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[摘要]本文總結了改革開放30年來中國公共服務發展的成就,指出了存在的問題,并對其體制、機制障礙進行了剖析,在此基礎上提出了構建政府公共服務職責體系,深化公共服務體制改革;加快公共財政體制改革,推進基本公共服務的均等化;完善城鄉公共服務體系,提升公共服務績效;創新公共服務供給方式,構建多元主體協同治理格局等對策建議。

[關鍵詞]公共服務;服務型政府;體制改革

公共服務是指政府或非營利組織等公共部門以及部分私營組織為滿足社會公共需求、維護公共利益、依法進行公共物品的生產與供給的行為。改革開放以來,隨著市場經濟體制改革與行政管理體制改革的推進,我國公共服務體制改革也取得了一定成效。在紀念改革開放30年之際,我們既需要梳理我國公共服務發展的成就,更需要理性分析存在的問題與不足,尤其要深刻認識制約我國公共服務發展的體制、機制障礙,為加快推進服務型政府建設提供借鑒與建議。

一、我國公共服務體制改革的階段與特色

公共服務體制是指“以政府為主導、以提供基本而有保障的公共產品為主要任務、以全體社會成員分享改革發展成果為基本目標的一系列制度安排”。[1]改革開放后,為了適應我國市場經濟體制改革與行政管理體制改革的需求,公共服務體制改革經歷了四個階段,呈現出不同的特征。

(一)公共服務體制的恢復階段(1978—1984年)改革開放之初,面對公共事業受到嚴重破壞、公共服務

嚴重短缺的社會現實,國家首先把教育與衛生體制作為重點,在恢復大學全國統一錄取考試制度的基礎上,開始從加強中小學教師隊伍管理工作、普及中小學教育等方面嘗試教育管理體制改革。同時,開始允許個體醫生開業行醫,以緩解衛生服務資源短缺的現實困難,從而為社會力量參與衛生服務的有限供給打開了缺口。然而,此階段的重點是恢復和整頓已有的公共事業,建立相關制度,維護正常運轉;公共服務管理體制基本上還是停留在計劃經濟時代的政府包攬、分級承擔。對于跨地區的公用事業項目,一般都是由中央各部委立項、出資建設并以中央計劃單列的形式統一管理和運營。對于地區內或者省內項目,一般都是由地方立項、報批,然后由地方財政出資建立和管理及運營。

(二)公共服務體制改革的啟動階段(1985—1992年)

經濟體制改革的推進,使仍然保留計劃經濟慣性的公共服務體制根本不適應市場經濟發展。1985年開始,中央和國務院先后頒布了《關于教育體制改革的決定》、《關于衛生工作若干政策問題的報告》、《關于認真執行改革勞動制度幾個規定的通知》、《關于企業職工養老保險制度改革的決定》等,對教育、衛生、社會保障等公共服務領域的體制改革作政策性指導,標志著我國公共服務體制改革進入全面啟動階段。此階段公共服務體制改革的特點:1·開始嘗試打破公共品供給的政府包攬,允許多種所有制并存,支持社會資金參與公共品生產和供給;2·公共服務責任下移,實現地方負責、分級管理;3·推進事業單位承包制、責任制,引入競爭機制;4·放松對事業單位的管制,擴大經營自主權,激活內部運行機制。

(三)公共服務體制改革快速發展階段(1992—2003年)隨著我國繼續推進市場經濟體制改革與行政管理體制改革的步伐,建立現代企業體制進程中國營企業下崗工人的社會保障問題、城市居民生活保障問題、分稅制后中央與地方政府的公共服務職責問題、市場化進程中事業單位的分類改革等問題凸現,成為影響社會穩定、制約改革向縱深發展的障礙。1993—1999年,《中國教育改革和發展綱要》、《面向21世紀教育振興行動計劃》等中央文件全面提出了辦學體制、管理體制、投資體制、招生就業體制、學校內部管理體制等方面的改革舉措。1994—2000年,國家先后了《關于職工醫療制度改革的試點意見》、《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》、《關于完善城鎮社會保障體系的試點方案》,推進了社會保障的多元化供給模式,逐步建立起獨立于企事業單位之外的社會保障體系。此外,1992年,國務院下發《關于深化衛生改革的幾點意見》,1997年,國務院作出《關于衛生改革與發展的決定》,對醫療保險制度改革、衛生管理體制改革、城市衛生服務體系改革、衛生機構運行機制改革、藥品流通體制改革等作了部署。這一系列政策法規的出臺,標志著我國公共服務體制改革進入快速發展階段。此階段公共服務體制改革的特點:1·重點解決建立市場經濟體制與現代企業體制進程中凸現的城鎮公共服務短缺問題,但忽視了農村公共服務短缺問題;2·推進公共服務供給的社會化和市場化,嘗試建立政府、企業、社會、個人的分擔機制;3·伴隨著公共服務的市場化與社會化,開始進行事業單位的轉制改組。

(四)公共服務體制改革的完善階段(2003—2008年)從2003年開始,國家開始把農村基礎教育發展作為教育體制改革的重點,先后了《關于進一步加強農村教育工作的決定》、《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》,要求優先解決好縣域內義務教育均衡發展的問題。2005年國務院頒布了《關于進一步加強就業再就業工作的通知》和《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》;2007年,國務院發出《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》,十屆全國人大常委會通過《中華人民共和國勞動合同法》,推動了我國勞動和社會保障體制改革的全面深入。2006年9月,國務院出臺《農村衛生服務體系建設與發展規劃》、《關于發展城市社區衛生服務的指導意見》,開始將農村和城市社區公共衛生服務體系建設作為改革的重點。

此階段公共服務體制改革的特點:1·重點解決城鄉基本公共服務供給失衡的矛盾,促進公共服務從效率走向公平;2·針對公共服務供給市場化進程中出現的政府缺位,強化政府在基本公共服務供給中的責任;3·加大了對農村公共服務的投入,著力建設農村公共服務體系,推進城鄉公共服務的均衡化。

二、我國公共服務體制改革的主要成就

30年來的公共服務體制改革,總體趨勢是破除計劃經濟色彩的政府包攬,逐步引入市場機制,推進公共服務供給主體多元參與,以提高公共服務水平,目前已取得了顯著的成效。

(一)明確了新世紀公共服務的發展目標

改革開放之初,公共服務體制改革的目標服從于建立社會主義市場經濟體制的時代要求,重在恢復和提高公共服務的效率,解決建立社會主義市場經濟體制進程中出現的城市公共服務短缺問題。2003年以后,構建社會主義和諧社會的戰略目標,決定了新時期我國公共服務的發展目標是:實現基本人權,建立人人共享的基本公共服務體系;改善公共服務績效,最大限度滿足人民群眾不斷增長的公共需求;促進城鄉公共服務的均衡化,解決影響社會和諧的城鄉差距與貧富分化問題。

(二)推進公共服務體制改革,探索公共服務供給的市場化與社會化

中國公共服務體制改革的重點是通過教育、文化、衛生體制改革以及事業單位改革,建立多元化的投資體制與管理體制,以打破政府壟斷,激勵企業和社會組織參與公共產品生產。其一是制定了一些推進公共品市場化和社會化的公共政策;其二是通過國企與事業單位的改制,合理區分政府、市場、社會在公共服務中的角色,促進了政企分開、政事分開,既有利于政府將核心職能轉向基本公共服務,也有利于激勵民間資本投資公共服務領域,參與準公共品的生產,提高公共服務的效率與質量;其三是在城市基礎設施、公共交通、城市環境衛生等準公共品生產中推行特許經營,合同外包等市場化方式,鼓勵民間資本參與準公共品的生產;其四是在教育、衛生、社會保障等領域推行責任分擔。如高等

教育與民辦教育的收費制度,社會養老保險中政府、企業、個人強制性分擔制度,社區服務中的公辦與民辦結合等;其五是在供氣、燃氣、供水等領域圍繞價格調整推行使用者付費的改革。[2]

(三)逐步加大對公共服務的投入,基本形成中國特色的公共服務體系

改革開放以來,各級政府對公共服務投入逐年增長,尤其是十六大以來,社會矛盾的轉型和政府職能的轉變,促使政府更加重視改變公共支出結構,加大對公共服務的投入。如圖1所示,我國政府對公共服務的投入在2000年以前呈穩步增長趨勢,2003年以后則呈快速增長態勢。政府對公共服務投入的增加促進了公共服務水平的提高和覆蓋面的擴大,初步形成了中國特色的公共服務體系。基礎教育體系進入全面普及新階段。2007年底占全國總縣數的98.5%,“兩基”人口覆蓋率達到99%;以健全農村衛生與社區衛生體系為重點的公共衛生體系建設取得初步成效,農村三級衛生服務網也初步形成,新型城市醫療衛生服務體系進一步健全;2007年,我國醫療保障體系也逐步由單一的城鎮職工醫療保險邁向由城鎮職工醫療保險、城鎮居民醫療保險和農村合作醫療相結合的全民醫療保險體系;城鄉養老保險與基本生活保障制度也逐步推廣,全國參加城鎮基本養老保險人數為20137萬人,參加農村養老保險人數為5171萬人。

1978-2006年國家財政用于文教、科學、衛生的支出趨勢(單位:億元)資料來源:根據《中國統計年鑒-2006》和中華人民共和國財政部《2006年全國財政支出決算表》的數據整理。

三、中國公共服務發展中的問題

然而,面對公眾快速增長的公共需求,我國目前的公共服務水平仍顯不夠,公共服務體制改革也遠遠不能適應當前社會矛盾的深刻變化,主要體現在:

(一)政府公共服務職能較弱,公共服務體制障礙仍然存在

政府公共服務職能就是指政府在公共服務供給中的職責,包括基本公共服務的范圍、質量以及政府的公共服務供給能力等。目前我國重視經濟建設,忽略社會管理與公共服務職能的觀念依然存在,導致政府、市場、社會在公共服務供給中的功能與定位不明,政府在公共服務職能發揮上普遍存在缺位或越位現象,本來應該由政府承擔的純公共品供給領域,由于政府采取了“卸包袱”的方式推向市場,導致政府缺位,基本公共服務供給嚴重不足,公眾利益受損。如教育與公共衛生領域出現的高收費、亂收費現象,農村義務教育與衛生服務的投入不足、資源匱乏等造成了弱勢群體獲得基礎教育和基本醫療保障的權利無法得到保障;本來可以通過市場化、社會化的準公共品供給領域,由于政府壟斷或行業壟斷,與民爭利,缺乏市場競爭機制,導致公共服務資源短缺,公共品質量得不到保障,社會公眾喪失“用腳投票”的權利。

(二)基本公共服務供求失衡,公共服務的公平問題嚴重

我國基本公共服務的供求失衡主要表現在地區之間和城鄉之間的公共服務供給失衡。在社會保險方面,2005年,我國三項保險(基本養老保險、失業保險、基本醫療保險)參保人數比重,東部地區達到41.9%,中部地區為27.6%,西部地區為22.7%。在教育方面,城鄉義務教育投資水平差距更加突出,農村義務教育經費不足,辦學條件差,師資水平低等現象仍然存在(參見表1)。至2005年,上海市普通初中生生均預算內教育經費為8934.52元,北京為5706.57元,而四川為947.43元,安徽為953.33元,河南為932.28元,其中,上海與河南的差距為9.67倍。[3]

在衛生服務方面,占總人口30%的城市人口享受70%的衛生資源,占總人口70%的農村人口,卻只享有30%的衛生資源。從2001———2005年,全國城市醫院增長率為13.8%,而鄉鎮衛生院和村衛生室卻分別下降14.94%和16.56%,從2000年至2006年全國城鄉衛生費用測算可以看出,農村衛生費用遠遠低于城市,其中人均衛生費用城市比農村多3-4倍。

全國城鄉衛生總費用測算數(當年價格)

2000200120022003200420052006

城鄉衛生

費用(億元)

城市2621.72793.03448.24150.34939.26285.46581.3

農村1964.92233.02341.82433.82651.12374.53262.0

城鄉衛生

費用比例(%)100.0100.0100.0100.0100.0100.0100.0

城市57.255.659.663.065.172.666.9

農村42.844.440.437.034.927.433.1

人均衛生

費用(元)361.9393.8450.7509.5583.9662.3749.0

城市812.9841.2987.11108.91261.91122.81145.1

農村214.9244.8259.3274.7301.6318.5442.4

城市/農村(倍)3.83.43.84.04.23.52.6

數據來源:根據衛生部統計信息中心2000—2007年《中國衛生事業發展情況統計公報》的數據整理。在社會保障方面,城鄉之間實行不同的建構理念與體制模式,導致城鄉社會保障在待遇模式與待遇水平上都呈現不均等特征。如,城鎮企業職工基本養老保險由用人單位與個人共同繳費,而農村社會養老保險由個人繳費,前者體現風險共擔和社會公平,后者突出個人責任。在失業保險中,農民工很難享受與城鎮居民同樣的失業保險待遇,處于被邊緣或歧視的地位。城鄉最低生活保障的差距也很明

顯,2005年,城鄉居民享受最低生活保障的人數相差2.71倍,戶數相差2.45倍,平均標準相差2.08倍,補差水平相差1.91倍。[4]

(三)對公共服務投入不足,公共服務績效總體偏低改革開放以來,雖然我國公共服務的投入在逐年上漲,但相對于公共需求的增長速度,公共服務的供給能力仍然不足,公眾對公共服務的滿意度評價較低。據零點研究咨詢集團對2006———2007年中國公共服務公眾評價指數的調查,24.8%的公眾認為政府公共服務水平比較高,41.5%認為一般,25.9%認為比較低或很低。另據陳昌盛、蔡躍洲等對中國政府公共服務的綜合績效評估,認為“我國基本公共服務綜合績效整體處于偏低水平”。[5]這兩項調查表明,無論是從公共服務主體的投入、產出績效角度評估,還是從公共服務對象的公眾滿意度方面評估,目前我國公共服務的總體水平都不容樂觀。尤其是與世界其他國家的公共服務水平比較,我國公共服務的供給能力與水平都存在較大的差距。

四、中國公共服務的改革創新:建設服務型政府

我國公共服務30年的成就為進一步探索公共服務的改革創新奠定了良好的基礎,而發展中出現的問題,也使我們更加明確了今后的改進目標和任務。

(一)強化政府公共服務職責,深化公共服務體制改革強化政府公共服務職責,就是要明確政府在公共服務中的定位與責任,建立健全各級政府在公共服務中的職責體系。當前的重點是從縱向上明確中央與地方各級政府的公共服務供給分工與責權,從橫向上整合部門職能,強化公共服務部門建設,努力形成適合服務型政府建設要求的政府組織構架。大量的研究表明:政府在公共服務中的正當角色主要

體現為:1·制定公共服務規劃與政策,營造公共服務的制度環境,保障公共服務均衡發展;2·監管公共服務的行業生產與供給,保障公共服務質量;3·通過付費購買公共產品,保障公共品的有效供給;4·直接生產和提供基本公共服務,維護基本人道生活的公共需求。根據這四方面的職能,中央政府的公共服務職責主要是:制定有關公共服務的法律法規、方針政策,依據國民經濟與社會發展規劃制定專項國家公共服務發展規劃和公共服務質量標準,提供國家層面的公共產品和公共服務;對各省、自治區、直轄市的公共服務進行宏觀統籌管理和監督檢查;運用財政轉移支付大力推進公共服務均等化,保障公共服務的公平公正。省級政府的公共服務職責主要是:保證國家法律、法規、政策、規劃、質量的執行,根據本地區情況制定地方公共服務的規章、政策與規劃;提供本區域內的公共產品和服務,建立和完善地方公共服務體系;對各市縣的公共服務進行組織協調和監督檢查,對基本公共服務提供必要的財政保障。市、縣政府的公共服務職責主要是:貫徹落實國家和省級政府的相關法律、法規、規章與政策,提供區域內各項公共產品與公共服務,保障基本公共服務的實現度與滿意度,維護社會穩定,促進社會和諧。鄉鎮政府的公共服務職責主要是:管理鄉鎮公共事務,落實各級政府的公共服務政策到村到戶,為社會主義新農村建設提供直接的基本公共服務;及時化解基層糾紛,維護基層穩定與社會和諧;逐步由基層行政組織向直接為居民服務的“公共服務中心”轉變。在明確縱向各級政府公共服務職責的基礎上,還應該注重橫向的政府公共部門建設,按照探索職能有機統一的大部門體制的思路,可在進一步整合各級政府職能部門的基礎上,嘗試將履行公共服務職能的機構進行模塊式整合,并適度調整和充實編制,加強公共服務部門在政府機構中的地位。在條件成熟的情況下,借鑒國際成熟經驗,成立公共服務委員會,負責協調相關職能部門,統籌全國公共服務工作,負責對各主要負責公共服務提供的政府部門、事業單位和國有企業進行績效考核等。

(二)加快公共財政體制改革,推進基本公共服務的均等化

公共財政體制是直接影響各級政府公共服務能力和公共服務績效的關鍵因素。建立以基本公共服務為導向的公共財政體制,是實現基本公共服務均等化的必要前提。

1·建立“事權”與“財力”相匹配的公共財政體制,推進各級政府財政能力均等化

針對我國地方政府由于區域發展不平衡、事權、財權不匹配導致公共服務供給能力不均衡的現實困境,要在憲法和分稅制改革的基礎上,根據國家基本公共服務范圍和基本公共服務標準,明確各級政府的公共服務職責,據此調整各級政府間財力分配,以推進各級政府財政能力的均等化。尤其要以增強基層政府財政保障能力為重點,推進縣鄉財政管理體制改革,探索省管縣財政管理體制和鄉鎮財政管理體制改革,減少財政管理層級,提高資金使用效益。

2·優化財政支出結構,建立城鄉統籌的基本公共服務投入機制

在不斷提高公共服務支出占財政支出比重的基礎上,應建立公共服務投入的穩定增長機制,努力把新增財政收入主要用于公共服務,逐步使公共服務支出成為財政支出的主體。尤其要在統籌城鄉協調發展的前提下,加大對農村基本公共服務的投入,優先保障農村和落后地區的基本公共服務,鼓勵城鄉之間建立公共服務資源的良性互動機制,切實解決農村基本公共品供給不足的矛盾,破解城鄉二元公共服務體系的障礙,確保農民能夠享受與城市居民同質化的公共服務。

3·完善財政轉移支付制度,優化轉移支付結構

應充分發揮財政轉移支付對公共服務均等化的調節作用,逐步縮小稅收返還和原體制補助范圍,不斷提高一般性轉移支付比例,重點幫助中西部地區解決財力不足問題,促進區域間公共服務水平的協調發展。要進一步降低專項轉移支付的比重,強化資金使用的監督和評估,提高中央財政轉移支付的效果。要推進轉移支付制度的透明化與規范化,杜絕權力尋租空間,確保經濟落后地區政府具有提供基

本公共服務所必需的財政能力,逐步實現城鄉之間、地區之間、不同群體之間的基本公共服務均衡發展。[6]

(三)完善城鄉公共服務體系,提升公共服務績效提升公共服務績效,必須以發展社會事業和解決民生

問題為核心,逐步形成惠及全民的基本公共服務體系,以破解“城鄉之間、區域之間公共服務供給失衡”、“公共需求增長和公共供給不足”的雙重困局。

1·制定和實施我國公共服務體系建設的總體發展規劃

公共服務體系建設既是一項艱巨復雜的系統工程,又是一個需求不斷更新與完善的動態進程。要確保我國基本公共服務體系建設與國家經濟、社會發展規劃相銜接,與全面建設小康的要求相適應,就需要從國家層面集中各方面的智慧,根據我國國情和公共需求的發展變化,制定總體的公共服務發展規劃,明確我國公共服務體系建設的發展目標、基本原則與實施步驟。要堅持“政府主導、擴大覆蓋、注重公平、提高效率”的原則,在保證最低生活保障、就業、基本醫療、義務教育的基礎上,以保護弱勢群體為重點,努力推進基本公共服務均等化,不斷提升公共服務質量,提高公共服務績效。

2·制定“基本公共服務國家標準”,建立公共服務體系建設的激勵約束機制

由于公共服務涉及的服務對象、供給主體和政府層次較多,在服務程序、支出標準、服務質量等方面的要求不一,從而影響公共服務的規范化和公平性。這就要求我們根據基本公共服務均等化的要求,分類制定基本公共服務國家標準,明確服務的目標、內容、對象、基本程序、資金來源、質量控制、公眾參與以及績效評估等內容,為全國各類基本公共服務的推進建立一個基本參照體系。[7]一是制定公共服務范圍與責任分工的技術標準,即確定各級政府應該提供的公共服務范圍和分類與責任分工,并明確哪些應該政府承擔、哪些可以市場提供、哪些可以由社會組織承擔、哪些應該市場提供而政府提供相應補貼、哪些應該政府特許等等,作為政府職能轉變的前提;二是制定公共服務質量的技術標準,即根據各類公共服務的特性,分類制定服務質量標準。如:制定全國統一的基礎教育質量

標準,公共衛生和基本醫療質量標準,也可在充分考慮了當地價格和消費指數的前提下,分類制定社會福利標準和養老保障標準;三是制定公共服務績效評估的技術標準,通過制定《政府公共服務績效評估條例》等,規范公共服務績效評估的原則、主體、程序、指標和應用途徑,用以檢測城鄉基本公共服務均衡化程度和公共服務的效率與質量,為實行“公共服務問責制”提供依據,形成激勵約束機制。

(四)創新公共服務供給方式,構建多元主體協同治理格局

針對目前我國公共服務供給中的現實問題,要應用“治理”理論指導公共服務方式的創新,適度引進市場化和社會化的運作方式,逐步形成政府主導,多元主體協同互動的公共服務治理格局。一是要合理界定政府、市場、社會在公共服務供給中的功能與定位。優化公共服務市場化、社會的制度環境,形成公共服務的職責體系;二是要建立公共服務多元主體協同的有效機制,靈活采取授權、特許、合同外包、購買服務、公私協作、憑單制、志愿者服務等多種模式提供公共服務;三是拓展公共服務中公民參與的渠道和范圍,大力培育社會組織,降低準入門檻,健全制度化參與機制,鼓勵和引導社會組織積極參與基本公共服務的提供、管理和監督。

[參考文獻][References]

[1]中國(海南)改革發展研究院.加快建立社會主義公共服務體制[J].中國改革論壇,2006(8).

[2]句華.公共服務中的市場機制:理論方法與技術[M].北京:北京大學出版社,2006.193.

[3]教育部財務司,國家統計局社會和科技統計司.中國教育經費統計年鑒[Z].北京:中國統計出版社,2006.

[4]ChineseEconomyPublishingHouse,2008.p66,p116,p385.

[5]陳昌盛,蔡躍洲:體制變遷與地區綜合評估[M].北京:中國社會科學出版社,2007.12.

[6]中國海南改革發展研究院.基本公共服務與中國人類發展[M].北京:中國經濟出版社,2008.66,116,385.

[7]陳昌盛.推進基本公共服務均等化戰略行動與政策建議[J].財會研究,2008(2).