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摘要：我國取消農(nóng)業(yè)稅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入困難早已成為不爭的“事實(shí)”，但本文對江西某鎮(zhèn)政府收入情況進(jìn)行調(diào)查分析卻得出相反的結(jié)論，從而引出現(xiàn)今鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政普遍存在的引稅、墊稅、空轉(zhuǎn)等社會現(xiàn)實(shí)問題，并提出解決此類問題的方案。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)稅；引稅；財(cái)政收入

一、取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問題個(gè)案調(diào)查

取消農(nóng)業(yè)稅是繼、實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后我國農(nóng)村基本政策的又一重大改革，是黨中央落實(shí)“執(zhí)政為民”理念，貫徹“科學(xué)發(fā)展觀”的一項(xiàng)創(chuàng)新舉措。然而，學(xué)術(shù)界和實(shí)踐部門普遍認(rèn)為，對中西部的大多數(shù)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府特別是鄉(xiāng)級政府來講，農(nóng)業(yè)稅的取消基本上使基層財(cái)政成了無源之水、無本之木而難以運(yùn)轉(zhuǎn)。面對這個(gè)從理論到實(shí)踐都十分重大而緊迫的問題，對江西省某鎮(zhèn)的財(cái)政收入情況進(jìn)行調(diào)查。

2005年，江西省開始免征農(nóng)業(yè)稅。據(jù)統(tǒng)計(jì)，取消農(nóng)業(yè)稅使江西農(nóng)民卸下了50億元的擔(dān)子，盡管中央和省財(cái)政將解決其中的30億元，但巨大的稅收缺口使江西許多財(cái)政困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。筆者對江西某縣M1鎮(zhèn)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查后得出的稅收收入情況如下：中央取消農(nóng)業(yè)稅的政策在該縣得到了落實(shí)。2003年以來其農(nóng)業(yè)稅的比重不斷下降，2005年停止征收。但另一個(gè)情況卻引起關(guān)注，M1鎮(zhèn)在農(nóng)業(yè)稅比重不斷下降的同時(shí)，其它稅收收入?yún)s在以驚人的速度迅猛增長。2005年比2003年，除農(nóng)業(yè)稅外，其他稅收收入增加了20倍。這與我們最初的判斷及全國普遍的認(rèn)識大相徑庭。

二、對M1鎮(zhèn)稅收存在問題的實(shí)證分析

(一)對該鎮(zhèn)稅收情況的分析

根據(jù)拉弗曲線相關(guān)理論，稅收與經(jīng)濟(jì)增長間應(yīng)保持一定的比例，稅收超過經(jīng)濟(jì)增長速率的過快增長將產(chǎn)生一系列不良后果，會給稅基帶來嚴(yán)重?fù)p害，最終進(jìn)入稅收增長下降的“拉弗禁區(qū)”。最理想的狀態(tài)是稅收與GDP同步增長，且維持在稅收彈性系數(shù)范圍內(nèi)，即稅收收入增長率與經(jīng)濟(jì)增長率之間保持一個(gè)科學(xué)合理的比率。稅收彈性表達(dá)式為：et=(△T/T)/(△Y/Y)×100％。公式中，et為稅收彈性，T為稅收收入總量，△T為稅收收入增長量，Y代表GDP，△Y代表其增量。現(xiàn)在存在三種可能的情況：(1)按上式計(jì)算et=1表示稅收與經(jīng)濟(jì)同步增長，說明農(nóng)業(yè)稅取消給鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收帶來的缺口全部由GDP的增加來彌補(bǔ)，政府仍能正常運(yùn)行，長期財(cái)政預(yù)算收入數(shù)額不會出現(xiàn)大的波動。(2)當(dāng)et<1時(shí)，表明盡管稅收絕對量可能增大，但稅收增長速度慢于經(jīng)濟(jì)增長速度，新增國民收入中稅收集中度下降。這意味著該鄉(xiāng)鎮(zhèn)GDP的增長不但可彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)稅取消后的損失，而且能有所贏余。(3)當(dāng)et>1時(shí)，表明稅收增長快于經(jīng)濟(jì)增長，且稅收參與新增國民收入分配的比重有上升的趨勢，這意味著農(nóng)業(yè)稅的取消給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入帶來巨大壓力，甚至無法維持其正常的運(yùn)轉(zhuǎn)，即實(shí)際所需與實(shí)際收入失衡。

情況(1)比較特殊，現(xiàn)實(shí)中不常見，在此暫不考慮。對于情況(2)，只要經(jīng)濟(jì)增長了，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政影響不大。著重分析情況(3)，因?yàn)閺娜珖男蝿菘矗r(nóng)業(yè)稅取消給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政造成缺口，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)陷入財(cái)政困境。但與此相反，調(diào)查中所反映的M1鎮(zhèn)稅收不僅沒有減少反而大幅上升。究其原因，不排除經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素，但據(jù)上述分析，經(jīng)濟(jì)要在短短兩年內(nèi)增長如此之多，不得不令人懷疑。M1鎮(zhèn)稅收彈性高達(dá)23.8，而近年我國稅收彈性在1994年僅為0.62，1999年達(dá)到最高為3.03，兩者間的巨大差距更增加了我們對M1鎮(zhèn)稅收來源的置疑。

該鎮(zhèn)財(cái)政稅收方面的確存在一些令人匪夷所思的現(xiàn)象：M1鎮(zhèn)2004年除農(nóng)業(yè)稅外其它稅收收入為35萬元；2005年其它稅收收入為118萬元，其增幅達(dá)到了兩倍多，而2005年工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值卻只比2004年增加7.9％，兩者的巨大差距值得深入探究。除去由經(jīng)濟(jì)增長帶來的稅收增加的那部分收入外，更應(yīng)看到的另一種可能的情況，即鎮(zhèn)政府使用引稅、墊稅、空轉(zhuǎn)等手段，完成稅收征收指標(biāo)。(二)關(guān)于“引稅”等問題的討論

1、界定及分類?！耙悺笔窃黾拥胤截?cái)政收入，完成上級規(guī)定的稅收指標(biāo)的一種公開的“秘密”手段?！耙悺睂⒈静粚儆谧约簠^(qū)域內(nèi)的稅收通過各種非正規(guī)途徑“引”到自己轄區(qū)，目的在于獲得超過實(shí)際的地方財(cái)政收入或政績回報(bào)。集中反映為所謂的利用發(fā)票“招商引稅”，即地方出臺稅收返還政策，使一些企業(yè)在不具備生產(chǎn)經(jīng)營條件的情況下注冊掛名，將別處的生產(chǎn)經(jīng)營成果轉(zhuǎn)移到掛名企業(yè)開票銷售。鄉(xiāng)鎮(zhèn)引稅主要有四種類型：一是拉稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用給納稅人回扣的辦法吸引本鎮(zhèn)以外的納稅人來本鎮(zhèn)交稅；二是借稅，由于客觀原因，稅收有贏余的鄉(xiāng)鎮(zhèn)暗中鼓勵當(dāng)?shù)仄髽I(yè)向難以完成稅收指標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)納稅，并從中獲得一定比例的手續(xù)費(fèi)；三是買稅，由于稅源不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為完成稅收任務(wù)，讓稅務(wù)所去外地與對口部門商談，將別人的稅收“買”回來；四是混稅，故意混淆稅收級次，原為省、市收取的稅收，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)收取入縣庫，以取得縣財(cái)政對超任務(wù)稅款的全額返還?！翱辙D(zhuǎn)”也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用來虛增稅收的手段之一，是指由財(cái)政部門開具入庫單，由地方金庫假入庫或財(cái)政部門先作支出，將財(cái)政資金撥給某單位，然后再直接轉(zhuǎn)回作收入，即將一筆資金數(shù)次入庫，人為做大財(cái)政收入規(guī)模，這是一種明目張膽的弄虛作假。此外，在完不成稅收任務(wù)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員也想盡辦法墊稅，墊稅的資金通常由個(gè)人或村組籌措。

2、虛假稅收現(xiàn)象的原因及危害。造成引稅等問題的主要原因是體制的缺陷，由于上級下達(dá)的任務(wù)偏高，脫離本地實(shí)際，許多地方盲目追求財(cái)政收入的高速增長，把完成財(cái)政收入指標(biāo)納入政績考核體系，迫于壓力而搞短期行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為彌補(bǔ)稅收缺口，為不影響干部晉級，為改善政績而采取“引稅”等非常規(guī)辦法。企業(yè)出于利益驅(qū)動，通過減少實(shí)際稅費(fèi)支出，追求利潤最大化。開票地管理部門出于自身利益考慮，采取默許或積極引進(jìn)的態(tài)度，縱容企業(yè)前來開票。由于上述原因，“引稅”現(xiàn)象屢禁不止，呈滋長蔓延之勢。此類行為的危害主要表現(xiàn)在：首先，是一種嚴(yán)重違法行為。引稅等行為強(qiáng)行使轄區(qū)外的企業(yè)向本轄區(qū)稅務(wù)機(jī)關(guān)繳稅，違反了《稅收征管法》的屬地管轄原則和發(fā)票管理的有關(guān)規(guī)定，造成稅收征管的混亂。其次，不符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)的公平競爭原則。由于稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的差異，破壞了市場的公平環(huán)境，迫使企業(yè)非法“尋租”行為代替了正常的“尋利”行為，助長了不正當(dāng)競爭甚至惡性競爭行為的發(fā)生。最后，諸如稅收空轉(zhuǎn)的行為，通過弄虛作假掩蓋了官員的實(shí)際工作成果，造成虛報(bào)政績、欺上瞞下的浮夸風(fēng)，助長了“數(shù)字出干部、干部出數(shù)字”的歪風(fēng)邪氣。

三、后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問題解決方案

(一)對我國現(xiàn)有的行政管理制度進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，使其適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。一是在制度上倡導(dǎo)正確的政績觀，上級部門不應(yīng)給下屬單位規(guī)定具體的稅收任務(wù)，從而遏制弄虛作假、“數(shù)字出官”的不正當(dāng)行為。二是創(chuàng)新縣、鄉(xiāng)財(cái)政管理方式，目前實(shí)行的五級政府財(cái)政，省以下地方財(cái)政分為區(qū)行署或地級市、縣或縣級市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或市轄區(qū)三個(gè)層次，這是導(dǎo)致財(cái)力分散、行政人員多、管理成本高、政企難以分開等弊端的重要原因。因此，減少地方財(cái)政層級是地方財(cái)政體制改革的首要任務(wù)。應(yīng)取消地區(qū)行署和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級財(cái)政，強(qiáng)化縣(市)級財(cái)政，變地方三級財(cái)政為縣一級地方財(cái)政。

(二)加強(qiáng)法制建設(shè)。市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，財(cái)政體制的改革和建設(shè)要通過立法加以確認(rèn)和保障。應(yīng)修改《預(yù)算法》，確立全國三級財(cái)政體制；著手制定累進(jìn)稅率利息所得稅法；加強(qiáng)個(gè)人所得稅征管，對偷漏稅者實(shí)行嚴(yán)厲制裁；清理整頓預(yù)算外收入，絕大多數(shù)預(yù)算外資金劃歸預(yù)算內(nèi)管理，企業(yè)自有資金改稱企業(yè)資金，由企業(yè)自主安排使用；制定社會保障法案，開征社會保障稅。

(三)進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，改革農(nóng)村公共產(chǎn)品和公益事業(yè)投資體制。第一，制定稅收優(yōu)惠政策。可根據(jù)個(gè)體和私營企業(yè)對公共品生產(chǎn)投入的規(guī)模和重要程度，確定它們在所得稅和其他地方稅征收中的抵扣或減免比例。投入規(guī)模越大，抵扣或減免比例越大。第二，利用冠名權(quán)等形式，鼓勵個(gè)人、私營企業(yè)出資參與公共品生產(chǎn)。第三，對在鄉(xiāng)村公共建設(shè)上有突出貢獻(xiàn)的個(gè)體和私營企業(yè)給予政策傾斜，切實(shí)解決它們在發(fā)展過程中遇到的困難。第四，提高在農(nóng)村公共品建設(shè)上做出突出貢獻(xiàn)的個(gè)體和私營企業(yè)主的社會地位。