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1．預算準備

預算準備是預算管理工作的中心環節，在預算管理中處于核心地位，各國都非常重視預算準備工作，通常用一年以上的時間進行預算準備，投入大量的人力物力財力，進行深入的科學研究分析，反復論證，并采用多種預算編制方法，不斷進行預算技術創新。

預算準備期是指從中央機構發出概算編制指示（預算通報）到立法機關預算定案提交立法立法機關批準前的時間跨度。英國和瑞典大約在實際提交預算一年前，就把概算編制通報分送給各支出機構；在美國，預算日程表在提交預算的18個月前就開始了，大約在預算生效前的11—12個月，國會就進行考慮；日本的預算年度是從4月1日開始的，但各省（廳）的負責人必須在上一年度的8月31日前，將所有與預算編制有關的估算資料提交具體負責起草的大藏省大臣。比較而言，目前我國的預算準備期明顯偏短，在預算編制的準確性和及時性方面造成許多問題，集中表現為預算編制比較草率，準確性不夠，以致本應由預算解決的問題被大量地推移到決算工作中去解決，形成“輕預算、重決算”的不正常局面。

在編制方法上，我國多年來一直采用已顯得明顯過時的基數法。預算年度的規定也存在問題。目前的預算年度采用日歷年制，這與人代會審批的時間明顯沖突，形成預算已執行一個季度才具備法律效力這種“名不正言不順的局面”。此外，目前的中期預算形同虛設，對年度預算的編制基本上沒有產生有效的作用。

針對以上問題，參照國際通行做法，今后我國預算管理方面的改革思路應該是：

(1)改單一預算為復式預算。

(2)延長預算準備期，按照國際通行做法并結合中國的具體情況，以1年的提前期為宜，也就是說，本年度的預算應該在上一預算年度剛剛開始時就著手準備，上一預算年度結束之時正好是本年度預算開始生效之時。

(3)改革預算年度，使預算可以在財政年度開始前便能通過，增加支出使用部門和地方政府在資金可獲性方面的可預見性，提高預算編制的準確性，為此，建議預算年度由目前的日歷年制改為跨日歷年制，即改為每年4月1日至次年的3月31日。

(4)在年度預算之外，編制5－6年期滾動預算。預算是政府宏觀經濟政策的一個重要工具，在中國這樣政府起重要作用的發展中國家中，也是經濟發展計劃的一個重要工具。由于發展計劃和宏觀經濟政策需要有跨越多個年度的政府收支予以配合，單純的年度預算辦法不能適應這個要求，因此需要有跨年度的預算，以便與宏觀經濟政策和發展計劃相銜接。跨年度政府預算也非常有利于對財政政策的效果作出較為準確的評估。與年度預算相比，滾動預算能夠對未來年度財政收支和債務概況提供更為長遠的見解，對政府決策具有重要意義。

2．預算執行

目前我國的預算執行也存在著比較突出的問題：

預算調整過于頻繁，嚴重損害預算的嚴肅性和權威性。

政府某些部門的領導對預算執行的行政干預過多。

中央年中臨時出臺的減收增支政策對預算的沖擊很大。

預算執行情況的分析工作未受重視且嚴重滯后。

對下級年中臨時安排的專款過多，沖擊地方預算，地方挪用專款的現象嚴重，很難做到專款專用（據有關資料統計，1994年分稅制財政體制實行以來，中央專款已由386億元增加到1997年的517億元，遠遠高于中央通過過渡期轉移支付辦法所分配的資金量。由于專款的分配方式基本上沒有大的改革，許多專款在分配上帶有很大的主觀隨意性。由于缺乏相應的監督制約機制，專款分配到地方后常常被挪用。據監督司統計，1997年中央防汛救災補助專款地方違紀挪用資金達1億元）。

預算工作中的問題，在很大程度上也反映到決算工作中。由于預算工作不到位，本應由預算解決的問題被大量地轉移到決算中去解決，以致預算與決算功能錯位，形成重決算、輕預算的不正常局面。

針對以上問題，應該強調各級政府和有關部門都必須尊重預算的權威性，減少預算執行的隨意性和過多的干預。

3．財政經濟形勢的預測與財政預決算資料的分析

對宏觀經濟的預測與分析是科學編制預算的前提條件，也是制定科學決策所必不可少的信息來源。目前財政部有相當多處室的主要工作和精力放在處理大量的繁瑣事務上，對財政經濟形勢和預決算資料的分析與研究則嚴重不足，以致于對政府每個時期的政策目標和工作重點把握不準，造成工作上的被動。1994年分稅制推行以來，國家財政收入每年以1000多億元的速度增長，但仍然未能有效地保證國家一直強調的教育、科學以及文化等事業的發展的資金需要，就是個相當典型的例子。因此，今后需要進一步加強對宏觀經濟運行、財政運行情況的預測與分析，加強對未來趨勢的研究，同時加強與其他部委協作，投入更多的時間和精力研究政府在每個時期的戰略重點，根據我國的宏觀經濟狀況、目前及即將出臺的稅收政策與支出政策，作出多年收入與支出的預測，編制多年滾動預算計劃，使政府決策更具前瞻性、連貫性和可預測性。

對預決算資料的分析與利用工作也需要進一步加強。預算和決算綜合地反映了政府活動的范圍和方向，其中包括了大量珍貴的財經信息，但是必須加以細致的分析才能產生積極的作用。通過分析這些資料，決策部門既可對過去的財政經濟情況了然于心，又可對未來的財政經濟形勢和政策變化趨勢作出大致準確的判斷，從而為編制未來年度的政府預算和制定科學的決策提供不可或缺的重要依據。過去，我們對預決算資料分析的重要性認識不夠，以致于大量的預決算資料被閑置，殊為可惜。此外，隨著外開放的縱深發展，我國經濟正在成為國際經濟的一個不可缺少的組成部分，國際經濟的發展變化與我國經濟的發展息息相關，因而應當大力研究并及時掌握國外財政經濟最新發展動態，吸收借鑒國外的改革經驗。

4．政府資金的預算管理范圍

目前我國國家預算大體上只承擔了政府性資金的分配的一部分，大量的應當納入預算內管理的政府性資金游離于預算外，形成世界上獨一無二的“部門財政”，預算的職能被嚴重肢解，可以說這是我國預算管理中諸多弊端的總根源。一個直接的后果是導致政府預算根本不能反映政府活動的范圍和方向，預算也無法成為實施政府公共政策的有效工具。可以說眾多的“部門財政”是我國財政管理中許多重大弊端的總根源。長此以往，健全和加強財政職能以及實施有效的財政政策，就是一句空話。

為此，財政部近期應該著手進行變“部門財政”為“政府財政”的改革，盡快研究將游離于政府之外的各種財政性資金納入預算、由財政部門統一管理的可行性和具體操作辦法，努力維護政府預算的完整性。基于此，當前財政部的一項重要工作是需要著手研究和推進費改稅。亂收費是多年來社會各界反映十分強烈的問題，近年來，不少地方進行了費改稅的試點，積累了不少經驗，現在應該加以認真總結，在條件具備時逐步予以推廣。這是一項深得民心的改革舉措，財政部應該把它作為近期工作的一項重要內容來抓。以費改稅為核心，擴大政府預算的范圍。從政府預算的完整性原

則出發，所有以政府名義或依據國家權力取得的收入，原則上都必須納入預算進行管理。

5．政府采購制度與支出效益評估

許多國家的實踐和我國近年來重慶、深圳等地的試點情況表明，推行政府采購對于節約政府支出、提高政府活動透明度和效率具有重要意義。財政部應該抓緊進行可行性研究，特別是要著手抓好關于政府采購的法律法規建設和其他基礎性工作。

財政部的中心工作就是確保合理有效地分配公共支出，使之用于最有價值和效益的用途，為此，必須著手開展支出效益的評估工作。這項工作的意義重大，因為它直接關系到政府的許多重大決策活動。通過這項工作提供一系列信息，例如哪些支出項目完全可以節省下來，哪些項目更為迫切但資金嚴重不足，哪些項目應該是政府最應該優先保證的，哪些項目是不那么切需的，甚至哪些機構本身就可以取消，等等，政府的財政收支決策就有可能建立在合理有效的基礎上。有一些支出，看似合理，但實際上可能存在著很大的節約潛力。近期與支出效益評估相關的另一項重要工作是：必須對現有的政府職能和支出項目進行徹底的清理，弄清楚其中哪些是政府在越俎代庖，仔細考慮其中的哪些事務可以轉由市場來承擔。