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內容提要:市場經濟下，東北老工業基地遇到前所未有的困難和壓力，如傳統產業占主導地位、國有經濟比重較大、資源型產業面臨資源枯竭、財力缺口較大等問題都阻礙了老工業基地的經濟發展。為此，有必要對目前的稅收政策和制度做出相應的調整，以充分發揮稅收的宏觀調控作用，為振興東北老工業基地提供有效的支持。

[關鍵詞]東北老工業基地；稅收政策；國有經濟；資源優勢；稅收優惠

一、振興東北老工業基地需要稅收政策的支持

振興東北老工業基地關系到我國工業現代化的進程，關系到未來二十年我國經濟持續增長的目標能否順利實現，也關系到今后東北國有大中型企業如何發展，以及我國工業化進程中的技術裝備來源與經濟發展后勁問題。因此，加快對東北老工業基地的改造，盡快振興東北老工業基地，使東北老工業基地的潛力與優勢盡快、充分發揮出來，是我國經濟全面發展進程中應解決的一個重要問題。為了加速振興東北老工業基地，需要在財政、稅收和金融等方面采取適度的傾斜政策，使東北老工業基地在改造、改制和振興中能借助中央政府的政策支持，并通過稅收政策支持，吸引更多的外部力量參與振興東北老工業基地。財稅支持作為國家政策援助的重要內容，在振興東北老工業基地中必將占據重要地位和發揮重要作用。事實上，自改革開放以來，我國在實施區域協調發展的三步走戰略中充分運用了財政、稅收等經濟杠桿的作用，收到了牽動經濟增長的明顯效果。如第一步是率先開放東部沿海地區，在此期間，國家財政曾對東部沿海地區給予極大的支持。第二步是實施西部大開發戰略，國家又舉全國之力支持西部的基礎設施建設。振興東北老工業基地是黨中央做出的第三步戰略決策。黨和政府為加快振興東北老工業基地制定了一系列重要政策措施。特別是國家正式確立了啟動振興東北老工業基地的100個重大項目，總投資達到650億元，旨在為老工業基地振興提供牽動力。

東北老工業基地是我國在建國初期為了發揮東北三省的資源優勢和良好的工業基礎，實施重工業優先發展戰略，經歷了幾十年和幾代人的努力而建立起來的比較完善的重化工業體系。這一體系布局在東北三省，使之成為我國重化工業布局的集中地帶，故稱東北老工業基地。東北老工業基地的形成和發展經歷了50年的風風雨雨，享受過計劃經濟體制的特別關照，也承受過計劃經濟體制的傷害；為國家工業化建設做出過重大貢獻，同時又承擔了相當大的改革成本。近幾年來遇到了前所未有的困難和壓力。

第一，國有經濟比重過大，壟斷性企業比重較大，資源枯竭型產業面臨產業轉型中的困難。以遼寧省為例，2001年全省國有及國有控股工業企業有2188個，占全部國有及規模以上非國有工業企業的62%，工業總產值占全部總產值的90%.在國有及國有控股工業企業中，煤炭、鋼鐵、電力、有色、軍工比重較大。資源枯竭型產業和地區較多，2001年阜新“三礦”和北票礦務局關閉破產，下崗職工25萬人。全省全年下崗職工360萬人。

第二，財力缺口較大。一方面，財政收入增長速度快于GDP增長速度。以遼寧省為例，2001年實現GDP為5033億元，比上年增長9.0%，比當年全國增長速度高1.7個百分點，而同年財政收入370.44億元，比上年增長25.4%，比當年全國增速高出3.6個百分點，反映了遼寧省稅收負擔高于全國平均水平，過重的稅收負擔不利于經濟發展；另一方面，國有及國有控股工業企業總資產6400億元，負債3700億元，資產負債率為57%，還有幾百家企業資產負債率為100%，國有工業企業欠稅、欠息、欠電費上百億元。債務負擔沉重，經營困難。

第三，自我發展后勁不足。多年來東北老工業基地像一頭負載過重的老牛，付出多，貢獻大，索取少。據統計，遼寧省所生產的大型機械裝備每年以平價調出的占50%左右，每年經濟損失達30多億元。現在老工業基地步入“老年”，債務負擔重，退休人員多，設備老化，沉重的歷史包袱使老工業基地面臨種種困境。

第四，傳統產業占主導地位。軍工企業比重大，新興產業剛剛起步，市場機制不健全，經濟效益不高。因此，拓展東北老工業基地稅收優惠的空間，爭取國家財政和全國各地方的資金支持是加速振興的必由之路。

第五，稅收負擔沉重。幾十年來東北三省為我國經濟建設做出了重大貢獻。東北三省2001年GDP總量為10626.58億元，占全國總量的11%；人均GDP為10029.8元，排位于北京、上海、天津、浙江、廣東、福建、江蘇、山東之后，列第9位。其中東北三省工業總產值為876065億元，占全國總量的9%，人均為8268.58元。國有和規模以上非國有工業企業資產總計15924億元，占全國的11.76%；創造的工業增加值3052億元，占全國的10.78%；實現利潤總額723億元，占全國的15.29%.我國東南和東北部地區之間經濟發展水平存在巨大的差距，固然有很多原因，但兩者在稅負上的差異所導致的經濟實力的分化也不容忽視。多年以來，全國各地區間的稅收負擔水平一直存在著明顯的差異。從財政收入占GDP的比重看，全國1994～1999年的平均比重為11.83%，遼寧省的財政收入占GDP的比重為20%，不但高于全國平均水平8個百分點，更比經濟發達的東部地區平均高出6～7個百分點。東北地區稅負重的原因，一是改革開放以來，國家所采取的稅收優惠政策大部分向東南沿海地區傾斜，而且在1994年新稅制實施后，原有中央給予東北地區的減免稅優惠及以稅還貸政策被取消，導致稅負加重；二是除了少數消費品原稅率較高之外，資源型初級產品的稅負居高不下。

二、對振興東北老工業基地實施稅收政策支持應注意的問題

為了進一步推動振興東北老工業基地戰略的實施，促進東北經濟的發展，有必要對目前的稅收政策和稅制做出相應的調整，以充分發揮稅收政策在支持東北老工業基地中的宏觀調控作用。但是在運用稅收手段促進東北老工業基地戰略實施中必須首先注意以下幾個問題，才不會失之偏頗。

第一，對東北老工業基地的稅收支持，必須充分考慮東北的基本經濟和社會發展狀況，具有明確的針對性和有效性。據有關專家分析，今天東北與過去的東南沿海在開發戰略、開發性質、市場環境、工業化的農業基礎、工業條件、開發的制度背景、優惠政策的效應等方面都有所不同。因此不能照搬照抄沿海開放城市及經濟特區稅收優惠的模式，一定要認真研究最適合東北地區的稅收援助方式。

第二，稅收政策要有利于東北地區產業結構調整和生態環境的保護。目前東北三省以機械制造業和重化工業作為支柱產業，而這些產業恰恰是國有企業和重污染行業，是地方財政的納稅大戶，其稅負水平明顯偏高。因此在制定促進東北老工業基地振興的稅收政策時，應注意將區域稅收優惠政策與產業優惠政策結合起來，促使東北老工業基地產業結構優化。可考慮逐步出臺一些與產業政策相配套的向國有大中型企業傾斜的增值稅和所得稅優惠政策，對資源枯竭型的地區和產業，比如煤炭、鋼鐵化工等能源和原材料主產區和產業在實施轉型中給予一定的減免稅照顧。另外，我國推動東北老工業基地發展的稅收政策必須充分體現對生態環境的保護，限制污染行業的發展，對那些耗能高、檔次低、污染重的工業，要通過加成征收等措施予以懲罰和限制，避免為了追求經濟增長而以犧牲生態環境為代價，確保東北地區經濟的可持續發展。

第三，在運用稅收手段促進東北老工業基地振興戰略的實施中，不能片面強調稅收的作用，忽視投資硬環境對引導資金流向所起的決定性作用。應該看到稅收手段同樣也具有局限性，東北經濟發展只有在交通、通訊、電力、能源等基礎設施之類的外部環境率先實現發展，以及稅收政策環境不斷改善的條件下，稅收支持政策才可能發揮更好的作用。否則會造成短期投資的增多，投機行為的擴大，不利于投資在不同發展區域的合理流動。

三、關于促進東北老工業基地振興的稅收支持的政策建議

第一，對到東北三個省會城市、國家布局的重點資源開發地區和邊境開放城市以及國家級的經濟技術開發區、生態建設保護區等從事投資及開發的涉外企業和國內其他投資者應給予一定時期的相應的稅收優惠政策；制定邊貿稅收優惠政策，促進邊境區域經濟的率先發展，為東北老工業基地吸引外資和擴大出口開辟通道和路徑。

第二，對進入國家產業政策鼓勵投資的產業和項目，如機械裝備業、原材料工業、主導產業、高科技產業、信息產業、生態環境整治工程，污染治理和資源綜合利用、高速公路、電氣化鐵路項目等，應從財政援助和稅收優惠上給予較大力度的支持。

第三，稅收政策應該體現對科技產業的支持。對社會資金投入用于應用研究和技術開發的高科技企業，可以考慮在東北地區選擇一些重點城市和產業率先實行消費型增值稅，或者在不能實行消費型或收入型增值稅之前，實施過渡性優惠措施，以消除生產型增值稅對資本有機構成高的新技術產業投資和發展的不利影響；同時還要建立與科技有關的加速折舊制度，對科技成果的轉化規定不同方式、不同幅度的稅收政策。科技稅收優惠方式要以稅基式減免為主，并與稅額式減免相結合，促進企業技術進步動力機制的構建與維系，避免誤導企業偏離科技開發的方向。

第四，擴大資源稅的征稅范圍，開征環境保護稅，這樣一方面可以增加東北地區的財政收入，另一方面可以加大環保力度。要盡快制定環保技術標準，對高新環保技術的研究、開發、轉讓、引進和使用，可通過技術轉讓收入的稅收抵免、技術轉讓費的稅收扣除等予以鼓勵。為促進環保產業的發展，對環保企業應納的企業所得稅可實行減半征收的優惠照顧，對環保設備在享受企業所得稅加速折舊優惠的同時，還可享受增值稅低稅率或允許購進設備所征增值稅作進項抵扣；對那些以回收利用廢舊物資為主體的資源綜合利用企業，要從增值稅和企業所得稅兩方面給予更多優惠減免；將目前的排污費和超標排污費改為環境保護稅，按照科斯定理，通過確定所有權，進而明確誰侵犯了誰的所有權，從而對造成消極外部影響者追究其經濟和法律責任。在治理污染時要依照“誰污染誰繳稅”的原則征稅。通過環境保護稅所籌集的資金要真正用于東北地區環境污染的治理和保護。

第五，根據東北地區的特殊情況，適當下放部分稅收管理權，使東北三省可以根據當地實際情況來掌握和運用稅收政策推動當地經濟發展。但同時必須建立切實可行的約束機制，以免在稅收優惠政策上相互攀比，形成惡性的稅收競爭。

第六，重視人才在東北老工業基地中的作用，對于在東北工作的高級科技和管理人才，在個人所得稅方面給予更多的稅收優惠，以有利于引進急需的人才。

第七，制定基礎設施建設的稅收優惠政策。為了使各種渠道的融資參與基礎設施的投資建設，可以根據不同的投資形式和工程項目，制定相應的稅收優惠政策，以盡快改善東北地區的投資環境。

第八，適當擴大稅收優惠范圍，對運用高新技術促進東北產業更新換代，外商投資參與東北經濟發展有突出影響、附加值高、出口比重大的項目等，給予力度更大的稅收優惠。

第九，靈活應用各種稅收優惠方式，諸如加速折舊、投資抵免、虧損結轉、費用扣除、特別準備金、延期納稅、以稅還貸等。這些優惠方式各有利弊，但只要有利于促進東北老工業基地振興，就應當嘗試運用。由國家統籌兼顧，各省區在不突破稅收優惠額度的條件下，靈活運用，以便充分發揮稅收優惠的功能，實現東北老工業基地的迅速振興。