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隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和不斷完善，構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求、體現(xiàn)中國(guó)特色和滿足社會(huì)公共需要為目的的公共財(cái)政體制，已成為當(dāng)前我國(guó)財(cái)政改革與發(fā)展的一項(xiàng)十分重要而又緊迫的任務(wù)。公共財(cái)政框架的建立，是轉(zhuǎn)變政府和財(cái)政職能的客觀需要，符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本特點(diǎn)和內(nèi)在要求。公共財(cái)政框架體系是建立在市場(chǎng)失靈理論基礎(chǔ)之上的，在公共財(cái)政框架體系下，政府各項(xiàng)活動(dòng)是為了滿足社會(huì)公共需要，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，提供市場(chǎng)所不能提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，使全社會(huì)效率水平達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。在建立公共財(cái)政框架體系過程中，政府職能將變?yōu)樘峁┕伯a(chǎn)品，創(chuàng)造公平、公正、透明、統(tǒng)一和開放的市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)公平與效率。與此相適應(yīng)，財(cái)政職能范圍也將進(jìn)行調(diào)整，一是要優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，對(duì)現(xiàn)有的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革，使國(guó)有企業(yè)逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域；二是逐步完善社會(huì)保障制度；三是逐步完善財(cái)政管理，建立政府采購(gòu)、轉(zhuǎn)移支付、國(guó)庫集中支付等制度；四是推進(jìn)稅費(fèi)改革，完善稅制結(jié)構(gòu)，實(shí)行費(fèi)改稅，將預(yù)算外資金逐步納入預(yù)算管理。隨著公共財(cái)政框架體系的建立和財(cái)稅管理模式、管理內(nèi)容的變化，我們必須對(duì)財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)容和方式也進(jìn)行調(diào)整。充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督的監(jiān)督作用，切實(shí)推進(jìn)公共財(cái)政框架的建立。

一、公共財(cái)政體制下財(cái)政監(jiān)督的重點(diǎn)

公共財(cái)政框架體系的建立，對(duì)財(cái)政監(jiān)督產(chǎn)生了較大影響，財(cái)政監(jiān)督必須做出相應(yīng)調(diào)整，適應(yīng)和滿足公共財(cái)政新框架體系運(yùn)行的需要。公共財(cái)政框架體系下財(cái)政監(jiān)督檢查的重點(diǎn)應(yīng)包括：

（一）對(duì)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革過程的監(jiān)督檢查。針對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革，通過股份制改造、國(guó)有股減持、拍賣等多種方式逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的情況，為確保公共利益和國(guó)有財(cái)產(chǎn)安全，財(cái)政監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)通過審計(jì)等形式發(fā)揮好監(jiān)督職能，重點(diǎn)檢查股份制改造或拍賣等產(chǎn)權(quán)改革過程是否遵循公開、公正、公平的原則，國(guó)有資產(chǎn)包括無形資產(chǎn)價(jià)值的確定是否經(jīng)過了權(quán)威估價(jià)機(jī)構(gòu)的評(píng)估審核，其價(jià)值是否體現(xiàn)了市場(chǎng)公允價(jià)值，是否存在借企業(yè)改制之機(jī)化公為私或損公肥私的情況，進(jìn)一步檢查有關(guān)產(chǎn)權(quán)制度改革的各項(xiàng)規(guī)章制度以及管理是否有效，是否借企業(yè)改制之機(jī)逃廢銀行債務(wù)或稅款。

（二）對(duì)財(cái)稅改革中新出現(xiàn)的管理模式和監(jiān)督檢查。我國(guó)在構(gòu)建公共財(cái)政管理體系過程中，采取了政府采購(gòu)、轉(zhuǎn)移支付、社會(huì)保障、國(guó)庫集中支付等新的管理模式，但財(cái)政監(jiān)督檢查對(duì)這些新出現(xiàn)的財(cái)政管理和運(yùn)行方式還存在不少問題和漏洞，必須根據(jù)財(cái)政管理模式的變化，選擇新的監(jiān)督檢查內(nèi)容，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)的檢查，檢查政府采購(gòu)制度是否有效，評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員是否真正獨(dú)立，招投標(biāo)過程是否流于形式，是否存在串標(biāo)等行為，是否存在地方或行業(yè)保護(hù)；檢查轉(zhuǎn)移支付制度是否科學(xué)合理，管理是否完善，執(zhí)行是否嚴(yán)格，專項(xiàng)補(bǔ)助資金是否嚴(yán)格按照指定用途使用；檢查社會(huì)保障資金管理和使用過程是否合法，是否存在挪用社會(huì)保障資金的情況；檢查部門預(yù)算編制和國(guó)庫集中支付的過程，評(píng)估預(yù)算編制辦法是否科學(xué)；檢查預(yù)算約束是否具有剛性，國(guó)庫集中支付金額及科目是否與預(yù)算一致；加強(qiáng)對(duì)“收支兩條線”的審計(jì)，檢查各項(xiàng)基金和收費(fèi)項(xiàng)目的設(shè)立是否合法，征收使用是否合規(guī)，應(yīng)納入預(yù)算的是否全部納入預(yù)算，是否存在亂收費(fèi)、對(duì)收費(fèi)實(shí)行全部或按比例返還、將收費(fèi)與財(cái)政撥款掛鉤等情況。

（三）加強(qiáng)對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的審計(jì)監(jiān)督。在我國(guó)構(gòu)建公共財(cái)政框架體系、實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的過程中，不同程度地存在著財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)的一體化，巨額國(guó)際資金迅速流動(dòng)的不確定和我國(guó)對(duì)外資的依賴程度逐步增加，加重了我國(guó)金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)和國(guó)有企業(yè)的脆弱程度，并對(duì)財(cái)政存在潛在影響。此外，我國(guó)近幾年政府債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)大，中西部部分地區(qū)基層財(cái)政極端困難，上述因素都會(huì)導(dǎo)致我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)增加。因此，在新時(shí)期，財(cái)政監(jiān)督檢查應(yīng)將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)納為重點(diǎn)內(nèi)容，加強(qiáng)對(duì)政府的各種債務(wù)尤其是隱性債務(wù)和或有債務(wù)的監(jiān)督檢查，對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)水平進(jìn)行評(píng)估，防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（四）對(duì)違反WTO規(guī)定的財(cái)稅政策和政府行為的監(jiān)督檢查。在我國(guó)加入WTO之后，我國(guó)各級(jí)政府及其財(cái)稅部門必須接受國(guó)際“游戲規(guī)則”的約束，遵循公開行政、透明行政、效率行政的原則，在實(shí)施各項(xiàng)行政行為時(shí)，必須與我國(guó)在加入WTO時(shí)所承諾履行的各項(xiàng)義務(wù)和國(guó)際通行貿(mào)易與投資規(guī)則相一致。否則，我國(guó)有可能遭到其他國(guó)家的報(bào)復(fù)。因此，政府在安排財(cái)政支出、征稅或征收其他各種基金或收費(fèi)時(shí)，必須符合公平競(jìng)爭(zhēng)原則、國(guó)民待遇原則和非歧視性原則。在新形勢(shì)下，財(cái)政應(yīng)檢查我國(guó)地方各級(jí)政府及其財(cái)稅部門出臺(tái)的各項(xiàng)政策和實(shí)施的具體行政行為是否符合我國(guó)加入WTO時(shí)所承擔(dān)的義務(wù)是否違反《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》，以各種名義對(duì)特定對(duì)象給予財(cái)政補(bǔ)貼；是否違反公平競(jìng)爭(zhēng)原則和非歧視性原則對(duì)特定對(duì)象給予稅收返還；是否違反國(guó)民待遇原則，實(shí)施各種地方封鎖或地方保護(hù)主義政策，征收歧視性稅費(fèi)或基金；是否不實(shí)行國(guó)家的統(tǒng)一財(cái)稅法規(guī)政策執(zhí)行是否標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、畸輕畸重內(nèi)外不一致，政策法規(guī)是否透明等。

（五）開展財(cái)政收支績(jī)效的監(jiān)督檢查。效率是公共財(cái)政的主要原則之一，在公共財(cái)政框架體系下，財(cái)政收支應(yīng)遵循效率原則，與之相適應(yīng)，財(cái)政審計(jì)應(yīng)根據(jù)政府職能范圍，在繼續(xù)做好合法性和真實(shí)性審計(jì)的基礎(chǔ)上，開展對(duì)政府收支的績(jī)效進(jìn)行審計(jì)和評(píng)價(jià)。對(duì)財(cái)政收支績(jī)效的審計(jì)包括對(duì)財(cái)政收支的效益性、經(jīng)濟(jì)性和效率性幾個(gè)方面。美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、加拿大、意大利等發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)開展了財(cái)政收支績(jī)效審計(jì)并取得了較好效果。我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)可以借鑒國(guó)外成熟的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，采取合理的指標(biāo)分析預(yù)算收支、機(jī)會(huì)成本、債務(wù)和或有負(fù)債，全面描述、衡量和監(jiān)管財(cái)政操作，建立有效的財(cái)政收支績(jī)效評(píng)估體系。在開展財(cái)政收支績(jī)效審計(jì)時(shí)，不僅應(yīng)重視對(duì)近期效益的評(píng)估，而且更應(yīng)重視對(duì)遠(yuǎn)期效益的評(píng)估，既要考慮實(shí)際成本也應(yīng)考慮機(jī)會(huì)成本，并要對(duì)政府承諾的財(cái)政未來資本性支出進(jìn)行評(píng)估，對(duì)財(cái)政收支是否有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和人民生活水平的改善發(fā)表意見；既應(yīng)重視對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的審計(jì)，也應(yīng)重視對(duì)社會(huì)效益的評(píng)估，尤其是要對(duì)財(cái)政收支是否具有公共性、是否有助于克服市場(chǎng)失靈等方面發(fā)表意見，并檢查財(cái)政收支是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)；既應(yīng)重視對(duì)顯性收入和支出的審計(jì)，也應(yīng)重視對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、隱性和或有支出的審計(jì)，要建立有效的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，監(jiān)督和預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，防止金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)、國(guó)有企業(yè)虧損、拖欠工資及工程建設(shè)費(fèi)用等問題轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，還應(yīng)試行對(duì)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置是否符合公共財(cái)政的要求、政府機(jī)構(gòu)的規(guī)模是否合理、政府收支規(guī)模與結(jié)構(gòu)是否合理、財(cái)政支出是否存在損失浪費(fèi)、政府機(jī)構(gòu)效率水平等方面進(jìn)行評(píng)估。

二、增強(qiáng)公共財(cái)政框架下財(cái)政監(jiān)督效能

隨著社會(huì)主義公共財(cái)政體系的逐步建立，財(cái)政職能的重大變化，我們必須與時(shí)俱進(jìn)，開拓創(chuàng)新，有效地提高財(cái)政監(jiān)督效能，為公共財(cái)政框架的建立創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。

（一）著眼公共財(cái)政建設(shè)需要，轉(zhuǎn)變財(cái)政監(jiān)督觀念。提高財(cái)政監(jiān)督效能，觀念的轉(zhuǎn)變十分重要?，F(xiàn)階段財(cái)政監(jiān)督工作之所以還存在這樣那樣的問題，一個(gè)重要原因就是在財(cái)政體制向公共財(cái)政轉(zhuǎn)變時(shí)，我們的財(cái)政監(jiān)督觀念沒有相應(yīng)轉(zhuǎn)變，用老思想、老辦法無法滿足公共財(cái)政體制下監(jiān)督檢查工作的新要求。我們必須認(rèn)識(shí)到，財(cái)政監(jiān)督不是財(cái)政的主要職能，而是一種促進(jìn)財(cái)政管理水平提高的手段，它的主要效能不在于創(chuàng)收，而在于查補(bǔ)漏洞，促進(jìn)管理，這是提高監(jiān)督效能的根本。其次要適應(yīng)公共財(cái)政體制變化，全面創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)容和方法。監(jiān)督內(nèi)容要從微觀轉(zhuǎn)向宏觀，由單一轉(zhuǎn)向全局。對(duì)預(yù)算收入、預(yù)算支出、資金使用效益、財(cái)稅政策執(zhí)行情況等進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督，監(jiān)督方式也要從突擊性檢查向管理性監(jiān)督轉(zhuǎn)變，采取事前預(yù)警、事中監(jiān)督、事后評(píng)價(jià)、跟蹤反饋等多種方式，注重從源頭解決問題。

（二）圍繞建立公共財(cái)政目標(biāo)，創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)督機(jī)制。高效的財(cái)政監(jiān)督需要有一個(gè)科學(xué)協(xié)調(diào)的工作機(jī)制。這一機(jī)制應(yīng)包括三方面內(nèi)容：一是組織協(xié)調(diào)機(jī)制。財(cái)政監(jiān)督牽涉部門較多，為避免重復(fù)、扯皮現(xiàn)象，降低監(jiān)督成本，在明確各部門職責(zé)范圍、劃分職權(quán)范圍的同時(shí)，要建立以財(cái)政部門為核心的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)召集人或負(fù)責(zé)人應(yīng)為當(dāng)?shù)攸h委分管紀(jì)檢工作的副書記或政府常務(wù)副職，并實(shí)行聯(lián)席會(huì)議制度，定期聯(lián)系和溝通，形成合力，提高財(cái)政監(jiān)督效益。二是工作運(yùn)行機(jī)制。這套機(jī)制應(yīng)突出創(chuàng)新主題，圍繞建立公共財(cái)政目標(biāo)解決監(jiān)督什么、怎樣監(jiān)督、監(jiān)督評(píng)估。三是監(jiān)督保障機(jī)制。一方面要健全財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督干部隊(duì)伍建設(shè)，搞好財(cái)政監(jiān)督的組織保障，另一方面要加快財(cái)政監(jiān)督立法進(jìn)程，健全財(cái)政監(jiān)督法律體系，為順利開展財(cái)政執(zhí)法，增強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的權(quán)威性、嚴(yán)肅性提供法律保障。

（三）以推動(dòng)公共財(cái)政體系建立為目的，突出監(jiān)督檢點(diǎn)。財(cái)政監(jiān)督從微觀向宏觀轉(zhuǎn)變的同時(shí)，要結(jié)合公共財(cái)政建立的實(shí)際情況，從全局、整體和關(guān)鍵環(huán)節(jié)把握好監(jiān)督檢查的重點(diǎn)。要抓住包括項(xiàng)目資金在內(nèi)的專項(xiàng)資金的監(jiān)督檢查，進(jìn)行從立項(xiàng)到使用的全過程監(jiān)督，對(duì)虛報(bào)、挪用、擠占專項(xiàng)支出的行為予以及時(shí)有力的查處。突出財(cái)政支出的監(jiān)督檢查，加大對(duì)部門預(yù)算編制執(zhí)行過程、政府采購(gòu)、國(guó)庫集中支付等涉及公共財(cái)政核心內(nèi)容的監(jiān)督力度，規(guī)范財(cái)政收支行為。突出資金使用效益的監(jiān)督檢查。眾所周知，財(cái)政監(jiān)督的主要目的就是通過提高財(cái)政管理水平提高資金使用效益，因而必須對(duì)資金使用方向、使用效益進(jìn)行有效監(jiān)督，做到財(cái)政資金支出到哪里，財(cái)政監(jiān)督就跟蹤到哪里。只有抓住對(duì)財(cái)政運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和財(cái)政活動(dòng)的重點(diǎn)的監(jiān)督檢查，才能確保公共財(cái)政體制的建立和正常運(yùn)行。