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【摘要】隨著我國經濟的快速增長和人口的不斷增加，土地、水、礦產等資源不足的問題越來越嚴重，生態建設和環境保護的形勢也日益嚴峻。發展循環經濟，建立資源節約型社會已經迫在眉睫。審視我國現階段財稅政策，有必要調整和完善財稅政策，以促進循環經濟的發展。

【關鍵詞】循環經濟財稅政策發展調整

一、發展循環經濟是我國現實的選擇

循環經濟(RecyclingEconomy或CircularEconomy)，是按照生態經濟學原理構成的，充分利用科技成果，實現人類與自然、經濟、資源等的協調統一和總體社會資源的綜合利用，達到相互間資源的最優化配置，從而實現可持續發展的新型經濟發展模式。循環經濟的主要特征是廢棄物的減量化、資源化和無害化。發展循環經濟的基本途徑包括推行清潔生產、綜合利用資源、建設生態工業園區、開展再生資源回收利用、發展綠色產業和促進綠色消費等方面。發展循環經濟，可以解決經濟與環境之間長期存在的矛盾，達到經濟與環境的雙贏。

我國人口眾多，資源相對貧乏，生態環境脆弱，在資源存量和環境承載力兩個方面都已經不起傳統經濟形式下高強度的資源消耗和環境污染。而且，隨著我國經濟的快速增長和人口的不斷增加，土地、水、資源、礦產等資源不足的問題會越來越嚴重，生態建設和環境保護的形勢也日益嚴峻。如果繼續走傳統經濟發展之路，沿用“三高（高消耗、高能耗、高污染）”粗放型模式，以末端處理為環境保護的主要手段，那么只能阻礙我國進入真正現代化的速度。按照科學發展觀的要求，努力發展循環經濟，建立資源節約型社會已經迫在眉睫。建立一個資源環境低負荷的社會消費體系，走循環經濟之路，已成為我國社會經濟發展模式的必然選擇。

發展循環經濟需要綜合運用各種政策手段，尤其是財稅政策，調節和影響市場主體的行為，建立起自覺節約資源和保護環境的機制，以資源循環利用為基礎，維護生態環境良性循環，從根本上轉變發展方式，以盡可能小的資源投入和環境代價取得盡可能大的經濟社會效益，努力實現人與自然的和諧發展。

二、我國現階段發展循環經濟方面的財稅政策存在的問題

（一）財稅政策手段單一，激勵財稅優惠政策太少，缺乏彈性。

原來的財稅政策以鼓勵類為主，主要是通過減免鼓勵發展、通過征收限制消費，而在限制低能效類產品和產業發展方面基本處于空白。政策手段單一，沒有利用政策的組合效果支持循環經濟產業發展。在財政支出方面，除了預算內的財政資金直接支持循環經濟發展項目研發和技改外，缺少其它政策手段；在稅收優惠政策上，目前發展循環經濟政策，基本上只采用稅收減免這個單一措施，對國際上通用的投資抵免、再投資退稅、加速折舊、延期納稅等其它財稅政策手段沒有采用，顯示了國家對發展循環經濟方面的財稅政策缺失。

（二）對發展循環經濟產業的財政投入嚴重不足。

對發展循環經濟產業的投入不僅僅表現為以往政府習慣的財政出資建設幾個示范項目以及完成若干技改，或者對某些項目進行某種稅收優惠。截至目前，國家還沒有建立獨立的循環經濟發展專項資金，相關循環經濟產業的投入分散在企業技改資金和高新技術發展創新項目資金中，使政府在循環經濟投入上處于相當不穩定的狀態。而且，政府的直接投入只局限于研發和生產（技改）領域，在循環經濟產品銷售、使用、服務、回收、信息傳播等方面幾乎是一個空白。

（三）財稅政策考慮環保不夠,主要表現在：

1.涉及環境保護的稅種太少。目前的稅種中只有資源稅和所得稅涉及到環保問題，其他主體稅種如增值稅對綜合利用"三廢"生產的項目沒有優惠政策、消費稅對汽油消費沒有什么限制功能。這樣就限制了稅收對環境污染的調控力度，也難以形成專門的用于環保的稅收收入來源，弱化了稅收在環保方面的作用。

2.現有涉及環保的稅收對環境保護的調節力度不夠。比如就資源稅來說，稅率過低，各檔之間的差距過小，對資源的合理利用起不到明顯的調節作用；征稅范圍狹窄，起不到調節作用。這與我國資源短缺，利用率不高，浪費現象嚴重的情況極不相稱。由于資源稅收入大部分歸地方，在執行過程中又因為是對使用煤、石油、天然氣、鹽等自然資源所獲得的收益征稅，往往起到了鼓勵地方對資源過度開發的作用，反而加劇了生態環境的惡化。

3.對排放污染項目缺乏制約作用。有些稅種對環保項目本身免稅，卻對排污項目沒有限制作用。同時，那些有利于環境保護的無污染的產品和清潔生產，又沒有享受到優惠的稅收政策。

（四）稅種設計不科學，對資源消耗調節不力。

如資源稅、耕地占用稅和土地使用稅應該是對資源節約起調劑作用的稅種，通過征稅，增加原生資源的開采成本，促進企業厲行節約，但我國現行資源稅、耕地占用稅和土地使用稅實際上是一種級差地租，履行的是所得稅的功能；消費稅本來應該是配合國家產業結構優化政策，對限制發展的行業和資源消費等起調節作用的征稅政策，但我國的消費稅主要調節的是人們對奢侈消費品的消費，對資源的消費稅僅涉及柴油和汽油，且征稅額度很低，幾乎沒有多少調節作用，這與我國資源短缺的情況極不相符。

三、調整和完善促進循環經濟發展的財稅政策

（一）加大政府財政資金投入力度

政府為了發揮促進循環經濟發展的政策導向作用，應該安排必要的財政投資。在未來的公共財政改革中，預算內投資要改變過去投資范圍太寬、包攬太多的格局，從一般競爭性領域的投資中逐步退出，對促進循環經濟發展的國家基礎性、公益性、戰略性的產業予以投資傾斜。政府應增加投入，促進有利于循環經濟發展的配套公共設施建設，如大型水利工程、城市地下管道鋪設、綠色園林城市建設、公路修建等。由于以上公共設施建設的承建企業經濟負擔較重，所以政府通過投資性的支出，既可以為企業創造公平的競爭環境，同時也可以調動企業建設循環經濟的積極性。

另外，設立中央對地方的發展循環經濟專項基金，提供優惠貸款。西方國家如德國，對能減輕環境污染的環保設施給予貸款，不僅貸款利率低于市場利率。而且償還條件又優于市場條件。在我國，循環經濟產業是一種全新的挑戰性產業，該產業需要的投資大、建設周期相時較長，因此國家應設立專項基金，對循環經濟產業提供優惠貸款，以促使該產業的快速健康發展。

（二）借鑒國外經驗，制定財政補貼措施

目前，許多發達國家在發展循環經濟過程中，通過財政補貼對于相關企業予以支持。美國國家環保局從1978年開始對設置資源回收系統的企業提供財政補貼，根據不同的情況，補貼量為10％-90％；德國對于興建環保設施也給予財政補貼，其補貼數額相當于投資費用的一個百分點，對建造節能設施所耗費用，按其費用的25％給予補貼；日本政府在《廢棄物處理與清潔法》中規定，修建廢棄物處理設施要從國庫中提供部分財政補貼；僅在1984年，法國對清潔工藝投資約為5億法郎，其后，提供的補貼數額逐年增加。

我國對于開展資源綜合利用與治污的企業財政補貼僅限于少數幾項間接補貼，如利潤不上繳、減免稅收、先征后返等，但對相關企業的鼓勵與支持效果甚微。而對于構建循環經濟系統，需要經常性的直接財政補貼的支持。因為開展循環經濟的企業最初往往本大利微，可以考慮給開展循環經濟的企業以照顧，例如采取物價補貼、企業虧損補貼、財政貼息、稅前還貸等。我國應借鑒國際經驗，通過政府面向開展循環經濟的企業進行有針對性的財政補貼，可以大幅度地調動循環經濟建設的積極性，引導整個社會資源向循環經濟的方向發展。

（三）制定有利于循環經濟發展的政府采購政策

政府采購是促進循環經濟發展的重要政策工具。我國政府應把有利于循環經濟發展的環境保護、生態平衡、資源節約與合理開發利用等特定政策目標納入政府采購的通盤考慮。政府可制定相關的采購政策來促使市場鼓勵再循環利用。政府在其需要采購的眾多商品和勞務中應優先選擇循環經濟產業的產品，促進循環經濟產業產品的消費，以此影響消費者消費方向和企業的生產方向，從而促進循環經濟產業的發展。

（五）調整稅制結構，完善現有稅收體系

1.開征燃油稅。燃油稅對循環經濟的建立，實現可持續發展會起到較好的促進作用。對不同能耗的燃油或燃氣，規定不同的稅額予以征收，鼓勵大家節約資源，減少消耗。

2.開征環境保護稅。借鑒國際經驗，開征環境保護稅。通過強化納稅人的環保行為，引導企業與個人放棄或收斂破壞環境的生產活動和消費行為；同時籌集環保資金，用于環境與資源的保護，對國家的循環經濟發展提供資金支持。

將現行的排污、水污染、大氣污染(主要包括二氧化碳、二氧化硫、氮氧化合物)、工業廢棄物、城市生活廢棄物、噪音等收費制度改為征收環境保護稅，建立起獨立的環境保護稅種。按照“誰污染誰繳稅”的原則，環境保護稅的納稅人應為：在中國境內從事有害環境應稅產品的生產和存在應稅排污行為的企事業單位、社會團體和個人。環境保護稅的稅目可以包括大氣污染稅、噪音稅、生態補償稅、碳稅、水污染稅、垃圾污染稅（建筑裝飾、電器產品中的有害原料使用）等。在環境保護稅的稅率設計上，應根據污染物的特點實行差別稅率，對環境危害程度大的污染物及其有害成分的稅率應高于對環境危害程度小的污染物及其成分的稅率。

3.調整增值稅。采用“消費型”增值稅。目前我們國家除了東北地區以外其余的地區都采用“生產型”增值稅。大部分企業固定資產的增值稅進項稅額不能抵扣，從而抑制了企業投資發展循環經濟設備的積極性。為促進企業購置除塵、污水處理和提高利用效率的環保設備，需要增加企業時這些設備的增值稅進項稅額抵扣的規定。

4.調整資源稅。一是擴大征收范圍，在現行資源稅的基礎上，將那些必須加以保護開發和利用的資源也列入征收范圍，如土地、海洋、森林、草原、灘涂、淡水和地熱等自然資源，限制對資源的過度開采，也會減少對生態的破壞，并為恢復生態平衡提供資金；二是調整計稅依據，由現行的以銷售量和自用數量為計稅依據調整為以產量為計稅依據，并適當提高單位計稅稅額，特別是對非再生性、非替代性、稀缺性資源征以重稅，以此限制掠奪性開采與開發；三是將現行其他資源性的稅種如土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅等并入資源稅，并將各類資源性收費如礦產資源管理費、林業補償費、育林基金、林政保護費、電力基金、水資源費、漁業資源費等也并入資源稅，設置不同稅目，統一征收管理。

5.調整所得稅。為了促進企業大力開發和推廣使用可節約資源、能源、減少廢物排放的生產技術與工藝，開發和應用有利于資源合理利用、綜合利用或促進資源增值的技術，引進、推廣無害環境技術，對于企業在新產品、新技術、新工藝方面的研究和開發投入在計算企業所得稅時在稅前全額扣除的情況下，其各項費用增長幅度超過10％以上的部分，可以適當擴大實際發生額在應納稅所得額中扣除的比例，從而鼓勵企業不斷增加對新技術、新產品、新工藝開發的投入。為鼓勵企業更新改造舊設備，購進提高資源的綜合利用效率采購的先進設備，可允許其加快此類設備的折舊速度。

資源循環利用的很重要的環節是資源回收體系的建立。為了使更多的人加入資源回收產業的行列，可以在一定年限內給予這個產業的企業全免企業所得稅的稅收優惠，從而促使該產業的迅速發展和完善。

6.調整消費稅。對污染環境的消費行為，可以通過對企業生產有害環境的產品征收消費稅的方式，提高其生產成本，進而達到提高個人消費成本的目的，通過價格信號限制破壞生態環境的消費，鼓勵健康性的消費和保護資源環境的綠色消費。對資源消耗量大的消費品和消費行為，如一次性木筷、飲料容器、一次性紙尿布、高檔建筑裝飾材料、高爾夫球具等，應列入消費稅的征收范圍；將導致環境污染嚴重的消費品和消費行為，如大排量的小汽車、越野車、摩托車、摩托艇應征收較高的消費稅；對煤炭、電池、一次性塑料包裝物及會對臭氧層造成破壞的氟利昂產品也應列入消費稅的征收范圍。而對于資源消耗量小、循環利用資源生產的產品和不會對環境造成污染的綠色產品、清潔產品，應征收較低的消費稅。如對無鉛汽油可實行較低稅率，對達到高排放指標（歐III）的小汽車可以給予一定優惠。

7.調整關稅。建立“綠色關稅”體系。綠色關稅包括出口稅和進口稅。出口關稅主要的對象是國內資源（原材料、初級產品及半成品）。在出口退稅方面，應降低國內資源（原材料、初級產品、半成品）的出口退稅率，取消對煤炭、原油、柴油實行出口退稅。進口關稅是對一些污染環境、影響生態環境的進口產品課以進口附加稅，或者限制、禁止其進國，甚至對其進行貿易制裁，以強制出口國履行國際環境公約規定的義務。另一方面，對國內目前不能生產的污染治理設備、環境監測儀器以及環境無害化技術等進口產品，可減征進口關稅；對清潔汽車、清潔能源以及獲得環境標志產品，可減征進口關稅。

8.實施稅收激勵機制。通過稅收這個經濟杠桿，實施稅收激勵機制，鼓勵循環經濟產業的發展。如對利用“三廢”的生產行業和產品進行的減免稅；對生產環保產品的產業給予的政策傾斜，如對無污染的農藥、化肥等可采取減免稅措施；對從事環保科學技術研究和成果推廣進行支持，對單位及個人給予環保的投資、再投資、捐贈予以退稅或所得稅稅前扣除等；鼓勵企業防治污染設備加速折舊；對使用環保建材的建筑企業要予以減免稅費等。

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