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摘要：公眾參與高速鐵路建設(shè)對(duì)于推動(dòng)實(shí)現(xiàn)服務(wù)型交通運(yùn)輸管理模式、降低政府決策風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。在闡述高速鐵路建設(shè)中公眾參與所存在的缺乏透明的信息公開(kāi)機(jī)制、缺乏健全的法律保護(hù)機(jī)制、缺乏互動(dòng)機(jī)制等內(nèi)在困境的基礎(chǔ)上，提出加強(qiáng)公眾參與高速鐵路建設(shè)的途徑，即建立完善的信息公開(kāi)程序，建立并完善公眾參與的制度和程序，培養(yǎng)公眾的參與意識(shí)，建立公眾、專家和政府之間積極的互動(dòng)決策模式。

關(guān)鍵詞：高速鐵路；公眾參與；有效性   

我國(guó)地緣遼闊，鐵路建設(shè)一直是我國(guó)交通建設(shè)中的重點(diǎn)，截至2015年，全國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程達(dá)到12萬(wàn)km左右。高速鐵路作為一種安全可靠、快捷舒適、低碳環(huán)保的運(yùn)輸方式，已經(jīng)成為世界鐵路的發(fā)展趨勢(shì)，截至2015年底，我國(guó)高速鐵路運(yùn)營(yíng)里程已達(dá)到1.9萬(wàn)km。隨著我國(guó)高速鐵路建設(shè)廣度和深度的增加，與之伴隨而生的環(huán)境、土地資源等影響鐵路沿線居民生活的問(wèn)題日益凸顯。因此，如何在高速鐵路建設(shè)過(guò)程中切實(shí)維護(hù)民眾的合理合法權(quán)益，已經(jīng)成為高速鐵路建設(shè)初期應(yīng)考慮的重要問(wèn)題。

1 公眾參與高速鐵路建設(shè)的意義

公眾參與高速鐵路建設(shè)是指公眾通過(guò)一定的方法和途徑對(duì)高速鐵路建設(shè)相關(guān)利益決策及實(shí)施產(chǎn)生一定的影響，通過(guò)參與有效地維護(hù)自身權(quán)益。高速鐵路作為一種重要的交通運(yùn)輸方式，需要公眾參與到其規(guī)劃和建設(shè)等環(huán)節(jié)中，以更好地滿足公眾的利益需要?，F(xiàn)階段，公眾可以通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、調(diào)查問(wèn)卷、民意采集、公眾參與熱線等渠道參與到高速鐵路的規(guī)劃建設(shè)當(dāng)中。通過(guò)公眾參與，公眾能夠影響、支持政府行政管理活動(dòng)，其參與過(guò)程在社會(huì)、政治、心理和技術(shù)等不同層面產(chǎn)生不同的作用和影響，這是公眾參與的最大意義。

（1）推動(dòng)實(shí)現(xiàn)服務(wù)型交通運(yùn)輸管理模式。建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府，是我國(guó)政府行政體制改革的重要目標(biāo)[4]。高速鐵路建設(shè)的決策規(guī)劃、監(jiān)督、評(píng)估與公眾利益息息相關(guān)，公眾參與高速鐵路建設(shè)，有利于提高公眾對(duì)相關(guān)政策的了解和支持。同時(shí)，廣泛而有序的公眾參與，可以使政府信息更加透明化，使高速鐵路建設(shè)更好地服務(wù)于人民，更加符合建設(shè)服務(wù)型社會(huì)的要求。因此，公眾參與是轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)現(xiàn)服務(wù)型交通運(yùn)輸管理模式的必要條件。

（2）提高決策過(guò)程透明度。高速鐵路建設(shè)作為一種含有科學(xué)背景的公共決策，只有當(dāng)這些決策經(jīng)過(guò)具備科學(xué)素質(zhì)的公眾的討論，才能真正稱得上是民主決策。在高速鐵路建設(shè)過(guò)程中只有將鐵路建設(shè)的相關(guān)信息向公眾公開(kāi)，才能避免因公民不了解高速鐵路建設(shè)的相關(guān)知識(shí)而對(duì)政府的決策產(chǎn)生抵觸心理。因此，公民參與高速鐵路的建設(shè)過(guò)程可以增加決策的公開(kāi)性和透明度，保證政府出臺(tái)的政策能夠真實(shí)反映民眾的利益需求，減少政府與公眾之間的沖突與摩擦。

（3）降低政府決策風(fēng)險(xiǎn)。高速鐵路建設(shè)關(guān)乎國(guó)家交通運(yùn)輸?shù)拈L(zhǎng)期發(fā)展，在推行中必將會(huì)遇到各種困難，進(jìn)而阻礙相關(guān)政策的落實(shí)。因此，為使交通運(yùn)輸部門(mén)更加認(rèn)真地履行其職責(zé)，利用公眾的參與進(jìn)行監(jiān)督必不可少。通過(guò)公眾的參與，可以使公眾與政府之間建立緊密的信賴關(guān)系，同時(shí)公眾也能夠更加積極地支持高速鐵路建設(shè)。

2 公眾參與在高速鐵路建設(shè)中的內(nèi)在困境

交通運(yùn)輸是政府提供的一項(xiàng)基本公共服務(wù)，近年來(lái)隨著高速鐵路建設(shè)的不斷發(fā)展，高速鐵路在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中所扮演的角色越來(lái)越重要。我國(guó)交通管理中公眾參與的內(nèi)容盡管在不斷充實(shí)和完善，但由于處于起步階段，仍存在許多局限和不足。

（1）缺乏透明的信息公開(kāi)機(jī)制。高速鐵路建設(shè)過(guò)程中的信息公開(kāi)是公眾參與其決策過(guò)程的重要環(huán)節(jié)，只有準(zhǔn)確、及時(shí)地向公眾公開(kāi)信息，才能使公眾參與順利地進(jìn)行。在決策過(guò)程中，為提高公眾的參與程度，需要設(shè)計(jì)人員將復(fù)雜的專業(yè)技術(shù)知識(shí)轉(zhuǎn)化為能被公眾所理解的程度，才能使公眾更加確切地表達(dá)自己的利益取向，從而有效地避免由于信息不透明，以及對(duì)專業(yè)知識(shí)的錯(cuò)誤理解而造成的公眾與決策者之間的沖突。

（2）高速鐵路規(guī)劃的專業(yè)性阻礙公眾參與的程度。作為一種新興的交通運(yùn)輸方式，高速鐵路具有技術(shù)性高、專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，其規(guī)劃也具有較高的專業(yè)性和社會(huì)性[7-8]。因此，在策劃高速鐵路項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)在設(shè)計(jì)建設(shè)項(xiàng)目的同時(shí)充分保障公眾的參與利益。但是在實(shí)際操作中，高速鐵路項(xiàng)目規(guī)劃決策的過(guò)程仍然缺乏充分的公眾參與，使得公眾的利益在決策過(guò)程中處于弱勢(shì)地位。由于公眾與決策者之間尚未建立良好的溝通機(jī)制，公眾的訴求得不到合理的應(yīng)答，對(duì)高速鐵路的建設(shè)將會(huì)造成負(fù)面影響。

（3）缺乏健全的法律保護(hù)機(jī)制。在高速鐵路建設(shè)中，健全的保護(hù)公眾參與的法律機(jī)制是保證社會(huì)公平正義的前提。由于公眾參與制度的興起較晚，在公眾參與的立法和法律保護(hù)機(jī)制方面還無(wú)法滿足公眾參與的要求。交通運(yùn)輸規(guī)劃和決策領(lǐng)域中與公眾參與程序相關(guān)的法律法規(guī)還不完善，并且過(guò)多地使用非強(qiáng)制性語(yǔ)言進(jìn)行描述。例如，在法律法規(guī)中多使用“可以”等用語(yǔ)，使得法律規(guī)定缺乏強(qiáng)制性，消弱了公眾參與的法律化和制度化。除此之外，現(xiàn)有法律中沒(méi)有對(duì)公眾參與的具體方法、途徑、范圍等進(jìn)行規(guī)定，使法律效應(yīng)大大減小。

（4）缺乏公眾、專家、決策者之間的互動(dòng)機(jī)制?，F(xiàn)階段，公眾通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、調(diào)查問(wèn)卷、民意采集、公眾參與熱線等渠道參與到高速鐵路的建設(shè)中，并起到一定的積極作用，但公眾參與的有效性仍存在不足。在我國(guó)高速鐵路建設(shè)過(guò)程中的決策仍是以政府為主導(dǎo)，決策機(jī)制不夠透明。近年來(lái)，由于政府不斷引入專家參與到高速鐵路建設(shè)過(guò)程中，雖然使高速鐵路建設(shè)更加專業(yè)化，但是由于部分專家認(rèn)為公眾無(wú)須理解和認(rèn)識(shí)其深層次的專業(yè)知識(shí)，使得一些專家以公眾對(duì)其專業(yè)領(lǐng)域不認(rèn)知為由，拒絕公眾對(duì)高速鐵路建設(shè)提出意見(jiàn)，從而造成公眾對(duì)專家的不信任和專家對(duì)公眾的不理睬。

3 加強(qiáng)高速鐵路建設(shè)中公眾參與的途徑

3.1建立完善的信息公開(kāi)程序

高速鐵路作為一項(xiàng)以“為公眾服務(wù)，提供便利交通”為核心的運(yùn)輸方式，需要時(shí)刻以公眾利益為基礎(chǔ)。因此，在高速鐵路建設(shè)過(guò)程中建立完善的信息公開(kāi)程序至關(guān)重要。信息公開(kāi)主要包括3點(diǎn)：一是高速鐵路建設(shè)的信息公開(kāi)，包括選址、選線、占地等信息，建立貫穿始終的信息公開(kāi)制度，使公眾可以從政府的信息中全面、準(zhǔn)確地了解高速鐵路建設(shè)的全過(guò)程；二是公眾參與的形式公開(kāi)，可以為不同層次的公眾設(shè)置多樣的參與形式，如網(wǎng)站公開(kāi)信息、聽(tīng)證會(huì)、電話咨詢等方法，確保公眾參與的廣泛性和深入性；三是公眾意見(jiàn)處理信息公開(kāi)，可由具有高速鐵路建設(shè)專業(yè)知識(shí)和理論研究能力的人員組成公眾意見(jiàn)分析小組，由分析小組收集公眾的不同意見(jiàn)后進(jìn)行分析研究，向相關(guān)部門(mén)反映以便及時(shí)處理，最后將處理結(jié)果向公眾公開(kāi)。

3.2建立并完善公眾參與的制度和程序

為使公眾更廣泛地參與到高速鐵路的建設(shè)當(dāng)中，需要有一套自上而下的、健全的、民主化的參與程序。我國(guó)的公眾參與機(jī)制處于起步階段，相應(yīng)的法律和法規(guī)還不夠完善。為使公民更好地參與到高速鐵路的建設(shè)當(dāng)中，應(yīng)加強(qiáng)公眾參與的制度和程序建設(shè)。一是應(yīng)當(dāng)在時(shí)機(jī)成熟時(shí)出臺(tái)相關(guān)的法律，進(jìn)一步明確規(guī)定公眾參與的具體內(nèi)容、方法、程序、權(quán)責(zé)等，在規(guī)定中加入強(qiáng)制性的約束，以便政府在制定高速鐵路的相關(guān)政策時(shí)，公眾能夠積極主動(dòng)地參與到政策的制定當(dāng)中。二是從高速鐵路的前期規(guī)劃、可行性研究、工程設(shè)計(jì)和實(shí)施到竣工驗(yàn)收等各個(gè)階段都需要建立能夠保證相應(yīng)的公眾參與的法律法規(guī)，將公眾參與滲透到高速鐵路建設(shè)的每個(gè)環(huán)節(jié)，使公眾在法律的保護(hù)下參與到高速鐵路建設(shè)的整個(gè)過(guò)程。三是應(yīng)設(shè)立相關(guān)民事、行政訴訟及賠償程序等法律法規(guī)，例如，設(shè)立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲方法，對(duì)積極主動(dòng)協(xié)助公民進(jìn)行民主參與的相關(guān)部門(mén)予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)阻礙公眾參與的相關(guān)部門(mén)給予行政處罰，確保公民在參與權(quán)利受到損害時(shí)可以及時(shí)得到法律的保護(hù)。

3.3培養(yǎng)公眾的參與意識(shí)

公眾作為參與的主體，其參與意識(shí)和科學(xué)素養(yǎng)極大地影響著參與的效果，而教育宣傳等活動(dòng)是提高公眾參與意識(shí)的有效途徑。一方面，應(yīng)大力推進(jìn)學(xué)校教育和社會(huì)教育，增強(qiáng)公眾對(duì)高速鐵路相關(guān)知識(shí)的了解，倡導(dǎo)“我的交通我管理，我的交通我規(guī)劃”的公眾參與意識(shí)，讓公眾了解到高速鐵路建設(shè)與自身利益的密切相關(guān)性。另一方面，應(yīng)不斷加強(qiáng)對(duì)公眾參與的宣傳力度，利用媒體、網(wǎng)絡(luò)等途徑向公眾普及公眾參與的重要性，使公眾積極主動(dòng)地參與到高速鐵路建設(shè)中。公眾參與的程度除了受參與主體的素質(zhì)影響之外，還受到整個(gè)社會(huì)的民主化進(jìn)程和法治化進(jìn)程的約束，因而應(yīng)不斷完善公眾參與機(jī)制，在政府、媒體、企業(yè)、個(gè)人的共同努力之下，逐漸形成規(guī)范的、權(quán)威的公眾參與高速鐵路建設(shè)的法律程序，使公眾參與成為現(xiàn)實(shí)。

3.4建立公眾、專家和政府之間積極互動(dòng)的決策模式

隨著民主意識(shí)的深入人心，公眾越來(lái)越希望參與到政府的決策當(dāng)中，從而更好地維護(hù)自身的權(quán)益，并推動(dòng)政府決策的實(shí)施。高速鐵路建設(shè)的高專業(yè)性客觀上要求建立公眾、專家和政府之間積極互動(dòng)的決策模式。首先，這種模式建立的前提是相互信任，并且有法律保護(hù)，因而應(yīng)提高政府行政的透明度，保證政府、專家和公眾之間暢通的信息溝通渠道。其次，為保證決策過(guò)程的公開(kāi)、透明，需要針對(duì)高速鐵路建設(shè)的決策，設(shè)立獨(dú)立的行政部門(mén)來(lái)協(xié)調(diào)公眾參與過(guò)程中所需的信息、人力、物力等資源，使專家和公眾更容易交流。第三，專家應(yīng)在公眾和政府之間起到良好的溝通橋梁作用，促進(jìn)政府與公眾之間的交流，而不是以專家的高姿態(tài)對(duì)公眾的意見(jiàn)不予理睬。只有這樣，才能保證政府、專家和公眾之間的信任。

4 結(jié)束語(yǔ)

高速鐵路建設(shè)作為現(xiàn)階段我國(guó)鐵路建設(shè)的重大投資項(xiàng)目，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和公眾生活質(zhì)量的提高有著重大的影響。因此，在高速鐵路的建設(shè)中必須引入公眾參與，使高速鐵路建設(shè)更加科學(xué)化和民主化。面對(duì)公眾參與意識(shí)的不斷提高，迫切需要建立和完善高速鐵路建設(shè)中的參與機(jī)制，充分發(fā)揮公眾參與對(duì)高速鐵路建設(shè)的監(jiān)督作用，以消除高速鐵路大規(guī)模發(fā)展過(guò)程中可能給公眾帶來(lái)的消極影響，推動(dòng)我國(guó)高速鐵路的健康發(fā)展。

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作者：李菲，裴宗亭 單位：長(zhǎng)安大學(xué)