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[摘要]出口退稅是各國鼓勵外貿出口的一項共同措施，目前被世界許多國家和地區廣為采用。我國自1985年開始實施出口退稅政策。自2004年1月1日起，進行了新一輪的出口退稅政策改革。新的出口退稅政策明確提出了“新賬不欠，老賬要還，完善機制，共同承擔，推動改革，促進發展”的原則。新的出口退稅政策實施4年多以來，國家對其進行了多次調整。文章采用調查研究和數據統計分析的方法，實證性地分析了出口退稅新政策調整后對鹽城經濟帶來的影響。[關鍵詞]出口退稅；政策調整；地方外貿出口退稅是一個國家或地區對已報送離境的出口貨物，由稅務機關將其在出口前的生產和流通等各環節已經繳納的國內增值稅或消費稅等間接稅稅款退還給出口企業的一項稅收制度。我國自1985年開始實施出口退稅政策，近幾年進行過三次重大調整。出口退稅政策是一柄雙刃劍。一方面，新出口退稅政策加快了退稅速度和企業資金的周轉速度，有利于優化出口產品結構和加快我國產業升級的步伐，有利于提升我國出口產品的核心競爭力，有利于緩解國家財政赤字的壓力。另一方面，新出口退稅政策也帶來了一些新的問題。(1)企業出口成本提高，獲利空間減少，影響了企業出口的積極性；(2)出口退稅負擔機制的改革，對各級地方政府的財政收入有一定的影響，將有可能產生新的地方保護主義；(3)鼓勵出口貿易方式從一般貿易向加工貿易的轉變，不利于我國整個出口貿易結構的調整。文章在分析出口退稅政策調整的宏觀影響的基礎上，實證性地分析了出口退稅新政策實施后對地方經濟帶來的影響。一、我國出口退稅政策調整的原因我國1994年實行新稅制后，出口退稅問題突出，成為稅務、外貿等部門和企業關注的熱點。出現這樣的局面背后有我國出口退稅機制本身存在的深層次的原因，具體表現為以下幾個方面：(一)出口退稅的負擔機制不合理出口退稅是指將出口的貨物在國內生產和交易中所繳納的流轉稅退還給出口企業，主要包括增值稅和消費稅。其中增值稅是中央和地方共享的稅種，它由國稅局征收，而對于上繳中央國庫的增值稅，中央要對地方進行返還。1994年稅制改革之后，在增值稅的征收環節，是中央財政與地方財政按照75％：25％的大致比例進行分成。在出口環節，卻是中央財政負擔了全部退稅，地方政府不承擔任何退稅責任。中央與地方的利益分享與責任分擔既不對稱又不合理。(二)出口退稅政策缺乏整體性和一致性。導致因原材料來源地不同而稅負不同無論從理論上還是在實踐中，在同一政策體系下，出口貨物的原材料來源地不同，應該不會導致稅負不同。然而出口退稅制度卻未能做到這一點，如進料加工出口退稅享受的不合理優惠，在降低稅率后，實行“先征后退”的進料加工征稅時按17％抵扣，而退稅時按9％扣除，使企業無形中得到了優惠。如果使用國內原材料則沒有這部分優惠。原材料來源地不同導致稅負不同的后果是，因進料加工復出口業務的退稅比較優惠，對進口料件的全額保稅使出口企業在考慮使用原材料時，會首先選用進口料件。這對我國經濟的長遠發展是不利的，一是損失了外匯，二是從客觀上限制了國內原材料市場的發展。(三)退稅率的不合理性我國對出口商品確定了“征多少退多少，不征不退，徹底退稅”的基本原則，但這一原則在具體實施中并未得到完全貫徹。1994年新稅制改革時，曾經實行17％的退稅率，但后來由于騙稅猖獗及國家財力有限而將退稅率兩次下調(退稅率為3％、6％和9％)。盡管政府在1998年和1999年為刺激經濟增長又將退稅率上調，但大部分出口商品的退稅率尚未達到17％的法定退稅率。征退稅率不一致，將使我國出口貨物含稅進入國際市場，在難以通過提高價格的方式來消化含稅量的情況下，其結果將是降低我國產品的國際競爭力。(四)在國內收購環節，出口貨物的稅款流失嚴重出口退稅率的下調，改變了對出口貨物按法定稅率計算退稅的辦法。外貿企業征退稅的差額進入成本，由企業負擔。出口貨物專用發票的恢復使用，要求外貿企業申報出口退稅時必須附送出口貨物專用稅票。這樣，供貨企業銷售給外貿企業用于出口的貨物要開具專用稅票，并按規定的征收率計算稅款，繳納入庫。據測算，一般企業的實際稅負均低于專用稅票的預征稅負。因此，一些外貿企業在收購出口貨物時，串通供貨企業銷售時不開具專用發票和專用稅票，不預繳稅款。外貿企業放棄出口退稅，而從供貨企業偷逃的稅款中得到補償。(五)自營出口不進行正常申報，偷逃國家稅收現象嚴重現行的“免抵退”稅政策，容易造成出口企業偷漏稅。首先是造成企業漏稅。我國現行的城建稅、教育費附加是附加稅，“免抵退”稅辦法對出口貨物進項稅實行抵減內銷產品應納稅額，從而減少了企業被抵扣的這部分增值稅附征的城建稅和教育費附加，形成漏稅。其次是造成企業偷稅。由于我國大部分出口商品的現行退稅率都低于征稅率，征退稅間的稅率差按規定進入成本，“免抵退”稅辦法對出口貨物的審批，實質上成了對出口貨物征退稅間的差額作進項轉出的審批，從而增加了企業應繳稅金，導致少數企業不愿主動申報、緩報甚至隱蔽申報，不做征退差的增值稅進項轉出，進而造成偷稅。由此，由于我國出口退稅結構不適應產業結構調整優化的要求，出口退稅數額超出了中央財政承受的能力，出口退稅的負擔機制不利于出口貿易的科學、規范管理，出口增長越快，中央財政負擔越重。必須從政策調整人手，實施出口退稅的新政策。二、我國出口退稅政策調整的內容(一)2004年出口退稅政策的重大結構性調整我國出口退稅政策的調整，是在經濟全球化和國內產業結構調整步伐加快的背景下作出的，目的在于保護國內的資源，鼓勵高附加值的資本技術密集型產品出口，將國內的產業結構調整置于國際資源的配置環境中。為進一步促進外貿體制改革，保持外貿和經濟持續健康發展，國務院于2003年10月13日關于改革現行出口退稅政策的決定，對現行出口退稅政策進行改革。此次出口退稅政策改革的基本原則是：“新賬不欠，老賬要還，完善機制，共同負擔，推動改革，促進發展。”改革的主要內容是：1對出口退稅率進行結構性調整，適當降低出口退稅率。本著“適度、穩妥、可行”的原則，區別不同產品調整退稅率。對國家鼓勵出口的產品退稅率不降或少降，對一般性出口產品退稅率適當降低，對國家限制出口的產品和一些資源性產品多降或取消退稅。調整后的出口退稅率為17％、13％、11％、8％、5％五檔，自2004年1月1日起實行。按現行出口結構，出口退稅率的平均水平將降低3個百分點左右。2加大中央財政對出口退稅的支持力度。從2003年起，中央進口環節增值稅和消費稅收入增量首先用于出口退稅。3建立中央和地方財政共同負擔出口退稅的新機制。具體辦法是：從2004年起，以2003年出口退稅實退指標為基數，對超基數部分的應退稅額，由中央與地方按75％：25％的比例分別負擔。4結合出口退稅機制改革推進外貿體制改革。主要是通過完善法律保障機制等，加快推進生產企業自營出口和外貿出口制，降低出口成本，進一步提升我國商品的國際競爭力。同時，結合出口退稅率的調整，進一步優化出口產品結構，提高出口整體效益。5累計欠退稅由中央財政負擔。對截至2003年年底累計欠企業的出口退稅款和按增值稅分享體制影響地方的財政收入，全部由中央財政負擔。其中，對欠企業的出口退稅款，中央財政從2004年起開始采取全額貼息等辦法予以解決。(二)2005年出口退稅政策調整自2004年起出口退稅政策調整一年多，進展總體順利，基本實現了預期目標，全部還清了歷年累計拖欠的出口退稅款，建立了中央與地方共同負擔出口退稅的機制，調動了企業出口積極性，優化了出口商品結構，促進了外貿出口快速增長。但是，新機制在運行中也出現了一些新情況和新問題，主要是地區負擔不均衡，部分地區負擔較重，個別地方甚至限制外購產品出口、限制引進出口型外資項目等。為此，國務院決定，在堅持中央與地方共同負擔出口退稅的前提下完善現有機制，并自2005年1月1日起執行。1調整中央與地方出口退稅分擔比例。國務院批準核定的各地出口退稅基數不變，超基數部分中央與地方按照92.5％：7.5％的比例共同負擔。2規范地方出口退稅分擔辦法。各省(區、市)根據實際情況，自行制定省以下出口退稅分擔辦法，但不得將出口退稅負擔分解到鄉鎮和企業；不得采取限制外購產品出口等干預外貿正常發展的措施。所屬市縣出口退稅負擔不均衡等問題，由省級財政統籌解決。3改進出口退稅退庫方式。出口退稅改由中央統一退庫，相應取消中央對地方的出口退稅基數返還，地方負擔部分年終專項上解。(三)2006年出口退稅政策調整為了進一步優化產業結構，促進外貿增長方式轉變，推動進出口貿易均衡發展，財政部、發展改革委員會、商務部、海關總署、國家稅務總局于2006年9月15日起調整部分出口商品的出口退稅率，同時增補加工貿易禁止類商品目錄，屬結構性調整。我國取消部分出口商品的出口退稅政策，涉及商品包括進出口稅則第253章除鹽、水泥以外的所有非金屬類礦產品。此外，部分商品的出口退稅率降低。此次調整提高部分商品的出口退稅率，包括將重大技術裝備、部分IT產品和生物醫藥產品以及部分國家產業政策鼓勵出口的高科技產品等商品的出口退稅率由13％提高到17％；將部分以農產品為原料的加工品的出口退稅率由5％或11％提高到13％。同時明確，將以前已經取消出口退稅以及這次取消出口退稅的商品列入加工貿易禁止類目錄。對列入加工貿易禁止類目錄的商品進口一律征收進口關稅和進口環節稅。(四)2007年出口退稅調整為進一步控制外貿出口的過快增長，緩解我國外貿順差過大帶來的突出矛盾，優化出口商品結構，抑制“高耗能、高污染、資源性”產品的出口，促進外貿增長方式的轉變和進出口貿易的平衡，減少貿易摩擦，促進經濟發展方式轉變和經濟社會可持續發展，自2007年7月1日起，調整部分商品的出口退稅稅率。這次政策調整共涉及2831項商品，約占海關稅則中全部商品總數的37％。(五)2008年出口退稅微調自2008年8月1日起，將部分紡織品、服裝的出口退稅率由11％提高到13％；將部分竹制品的出口退稅率提高到11％。取消紅松子仁、部分農藥產品、部分有機胂產品、紫杉醇及其制品、松香、白銀、零號鋅、部分涂料產品、部分電池產品、碳素陽極的出口退稅。對涉及取消出口退稅的商品，凡企業在2008年8月1日之前已經簽定出口合同且價格不能更改的，出口企業可在2008年8月15日之前持合同文本到當地主管出口退稅的稅務機關登記備案。經備案的出口合同，凡在2009年1月1日之前報關出口的，準予按調整前的退稅率執行。逾期未能備案的以及2008年12月31日以后報關出口的，一律按調整后的出口退稅率執行。經過2004年重大調整和近幾年的微調后，出口退稅率結構由原17％、13％、11％、8％和5％五檔調整為17％、13％、11％、9％和5％五檔。在新的出口退稅政策下，我國出口商品退稅率的結構發生了很大的變化，也體現了國家欲通過退稅率來調整出口商品結構的意圖。三、出口退稅政策調整對地方外貿出口影響的實證性分析——以鹽城市為個案到目前為止，出口退稅新政策已運行4年多。其間地方和基層出現的種種問題，使得新政策的漏洞和不足畢現。現在，東南沿海越是經濟發達的地區，越是外貿出口增長快的地區，出口退稅給地方財政尤其是市縣一級的財政所帶來的壓力就越大。(一)出口退稅政策調整對鹽城市外貿出口的影響根據海關統計，2008年1-6月份，鹽城市累計出口96576萬美元，比上年同期增長59.55％，高于江蘇省24.3％的增幅。從上半年看，出口退稅率下調并未帶來預想中的抑制出口的影響。究其原因，一方面是受世界經濟增長勢頭強勁，世界經濟貿易總體進一步好轉的帶動；另一方面，隨著出口退稅的進度加快，極大緩解了企業資金緊張問題，從而減輕了企業的負擔，更加有利于企業開展進出口貿易經營活動，為鹽城市出口取得較大幅度的增長發揮了重要作用。在過去長期欠退稅的情況下，企業的成本很高。因為資金不足，企業往往要向銀行貸款，并承擔5％的年利息。如今退稅率下調4個百分點，可能會高于銀行5％的利息，但是影響卻不像想象中大，企業尚可承受。而且，由于退稅拖欠時間過長，有的企業早已不再指望，出口定價時也沒有考慮退稅因素，所以當時有的價格甚至還會高于下調4個百分點之后的價格。因此，對企業來說，盡管需承擔下調4個百分點的成本，但是由于清還欠退稅到位，使得企業資本成本大幅下降，不用再向銀行貸款。資金的充足與退稅率下調的負面作用相互抵消，企業能夠進一步擴大出口能力，增加了出口競爭力。其中，由于新的出口退稅機制改革帶來的足額、及時退稅，緩解了企業的資金壓力，對企業的出口起到了積極的促進作用?？傮w上看，截至目前，新的出口退稅政策并未對鹽城市外貿出口的增長之勢產生大的不利的影響，但是，一項政策的影響并非立竿見影，因此，此次出口退稅率的進一步調整對外貿出口的影響要到2008年底才能完全地顯現出來。(二)出口退稅政策調整對鹽城市外貿出口結構的影響一方面由于出口商品退稅率普遍下調，外貿行業的出口成本將會明顯上升，行業整體效益和大多數企業效益將會下滑，但是出口退稅政策的調整將有利于優勢企業做強做大。新政策加快解決歷史欠稅問題，并同時增開中央和地方兩條新的退稅渠道，從機制上避免了新欠稅問題的產生。這有助于規模大、營利能力強的外貿優勢企業的發展，并使其在同業兼并中迅速壯大。不同商品出口退稅率下調幅度的差異，使得經營不同出口商品的外貿企業具有不同的感受。服裝、棉紡織品、玻璃制品和部分機電產品、塑料、橡膠由于出口退稅率連年下調幅度大，以此為主營出口業務的進出口企業所受影響相對較大；鋼材及其制品、鞋帽、箱包、羽毛制品、部分化學品、皮革制品等出口商品退稅率下調2個百分點，以這些商品出口為主營業務的公司經營業績也將受到一定程度的影響。出口退稅率與一般貿易出口成本呈負相關效應。退稅率的調整對出口增長的影響非常直接。根據有關機構計算，出口退稅率每下調1個百分點，就相當于一般貿易出口成本增加約1個百分點。若下調4個百分點的話，將使得一般貿易出口成本增加約4％，對出口造成較大的負面影響。從理論上看，此次調整增加了企業的出口成本，提高產品價格，無疑會削弱產品在國際市場上的競爭力，由此產生的部分企業轉產或倒閉以及下崗失業等問題，將在所難免。另一個方面出口退稅政策的調整也能促使出口型企業和外向型經濟居主導地位的一些地區調整產業結構，特別是產品的市場結構，以提高自身的出口競爭力。(三)出口退稅率調整對鹽城市外貿出口方式的影響目前地方對外貿易方式分為一般貿易和加工貿易兩種。加工貿易又可分為進料加工和來料加工。出口退稅率的調整主要是影響一般貿易和進料加工貿易。2003年10月出口退稅改革方案出臺，從2004年初開始下調綜合出口退稅率。因此，企業在2003年底加快了出口進度，一般貿易和進料加工貿易出口均呈現出強勁的上升趨勢，同期分別增長26.6％和50.9％；2004年在新出口退稅政策下，一般貿易出口壓力加大，發展態勢受到一定的阻礙，以一般貿易方式出口的增幅不大，以進料加工貿易方式出口的增幅回落了32.2個百分點，以來料加工貿易方式出口的增幅很大。2006年退稅率進一步下調，一般貿易方式出口回落22.6個百分點，以進料加工貿易方式出口增幅基本持平，以來料加工貿易方式出口增幅迅猛(表1)。因此新的出口退稅政策實施后，雖然鹽城地方外貿總體上呈上升態勢，但也出現了一些不良效應，如一般貿易出口增速回落，比重下降。這可能對地方外貿的發展進程產生某些不利影響，比如貿易順差的減少，對國內原材料消費的沖擊等。經分析表1表明：短期內，貿易方式結構對于新政策的反應比較慢，異常性表現并不太明顯?？梢婋m然一些企業把生產型改為來料加工型，使一般貿易出口份額下滑，但新退稅政策所帶來的沖擊并不是很大。一方面，這是因為出口貿易方式結構的變化是內外部環境變化的綜合反映，是各種因素共同作用的結果；另一方面，結構效應往往表現得比總量效應滯后。因此，其滯后影響不容忽視，還需繼續關注一般貿易出口與進料加工貿易出口所占比重的變化態勢。由此可見，在總量上，政策公布后一般貿易出口與進料加工貿易出口均出現了異常增長的現象，而在新政策實施后，速度明顯下降，但降勢已趨緩，短期內的平均影響并不很顯著。新出口退稅政策并未對我國外貿出口工作產生太大影響，與當前世界經濟增長有力回升、欠退稅問題的有效解決等是密切相關的。因此，對貿易方式的沖擊是有限的，但隨著新政的進一步實施，還需繼續關注其表現的力度和效果。