還需加進各種集資款及不定期的雜費收取等等（部分項目在稅費改革中已經被消除了），這些已演變成目前我國農村越演越烈的農民負擔沉重問題。這些費用，有些是按人口征收的，可看作人頭稅，有些是按土地征收的，可看作是土地稅。若令按土地征收的費用為h，則一畝土地的收費總額為：政府稅t+承包費f+其他各項按土地征收的費用h。如果土地租金r扣除這些稅費項目后還有盈余，即r-t-f-h>0,農民還擁有部分土地凈收益，因此，農民還會繼續耕種農田，但是，如果r-t-f-h<0，說明農民耕種土地的凈收益為負，即每耕種一畝農田將賠錢，農民就會棄荒土地。就前者而言，因為農民擁有部分土地的凈收益或部分土地剩余，這就為村委會濫收費提供了空間，村委會各項收費項目就有可能增加。若令h上升，直到r-t-f-h=0為止，農民處于放棄農地的邊際上，這一點就是村委會增加各項收費的邊界點，只要收費項目低于這一點，村委會增加收費項目就不會使農民放棄土地，只要高于這一點，農民就會放棄土地。

如果進一步假設，農業稅t和承包費f是固定不變的，那么，變化的收費項目就是h，只要存在r-t-f-h>0，村委會就會增加h項目，直到r-t-f-h=0為止。這就解釋了為什么有些地區農民負擔會越來越重的原因：村委會在不斷攫取農民的土地凈收益。

若農民擁有土地的私有產權，村委會是否就不能攫取農民的凈收益了呢？答案是否定的，這就是稅和租的區別。

無論土地的所有權歸誰，只要農民擁有土地的私有產權，農民就擁有了土地的收益權、使用權、轉讓權。土地的轉讓權包括土地的出賣權、出租權和廢棄權。如果農民自己耕種土地，土地的收益扣除土地的各項投入還有剩余，這剩余部分就是土地的地租，因為農民擁有土地的收益權，因此地租歸農民所有。如果農民將土地租給他人使用或耕種，就會收取地租并歸農民所有。如果政府開征稅收，稅賦負擔將完全的落入農民頭上，而不論農民自己耕種土地還是租給他用。假設政府的稅收低于農民獲得的地租，則農民將繼續耕種或擁有土地；若稅收高于地租，則農民就會將土地棄荒，不僅不會耕種，也不可能出租，若稅收等于地租，則農民處于耕種與棄荒的邊界。

同理，如果政府稅收低于地租，但是村委會擁有繼續征收其他土地費用的權力，那么村委會所征收的這些費用就相當于向土地的征稅，這些費用依然用承包費f和其他雜費h表示，則總稅費為t+f+h。

這些總稅費將由擁有土地私有產權的農民負擔。

由此我們可以得出一個結論：無論土地的私有產權歸誰，各種稅賦將完全由擁有土地剩余索取權的一方承擔，而不是由產權所有者承擔。

這個結論是出乎我們預料的，但事實確實如此。無論農民擁有土地的私有產權還是村委會擁有土地的私有產權，只要農民擁有土地的剩余索取權，那么農民就將負擔稅賦，如果農民擁有完全的剩余索取權，那么農民將支付所有的稅賦，但是稅賦的最高支付率等于市場的地租率。由此而得出如下推論：土地稅賦支付者支付的最高稅賦率等于市場地租率。

三、模糊的使用權——土地承包中的違約行為

家庭承包制通過家庭與集體之間的土地承包合約而使得農民擁有了土地的使用權。與時期的土地集體所有制比較起來，今天的農村土地制度雖仍稱作集體所有制，但集體所有制的所有權與使用權被分割了，國家承認了農民以家庭承包形式獲得土地使用權，這是農民在農村改革之后獲得的一項新的權利。關于這項權利，中央政府在各類文件中及其制訂的法律中都明確規定應給予保護。在第一輪的土地承包合約中，中央文件明確指出，承包地的使用權歸農民，承包期限為15年。在第二輪的土地承包合約中，則規定承包期限為30年。但是，在中國幾乎所有的村莊，農民的土地使用權并沒有受到保護，并且受到各級“集體”的極大侵犯和損害，各級集體或政府（主要是鄉政府）侵犯農民土地使用權的普遍手段有：

任意行使村集體或鄉政府的行政特權，強行單方改變承包期限，撕毀承包合約。山西孝義市的土地承包合約普遍是3－5年調整一次，少數村甚至年年有調整。自1978年以來，農民承包的土地已經平均調整3.01次，至少有超過60%的村莊和60%的農戶經歷過土地調整[2]。

縮小土地承包面積，隨意擴大機動田，這是另外一種侵權形式。據中央政策研究室和農業部的抽樣調查，14625個村莊中有98%留有機動田，平均每村達23.8%，大大超過農業部5%的規定[3]。

強制性規定農民種植品種、播種面積、農產品銷售數量甚至指定銷售部門。并對不執行規定的農民予以重罰，運用政權的力量侵犯農民的經營自主權[4]。例如，湖北鹽官地區的一些鄉鎮，在蠶繭收購季節出動鄉鎮全體干部，“封鎖”鄉鎮范圍內的所有路口，阻止農民把家里生產的蠶繭賣到其他地方。在中原某鄉，當地政府租用4部拖拉機強行將一個村的56畝已經抽穗揚花的小麥犁掉，強迫農民改種煙。1986年，這個鄉強迫農民種葡萄，1990年為了接待上級參觀，這個鄉又強迫農民沿鄉公路100米搞麥田套種，1993年強迫農民種“紅富士”，1994年又強迫農民種槲桑，1996年，小麥已經種上了，鄉政府又強迫農民將公路兩邊的麥子改成大蒜[5]。

任意剝奪農民的土地使用權，將農地改作他用。1998年，在洛陽市辛店鎮的一個村莊，政府出動警察強制征用該村莊農用土地50畝作為縣政府試驗用地，導致農民與政府的激烈沖突。自1993年以來，廣東、河南、陜西等地發生多起因土地征用問題引發的農民與政府的沖突事件。

還有一些村莊以家庭承包責任制下的“規模不經濟”、“土地分割零碎”、“狹小的土地與現代化生產不適應”等為由，某些地方以集體名義開始搞“歸大堆”、統一經營。個別地方開始試辦“合作農場”，實行責任田反租[6]。

對如此明目張膽的違約行為，中央政府各種文件和法律予以制止，經濟學家也對違約的原因作出各種解釋，流行的觀點有：承包期限太短，不應該是15年或者30年，而應當引入一種土地永久使用權制度；在法律上沒有確定土地承包權作為農民神圣不可侵犯的財產權利；政府權力的濫用；產權關系不明晰等等。

上述觀點雖然較為正確地解釋了土地承包合約的違約原因，但是本人認為，這些原因都不是根本性的或者說第一原因。就合約的期限而言，違約與否并不是因為合約簽訂時間的長短，其他工商業合約沒有經驗數據支持這一結論，土地承包合約也沒有經驗數據支持這一結論。相反，村集體或鄉政府幾乎都是在中央文件明文規定土地承包合約期限內違約的，甚至是3-5年就更換承包合約，所以，是否違約與簽約年限似乎無關[7]。

關于“在法律上沒有確定土地承包權作為農民神圣不可侵犯的財產權利”的說法也并不能令人信服地解釋這種違約現象。在中國，中央文件具有與法律同等的地位，而迄今為止，中國所有關于土地制度的改革措施都傾向于穩定農村家庭承包責任制，并詳細規定了禁止基層組織隨意調整土地承包權的各種措施。但是具有法律效力的中央文件并沒有保護農民的土地使用權。

關于“政府權力的濫用”說，張孝直[8]先生認為：

國家廣泛而又深入地介入農村地權關系不僅可以從國家對地權關系的宏觀決策上折射出來，（如國家在農村建立基本農田保護區），也可以在微觀層面上體現出來，例如，國家向農民征地，便是國家權力直接介入農村。如果從國家、集體與農戶三者關系來看農村地權關系，人們便容易發現，盡管家庭承包責任制時代的地權制度與的財產權制度有很大的區別，但在權力地位最終決定地權歸屬這一點上，農村改革前與農村改革后沒有實質區別。權力對權利構成現實和潛在的威脅，這是中國農村土地問題的總根源。

表面看，村集體或鄉政府的單方面違約，是因為借助了政權或行政權力的力量，但是究其根本，權力只是對村集體或鄉政府的土地所有權的一種保護或者說權力成為了它們成功違約的一種外部力量，這種力量使得合約雙方——村集體和農民之間的權利不平等，進而言之，權力使得合約雙方的權利不同或受保護程度不同，而不是使擁有權力一方違約的必要條件。

“產權關系不明晰”的觀點也沒有從根本上指出村集體必然違約的要件。由于交易費用的存在，任何產權的界定都是不完全的，從而任何合約或合約結構也都是不完全的。產權關系不明晰只是埋下了違約契機，而不是違約的必然。換言之，無論土地的所有權甚或產權的歸屬如何，就土地承包合約而言，在交易費用的約束下，合約雙方的責、權、利的規定是清楚的，因此，村集體單方違約的根本原因也不是因為產權關系不明晰。

本人認為，土地承包合約與其他各種合約沒有什么本質上的不同，與其他合約一樣，對個人利益最大化的追求所導致的機會主義行為是違約的必要條件。在既定的產權制度下，村集體擁有土地的所有權，它作為土地的發包方與農民簽訂土地承包合約，村集體的人（雖然委托人極其含糊，不過委托人越不清楚，人的權利就越大）——村干部與其他人也沒有什么本質上的不同，其根本目的也要追求個人利益最大化。在個人利益約束的前提下，只要有更好的機會、有更大的利益獲得，他們就傾向于違約。有大量的經驗事實支持這一結論：當國家征地可以使村干部獲得大量的金錢或利益上的好處時，村干部就積極違約[9]。當農民承包的土地上（例如魚塘、果園、專業種植場）的收益超過其他土地收益從而獲得更高的利潤率時，村干部就傾向于提高承包款以便更便利的供其使用，或者類似于“奪佃”，剝奪農民的承包權以便于將該土地承包給村干部的親屬或者承包給行賄者。

如果強迫農民種植某些特定的農產品可以給村干部甚或鄉政府官員帶來職位的升遷或突出的政績時，鄉政府官員和村干部也會積極的違約。土地承包這種單方面的違約行為與其他合約違約行為唯一的不同在于土地承包的違約可以動用政權的力量為其違約提供保護，雖然這種權利的保護是違法的，但是由于農民力量的弱小、知識的缺乏和保護自己權利的代價高昂（打官司的交易費用太高），使得農村這種違法行為屢禁不止，從這個意義上來說，張孝直先生的論斷才是對的，但也僅此而已。

結論是，只要村集體和農民之間存在“承包土地”的合約關系，只要合約雙方都遵循個人利益最大化的假設前提，那么，當要素或產品的相對價格變化后，合約雙方都有違約的機會主義傾向。如果違約比履約獲得更大的好處，那么當事人就傾向于違約，相反，就履約。實際上，當合約條件變得不利于農民時，農民也傾向于違約——棄荒土地[10]。只不過農民的違約會受到更大的限制或懲罰，但這只是表示合約雙方的權利或權力不對稱，而不能說明其他。

四、模糊的轉讓權——限制的權利

土地的處置權利或轉讓權利歸屬于誰？從土地承包合約看，農民和土地所有者——村集體簽訂的是土地使用合約，因此，土地的處置權利應該歸屬于村集體。但是，我國法律對農民集體土地處置權或轉讓權實行非常嚴格的限制。無論是憲法、民法通則、土地管理法等都規定了任何組織或者個人不得侵占、抵押或者以其他形式非法轉讓土地，并規定“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”[11]。實際上，雖然集體擁有土地的所有權，但是并不擁有土地的轉讓權，土地的處置權利歸屬于國家。

但是，對土地的使用權的處置權利歸屬于誰？這卻是一個“剪不斷理還亂”的頭疼問題。農民認為既然承包了土地，擁有了土地的使用權，那么在承包期內，土地使用權的轉讓權利應歸屬于農民，而村集體則認為，承包給農民的只是土地的使用權，而不包括使用權利的處置或轉讓。對于土地使用權的處置或轉讓問題，引發了經濟理論界的大爭論，也促使了我國關于農用土地的法律修正。

在憲法修正案中規定了“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”，但是并沒有明確規定這項權利歸屬農民還是歸屬村集體。在1998年土地管理法修正案第十四條、第十五條規定：在土地承包期內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整的，必須經村民會議三分之二以上的成員或者三分之二以上的村民代表同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門批準。農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經過村民會議三分之二以上的成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。

從法律規定看，農民承包土地的使用權的轉讓或處置不歸農民個人所有，但也沒有明確將該項權利界定給村集體，而是采用了非常含糊的語言：要求村民會議解決。為了使村民會議更代表農民個人的利益，又添加了一項附加條款：必須有三分之二的村民或村民代表同意并報上級批準方可生效。正是由于模糊的權利界定，導致該項權利的一大塊落入了共有領域，而農民和村集體之間對這塊共有領域里的權利爭奪，成為長期以來農村土地合約矛盾的焦點。

從土地使用權的轉讓和處置的實際實施看，村集體擁有這項權利的大部分，或者說，村集體攫取了共有領域里的大部分權利。村集體之所以能夠攫取大部分共有權利，緣于兩個原因：其一法律規定的“三分之二的村民或村民代表[12]”給了村委會極大的可操作空間。關于三分之二的數字認定，沒有機構監督或監督成本太高。村民代表的產生直接受制于這個村莊的民主自治問題。關于該問題，各個村莊的差異也相當大，實際上，村民代表這個概念帶有極大的模糊性。其二，“上級批準”的規定是將土地使用權的處置權利最后界定給了政府機構，政府機構批準與否決定了這項權利轉讓的合法與否，由于村委會與鄉政府之間的行政隸屬關系，這將給村集體更大的權力以攫取共有領域的利益，并為村委會賄賂鄉政府官員提供了可能。經驗資料也支持之一結論。農民與農民間的土地流轉占土地使用權的轉讓部分非常小分點[13]。其余的部分都是由村委會行使的權利。

目前我國農村法律所允許的土地使用權的轉讓大概有這樣一些項目：本村民之間的轉包、改包；外村民的承包；政府征地（征使用權）。利益最大的是政府征地，但是，幾乎所有的村莊，這項土地使用權的轉讓權利都被村委會所攫取，而農民對此幾乎沒有任何權利。

1998年土地管理法修正案規定了政府征用農地給予的補償費用，第四十七條規定：

征用耕地的，按照被征用土地的原用途給予補償。

征用耕地的補償費用包括土地的補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六倍至十倍。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數按照被征用的耕地數量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征用的耕地的安置補償費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的十五倍。

依照本條第二款的規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍。

土地法詳細規定了國家征用耕地的補償費用項為：土地的補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。并對各用項的具體數額作了規定。但是因為這項土地轉讓權利歸屬不明確，關于補償費用途的模糊性就變得非常大。第一，該項費用歸屬于原土地的使用者——農民，還是歸屬于村集體。單純從權利角度看，如果村集體擁有土地使用權的轉讓權，那么這項權利應該歸集體，但是，并沒有法律明確界定這部分權利歸村集體。從失去土地使用權的農民來看，土地的補償費應該歸農民，但是農民沒有力量保護他的這項權利。所以，土地補償費就成為共有領域里的利益，由于村委會的力量強大，甚至可以動用政權的力量，這部分好處就被村委會獲得。第二，關于安置費。從字面的意思理解這項條款，此費用應該用于失去土地的農民的未來生活安置，但是，由于該項權利被村委會攫取，村委會就動用權力將該項費用截留，對于失去土地的農民給予較少部分的安置費或者采用重新承包土地、調整機動用地等辦法給失去土地的農民一定的新的承包地。第三，關于地上附著物和青苗的補償費，也是最小的一部分，給予失去土地的農民以補償地上損失。從全國各地情況看，被征土地的農民得到的補助款項大部分是地上附著物和青苗的補償費。1998年，洛陽市郊區人民政府為在當地發展所謂高科技農業，決定征地50畝。征地的費用是每畝33萬元，而農民拿到手的只是賠償每畝地青苗費1000元，其余征地款全進了鎮政府的錢庫，號稱“鎮管村用”[14]。

可見，由于權利的不清楚，絕大部分土地補償款項被村委會以集體的名義所攫取。

五、農村土地承包法案

1.土地承包與稅費改革法案

關于家庭承包制第一輪承包期限大約在1997、1998年基本到期（15年期限），全國農村大約在這兩年內都開始了第二輪土地承包。針對第一輪土地承包出現的權利不清、隨意變更承包期現、土地使用權的流轉權限制等問題及對承包土地亂收費現象，在第二輪土地承包開始階段，政府出臺了關于土地承包和稅費改革兩套法案，兩套改革法案都是旨在穩定和完善土地承包關系、保障農民權益和減輕農民負擔。

1997年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合下發了《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》，該通知確定了第二輪土地承包期限為30年，如果承包期不滿30年的，要延長至30年。對村集體擁有的機動地的數量要求嚴格控制在5%以內，對一些鄉和村剝奪農民權利和亂收費等作了一些原則上的規定，但是與以前“關于農村土地承包”的法律規定沒有什么根本性的不同。1998年全國人大第四次會議通過的修訂的《中華人民共和國土地管理法》中關于農村土地承包的部分也基本上與1997年法案相同。

而2002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過的《中華人民共和國農村土地承包法》則與1997、1998年法案有著本質上的不同。首先，從形式上，農村土地承包法是一項單獨的法案，而不是像以往一樣將土地承包法置于土地管理法中的農用土地部分體現。其次，從內容上，與以往的農村土地承包法有著本質上的不同。它共分為5章，包括總則、家庭承包、其他方式的承包、爭議的解決和法律的責任、附則等內容。從法律上更詳細的規定了承包雙方的各項權利及其違約條款。該法案是我國第一次從法律上界定了農民在承包期內擁有土地使用權、收益權和土地使用權的轉讓權或流轉權，并且嚴格規定了由使用權的轉讓而獲得的收益全部歸轉讓使用權的農民所有，而被征用土地的所有補償費用也全部歸屬于農民自己。2002年法案旨在穩定和完善土地承包關系，賦予農民長期而穩定的土地使用權限，依法規范了承包當事人的行為。法律明確了對農民土地承包經營權的保護，禁止承包期內發包方收回和調整農民的承包地；任何組織和個人不得剝奪和非法限制農民承包土地的權利，不得采取性別歧視；承包方有權自主組織生產經營和處置產品；有權依法獲得相應的補償；有權依法對侵害其承包權益的行為提出申請仲裁或向法院起訴，有權依法要求侵害人承擔民事責任直至刑事責任等等。總之，該法案在很大程度上承認了農民對土地的私有產權。

與之配套的稅費改革方案則沒有這么順利，目前中國農村普遍實行試點式的稅費改革方案，但是稅費改革的宗旨也是在法律上降低農民的稅費負擔。

2.土地承包法案的私有產權意蘊

2002年法案明確規定了村莊內新增人口的土地承包權只在三個方面選擇：集體依法預留的機動地（總農地面積的5%）；新開墾的農地；承包方依法自愿交回的土地。這項規定明確指示了當村莊在這三個方面沒有多余用地的時候，村集體不得以新增人口為由，重新劃分土地承包方案，這項規定確保了農村土地承包權的長期有效性。該法案對已婚婦女的土地承包權限作了詳細的規定：承包期內，婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住生活但在新居住地未取得承包土地的，發包方不得收回原承包地。這項新規定不僅保障了已婚婦女和離婚婦女的土地承包權利，而且在土地可以流轉的情況下，婦女所擁有的這項權利不會因為土地的不可流動性而造成實際上的丟失，當婦女遠嫁它村或離婚后遠離居住地的時候，婦女完全可以將她擁有的承包地流轉出去而坐收租金收益。只有在這種意義上，婦女才真正擁有了土地的使用權。

該法案還詳細制定了違約和爭議的解決方法，進一步保障農民的土地使用權：發包方不得干涉承包方依法土地經營權；在承包期內不得違反規定受賄、調整承包地；不得以少數服從多數強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權而進行土地承包經營權的流轉；不得以劃分“口糧田”和“責任田”為由收回承包地搞招標承包；不得將承包地收回抵欠款等等。這些規定從法律上界定了發包方的權限范圍，為限制發包方的越權行為制定了法律依據。

依據科斯定理，在交易費用約束下，權利界定越清楚，資源的配置就越有效率，不難看出，2002年法案無論在法律上還是在實際可操作性上，都使得承包方——農民和發包方——村集體或鄉政府的權屬進一步確定，而且在法律上作出這樣明確的規定將大大減少因為不確定的權屬所產生的合約雙方各種爭議和糾紛，也大大降低了交易費用，無疑，這項法案將對農村資源配置進一步優化和經濟效率的提高起不可低估的作用。

但是，這些都不是該法案的核心內容或者不是該法案的本質特征，2002土地承包法案最根本的特征是將對土地使用權的流轉權或者轉讓權的權利界定給了農民。正是這一權利的明確法律歸屬，使得農民在長達30年的承包期內，擁有實在的承包土地使用權、經營權、收益權、收益處置權和使用權的轉讓權或流轉權。這項權利束的擁有，使得農民在某種程度上真正擁有了土地的私有產權。土地承包的私有產權意蘊才是2002土地承包法案真正的特征或與以往土地法案的本質性區別。該法案的第十六條、第三十二條、第三十六條界定了農民擁有承包地的使用、收益和土地承包經營權流轉的權利：

承包方有權依法享有承包地的使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生產經營和處置產品；承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償；通過家庭承包取得土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉；土地承包經營流轉權的轉包費、租金、轉讓費等，應當由當事人雙方協商確定，流轉的收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。

而第三十三條、第三十四條、第二十五條確定了農民擁有的這些權利不能被任何組織或個人所剝奪，任何的轉讓或者流轉都必須以合約雙方自愿為前提：

土地承包經營權的流轉應遵循平等協商、自愿、有償的原則，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權的流轉；土地承包經營權流轉的主體是承包方，承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式；國家機關及其工作人員不得利用職權干涉農村土地承包或者變更、解除承包合同。

2002法案不僅清楚的界定了農民承包土地的各項權利，而且確定了農民擁有自由交易權利束的權利。前一項權利的確定使得原來不清楚或不歸農民所有的權利變得清楚或歸農民所有；而后一項權利的確定，是將市場的原則引入土地權利束交易中，這將給農民一個更大范圍的選擇權利交換的方式。

3.私有產權與配置效率

2002年以前的關于土地承包法案的好多權利沒有被清楚地界定，在村集體和農民之間力量懸殊的情況下，村集體會成功的攫取共有領域里的利益，在攫取利益的過程中必然會出現租金耗散的效率損失狀態。這首先是因為，攫取所得的部分成本由別人承擔，通常會導致攫取者并不善待公共領域里的價值。其次，攫取者為了掩蓋其攫取行為的非法性，會被迫采用某些非效率的方法。最后，攫取得益會激發更多的人參與攫取，從而增加壟斷或界定攫取權的費用，導致可攫取的“租金”被非生產性的用途耗散（周其仁，2002）。關于該問題本人在本章的第3節做了詳細的論證。不僅如此，2002年以前的土地承包法案還將一些權利界定給了村集體。如果說，2002法案只是將原來界定給村集體的權利界定給了農民，那么依據科斯定理，在交易費用為零的條件下，無論產權的最初歸屬如何，與資源的配置效率是無關的。如果假設權利界定給村集體和界定給農民所產生的交易費用是一樣的，那么，實際上土地資源的效率配置就沒有什么不同，所不同的僅僅是收益分配問題，如果從這個角度上說，那么2002年土地承包法案的價值就大打折扣了。在交易費用不為零的現實世界，土地權利界定給農民和界定給村集體所產生的交易費用不同，就必然導致了資源配置的效果不同。

最根本的一條就是村集體是虛擬的，或者說村集體擁有虛擬的土地所有權及其與之相關的子權利。由于村集體本身是村民的化身，但在本質上與村民的根本目標不同，在資源配置方面二者就會出現很大的偏差或者說交易成本根本不相同，因此權利界定給村集體和界定給農民會產生不同的效率，一些學者指出，如果權利界定給前者會導致更大的共有領域空間，為獲得這部分權利而導致的租值耗散增加了交易成本。而如果將這些權利界定給農民，權利落入共有領域里的可能性降低，為攫取共有領域的權利導致的租值耗散減少，交易成本隨之降低，資源配置就會更有效率。

關于集體所有權虛擬的論斷，許多經濟學家作了精辟的解釋。周其仁（1994）教授指出：

集體公有制既不是一種“共有的、合作的私人產權”，也不是一種純粹的國家所有權，它是由國家控制但由集體來承受其控制結果的一種農村產權制度安排。

在承認個人合法產權的條件下，任何集合起來的組織可以最終追溯到組成集合體的個人，因為歸根到底是個人在選擇集合方式、管理方式并為此承擔相應的財務結果。這時集合的主體可以看作是個人選擇的結果，是個人將自己的產權集合起來委托給集合體，并為此規定了集合的條件和執行程序。但是，當個人合法擁有生產性資源的權利被法律否定之后，個人不可能選擇經濟組織，也不可能承擔相應的財務責任。在此條件下，公有制企業成為不能分解為任何具體個人的抽象，再也不能向組成的成員個人作進一步的追溯。在公有制企業龐大的體系里，實際上活動著的全部是形形色色的“人”，而并沒有可以追溯的最后委托人。

作為村集體，它是農民利益的代表和農民的化身，但是，在不同的利益面前村集體的代表或者人并不能完全代表農民的利益，并且由于不能追溯最終的委托人，就使得人更加肆無忌憚的為自己謀取福利，并為了自己的福利而不惜犧牲資源的效率配置。因此，將權利界定給一個不清楚的村集體會導致更大的效率損失。

村集體不是法律上的“組織”，而是全體農民的集合，是一個抽象的、沒有法律人格意義的集合群體。在1998年國家土地管理法確定：“‘農民集體’是指鄉農民集體、村農民集體和村內兩個以上農業集體經濟組織，包括由原基本核算單位的生產隊延續下來的經濟組織”。該法案在一定的意義上將“農民集體”確定為“農業集體經濟組織”，但這與正式的法律表述是不一致的。這種模糊不明確的規定，導致經濟實踐中的混亂。在現實中，有些地方是由村民委員會或村民小組等非經濟組織履行土地產權的職能；有的地方雖然規定土地由其農村集體經濟組織所有，可是國家征用土地卻仍需經村民小組同意，征地補償款仍由村民小組支配；有些地方則由于無法確定“農民集體”的法律性質，虛設產權主體，以至失去土地的發包主體，造成產權混亂現象(于建嶸,2002)。

由此可見，在村集體概念模糊不清的時候，將權利界定給村集體要比界定給農民會產生更大的交易成本和導致資源配置的失調，而界定給農民將會使得資源配置趨于帕累托效率。還可以大膽的預言，2002年土地承包法案必然會給農村經濟帶來一個更大的發展空間。

六、流行的觀點

目前，流行著形形色色的關于解決農村土地糾紛和稅費負擔問題的方案，比較著名的有：土地私有化、稅費改革、制定詳盡的有利于農民的土地法案、取消鎮政府村委會、加強基層的民主化進程等等。本文的這部分，將詳細論證各觀點的利弊及其在實際應用中所起的作用。

1.土地私有化

土地私有化是近年來理論界討論非常熱烈的話題，主張土地私有化者有之，反對土地私有化者亦有之。本人對土地私有化持贊成態度，但本人主張是，土地的所有權和產權是可以分開的，只是將土地的私有產權界定給農民，而政府仍然擁有土地的所有權，而2002年《土地承包法案》的宗旨也正是如此。本人所以堅持土地的私有產權，基于既定約束下的成本最優或收益最大的經濟學基本原理。在交易成本不為零的條件下，將土地的產權界定給農民將比界定給村政府會產生更大的收益。正是從這個意義上，本人擁護土地的私有產權。但是土地的產權私有并不能完全解決我國農村所存在的土地糾紛和稅費負擔兩大難題，其理由如下：

第一，任何制度或合約能夠順利施行，不僅需要清楚地界定產權，而且還要有效地保護產權，否則制度或合約將難以執行，違約、越權及各種侵權行為將會發生。實際上，在我國農村雖然土地的私有產權沒有清楚地界定給農民，但是，農民和村委會所簽訂的土地承包法案中的各項權利的確實是相當清楚的。就土地承包年限而言，無論是第一輪土地承包法案還是第二輪土地承包法案，都確切地規定了承包年限，中央文件也規定了第一輪承包期是15年不變，第二輪承包期是30年并且不變。但是，中國許多村莊不僅沒有忠實地履行土地承包合約也沒有忠實地執行中央文件。就2002年土地承包法案而言，已經明確地將土地的使用權、收益權、流轉權界定給了農民，但是農民并沒有完全得到法律上賦予他們的各項權利，這緣于兩個原因：其一，村委會不能忠實地傳達中央文件，故意或非故意地剝奪了農民的知情權（因為農民文化低、農村信息缺乏）。其二，農民不能有效地保護自己應該擁有的權利，或者保護他的權利成本太高而放棄保護。如農村村民因土地承包糾紛而打官司將面臨巨大的財產損失和人身不安全問題。

第二，正如本文的第二部分所論證的：無論土地的私有產權歸誰，各種稅賦將完全由擁有土地剩余索取權的一方承擔，而不是由產權所有者承擔。如果農民擁有土地的剩余索取權，但村委會擁有對土地征收稅費的權力，那么土地所產生的所有剩余——地租，在理論上講完全可能歸村委會所有。或者說村委會通過它的征收稅費權力，成功地將地租全部歸其所有。

因此，土地產權私有化盡管是相當必要的，但是它并不能完全解決目前我國農村存在的土地糾紛問題和稅費負擔沉重的問題。

2．稅費改革問題

農村稅費改革或降低各項稅費是許多學者和政治家熱衷的問題，并且認為這是解決農民負擔沉重的唯一出路。1998年，國務院辦公廳下發了關于農村稅費改革法案有關問題的通知，接下來，中央接連下發了關于稅費改革的具體內容和措施。從實踐上看，有些地區開始了農村稅費改革試點工作，目前有普及的趨勢，有些地區為了防止濫收費，采取了一事一議和各項收費登記在冊，農民人手一冊，而未登記在冊的收費農民有權拒交等具體措施，但是，這些措施的有效性并不明顯，手續也相當繁瑣，交易成本較高。另外，本質上也并沒有更本解決農民的負擔沉重的問題。或許這些措施能夠降低農民稅費總額，但是卻比必然意味著農民不再承擔不合理的稅費負擔。不過直到目前，并沒有明顯的數據說明絕大多數農村的農民稅費負擔下降。而且，有些稅費雖然被改革掉了，村委會還會變換花樣收取其他的費用，因此，農民的總稅費可能并未減少。

3.關于制訂詳盡的有利于農民的土地法案

這一建議的目的是確定土地的各項權屬，并盡可能地將土地的一些權屬界定給農民。但是，產權不僅要界定清楚，還必須能夠有效地保護，在法律上界定給農民的權利，農民并不能全部地擁有，或者說全部地擁有代價太高，因此，這項措施也不是根本解決土地糾紛和稅費負擔沉重的行之有效的方法。要想使這種方法奏效，各級政府必須嚴格執行各項法案，并有效地監督村委會嚴格地執行這些法案。很明顯，在目前中國農村的政治環境、行政環境、法律環境約束下，低成本地保護法律賦予的農民的權利是不太可能的。

4.加強基層民主化進程

有些學者將農村改革的希望寄托于農村基層的民主化進程上。這是無可厚非的，也是必須實行的。但是這一過程是緩慢的，代價昂貴的。并且農村基層的民主化進程依賴于整體政治體制的民主化進程，在整個政治體制民主化進程緩慢的情況下，一個村的民主自治組織并不能真正實現民主自治。

5．取消鄉政府和村委會

這項措施與前幾項措施比較，不僅相當極端，而且也比較孤立，難以取得較多人的認可。但是，作為一項極端的改革措施，它具有一定的合理性。持該觀點的人士認為，村委會和鄉政府在目前已經沒有存在的必要，并且就其所起的作用看已經是弊多利少。可是，持這種觀點的人不僅沒有給出其論斷的實證分析，也沒有給出令人信服的經驗證明。本人認為，從經驗上說，撤銷鄉政府和村委會，由縣級政府直接面對一盤散沙的個體農民，其行政管理費用將是巨大的，行政難度是可想而知的。從歷史上看，至少從明清時期，行政設置就已經建設在鄉一級了，而各個村也有公共機構，雖然它不是一級政府行政機構，但是可以協調人際關系、鄰里關系和與政府之間的關系。目前我國農村的行政結構基本上采用了明清以來的行政結構形式，對于這種行政結構形式對經濟發展、社會福利等各方面的影響，目前還沒有看到令人信服的、權威的分析。因此，極端地提出取消鄉政府和村委會這種解決問題的方式，至少是不負責任的。

七、政策建議：剝奪村委會的經濟權力

根據本文的分析，本人提出一個交易成本較低、并可操作的解決方案：剝奪村委會的經濟權力，它包括如下幾項措施：

1．剝奪村委會的土地所有權，一切土地收歸國有，國家作為土地的所有者。作為土地所有者，國家擁有農用土地轉作他用的審批權、有制止破壞農地的干涉權等少數幾項宏觀調控的權利，而將農地的使用權、收益權、流轉權界定給農民。農民承包土地將不再與村委會簽約，而只是與國家簽約，村委會只是簽約方——國家的代表。它只具有代簽約權，而不具有任何的變更合約期限、合約數量和合約人等權力，這就從根本上制止了村委會憑借土地所有權而任意變更土地承包合約的違約行為和攫取部分地租的行為。

2．剝奪村委會的任何征收費用權，不僅村委會沒有權力征收除國家稅收外的費用，任何行政機構均沒有任意向農民征收費用的權利。實際上也要剝奪鄉政府變相向農民征收各項費用的權力。

3．村委會和其他行政機構，尤其是鄉政府，均不得以建立農村公共設施為借口而強行向農民征收任何費用。村委會和鄉政府及其他行政機構只有向農民征收法律上農民必須支付的農業稅的權力，村委會只是代國家征收農業稅，除此項權力外，它不具有任何受政府允許和法律允許的收費權力，因此就更不具有因農民不交國家稅收而被村委會制裁的權力，只有國家指定的機構（指行政處罰、經濟處罰和法律處罰）才擁有制裁的權力。

4．還村委會本來面目，使其成為一個純粹的農民自治組織。村長只是農民自治組織的組織者和召集人，至于這個組織的公共事務，由這個組織的所有人投票解決或協商解決，任何公共事務決定不具有法律上的強制性。如果公共組織決定共同分攤公共設施費用，而其中有些村民沒有執行，則不得對這些農民強制執行收費，更不能動用政權的力量迫使其繳費，一切違反這些原則的行為都是非法的。

也許有人說，實行這樣的方案，村委會的工作幾乎將陷于癱瘓。而有許多農村必需的工作將無法進行：如：公共教育、公共衛生、農民的養老保障、計劃生育、道路水利建設等等。其實不然，就目前農村村委會的工作績效看是非常差的，有些工作做了反倒不如不做，據一些權威統計資料看（國家統計局），自1978年土地承包制施行以來，我國農村的公共教育、公共設施、水利和基本農田建設投資增長相當緩慢，一些農村的公共教育，如小學校，除了一些贊助商投資或希望工程項目外，村里或鄉里基本上沒有投入，雖然在三提五統的鄉村收費中有教育費一項，但是這項費用是否完全被用于教育，在大多數農村是說不清楚的，然而可觀察的事實卻是破舊低矮的小學校，長期拖欠的民辦教師費用，因陋就簡的教學設施等等。從公共福利和養老保險來說，除了給五保戶和孤寡老人一些最基本的保證生命安全的補貼以外，大多數農村基本上沒有解決農民退休問題、醫療保健問題及其其他的公共福利問題。

農民的負擔越來越沉重，但是農民獲得的公共福利卻不見有效增長，有些地區整體的福利甚至有下降的趨勢，反觀村委會成員的行為，大吃二喝的現象是屢禁不止的，揮霍公共積累、私分賣地款項、設置私刑、隨意處罰所謂違規的農民，甚至觸犯刑律的事情也是屢見不鮮的。不僅如此，一個普遍的現象是，農村村委會的班子成員，基本上是7人班子，他們都是拿年薪的，據我在甘肅省偏遠農村的調查，年收入最低的班子成員是2000元以上，而在這個村一個普通農民勞作一年的平均收入水平不足1000元。

大量的事實說明，村委會的工作是相當不稱職的，他們不僅沒有真正承擔起解決公共事務和實現村民自治的職能，隨著對農民收取費用的增加，也沒有將提高的公共積累完全用于公共設施上，因此依賴于村委會來解決公共設施和村民自治是不現實的，或者說農村改革20年來村委會的作為已經擊碎了我們的夢想，剝奪村委會的經濟權力不僅不會妨礙農村的經濟改革進程，也不會妨礙農村的各項公共福利設施的建設，對此本人的意見是：

1．農村的公共教育、醫療保健、退休制度和公共水利等設施的建立可以通過三方解決：政府解決一部分，因為農民是納稅人，政府有義務投資農村的公共設施和福利。第二部分由一些贊助商和社會慈善機構解決，如希望工程興辦的教育等等，第三部分由農民自己負擔。

2．將農村的公共設施盡可能地推向市場，實行誰使用誰交費的原則，比如對一些使用水利設施的人收費、適當收取一些學生的學費。

3．取消各種人為的城鄉差別和勞動力轉移障礙，降低農民工勞動力轉移的交易成本，提高農民勞動力的機會成本，減輕農民對土地的依賴，加快我國城市化進程，從根本上解決三農問題。

4．對于農民負擔的公共設施費用，必須采取農民公決的方式，而不是由農民代表決定，村長或村委會只有召集集會權，而不具有決定權，從根本上解決村委會營私舞弊、暗箱操作的可能。