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建立和發展社會主義市場經濟，政府的引擎推動作用是任何其他社會組織和力量無法替代的，政府在對經濟的參與過程中所表現的行為絕大多數是理性的（即滿足社會公眾利益的最大化）。這一點，我國經濟的飛速增長和國民生活水平的提高已是極好的證明。但由于種種原因，政府行為中的非理性因素也比較突出，成為體制改革中一個深層次的、棘手的、又必須消除的問題。本文提出政府非理性行為這一問題，并不是消極的，而正是欲通過分析其表現、原因、研究消除它的對策，為政府行為得以規范、有秩序地實施和政府理性目標的實現提供引玉之磚。

一、政府非理性行為的表現

本文所說的“非理性”，特指政府行為的不規范、不科學、不公正、不合理，包括違背法律、違背規律、違背行政道德，總之違背人民真實利益的行為。當前，主要表現為以下4種：

1.政府贏利行為。非贏利性，是政府行為的基本特征之一。政府代表公共權力，因而政府行為必須以非贏利性為依據，而不能有獨立的利益取向，否則就扭曲了政府形象。然而目前，一些地方政府卻從事著許多工業、貿易、商業、甚至豪華賓館等服務業，直接扶植自己的小金庫。這固然增加了政府部門收入，但卻嚴重干擾了市場的正常秩序，并為政府官員的腐敗提供了土壤和條件。一些政府部門為了贏得一己之利，使得哪怕最權威最合法合理最無可挑剔的管理內容、形式、方法、手段都走調變形。如監督檢查、合理收費、依法罰款、適度集資，本是政府部門履行職責、管理社會的途徑，但現在某些部門卻把它們變作求利的手段。還有一些地方政府部門，把其為社會服務的基本職能與經濟利益結緣，彈出一支支服務變奏曲，在服務的前奏下收取高額費用。

2.行政權力性市場壟斷行為。在現實生活中，常常可以看到這樣的現象：環衛和交通部門能夠強迫機動車和駕駛員購買其所提供的各種物品和勞務，各類政府機構的官辦公司可以憑藉行政隸屬關系擁有各自的營銷領地，甚至黨政理論宣傳部門也可以通過某些精神產品的指令性發行而大賺其錢，等等。所有這些現象都具有一個共同特點：即商品買賣關系的形成帶有明顯的行政強制性。供給者（都有堂而皇之的身份）依靠行政權力不僅能夠控制商品價格，而且可以左右需求行為，權力影響越大，超額利潤就越高。這種行政權力性市場壟斷行為是體制轉軌過程中出現的一種特殊的政府行為，其本質是權錢交易，是對市場的非理性干預和分割。其經濟效應是負面的：它把需求→價格→供給→資源配置這一正常的市場機制扭曲為權力→價格→供給→資源配置，由此造成經濟的低效率；造成大量的商品無效供給和嚴重的實際收入分配不公；導致經濟福利的更大損失和大量資源的非生產性流失；誘發政府工作人員腐敗墮落甚至違法犯罪，產生社會政治成本。可見，行政權力性市場壟斷行為是一種極其有害的政府非理性行為。

3.決策上的隨意或沖動。政策是最大的政府行為，所以制定政策應該是一個客觀的、科學的、有序的動態過程。因為政府要對全社會負責，對歷史負責，它天然地應該從客觀長遠的角度考慮問題，而不能有短視行為。任何不顧客觀實際、閉門造車、夾雜個人偏好和情緒的政策，都可能殃及社會和公眾。然而在改革的進程中，卻有不少地方政府機構的不少決策表現出沖動和隨意甚至有的任意妄為。比如對經濟的諸多決策，不是依據市場經濟的規律和要求制定的，而是憑主觀意志、憑狹隘經驗、憑一時的熱情和自負、憑人云亦云的一窗風來制定事關國計民生的大計。一些地方政府官員甚至只是把決策與其政績掛勾，為了追求和顯示政績，要么不顧本地實際，別人干什么自己干什么，形成這個“熱”那個“熱”、形式主義等弊端；要么只講高速度，只抓投入，只要在向上級申報政績時有話可說即行；甚至以鄰為壑，以短損長，逞一時之能，遺歷史之害，以本屆之功，留后屆之患。尤為嚴重的是把一些役民之舉冠以人民事業而動輒亂集資亂收費亂攤派，悖逆民意，不恤民生。

4.裁判踢球行為。按照市場經濟的要求，政府不能成為經濟活動的主體卷入經濟活動，否則就如運動場上某人既是裁判員又是運動員一樣，無法以公正人的角色來協調各種矛盾。但是迄今為止，政府還沒有完全退出微觀經濟領域。有些地方還出現這樣一種情況：地方政府親自插手，把銀行稅務部門請來強行為企業提供貸款和減免稅金，或發動企業搞“扶貧”，把好的企業和差的企業合并搞“拉郎配”，搞平均主義……所有這些情況，依然是裁判踢球行為，不僅有悖于《企業法》和《條例》，而且和發展社會主義市場經濟背道而馳。

二、政府非理性行為的原因分析

上述政府非理性行為的產生，主要基于3方面的原因：

1.經濟原因：政府產生獨立的利益取向

本文用傳統的微觀經濟學理論來分析政府部門及官員的行為動機和方式，因為經濟行為和政治行為作為人類的社會行為，在本質上具有一定的相似之處。經濟人假設，是經濟學中一個極為重要的分析前提。這一假設是指：人是理性的自利主義者，當一個在社會活動中面臨若干個不同的選擇機會時，他總是本能地選擇能夠自己帶來更大經濟利益的那種機會。由于政府是由人組成的，政府的各類決策是由人制定，各種政策措施是由人去執行的，而人們在需要作出政治決策和經濟決策時，對各種可能的選擇機會的反映，在本質上是沒有差別的，一般說來，總是趨利避害或趨大利而避小利。因此，即使在政治活動過程中，人們的行為也不可避免地帶有經濟人假設的特征，其行為實際是受個人的成本——收益計算原則支配的。這種關于人的政治行為的分析旨在說明：對于政府部門及其工作人員的行為，如果在制度上沒有一種之行有效的約束機制，那么當大權在握的政府部門及其工作人員的身自利益與公眾利益發生矛盾時，受損害的總是公眾利益。政府部門及其工作人員為保護自身利益而損害社會公眾利益的行為便是非理性行為。

所以，作為權力載體的政府部門如果產生或追逐獨立的經濟利益，也是非理性的。以權力為籌碼求得經濟利益的最大化，更是非理性的。在改革已進行了十幾年的今天，中國的制度環境已發生了很大變化，各級政府機構向經濟行為動機和方式也發生了顯著變化：政府越來越明顯地表現出本地區、本部門利益代言人的作用，而不僅僅是中央意圖的執行者，不僅僅是為人民謀利益。政府機構及其工作人員產生獨立的利益取向，使行政權力功利化。

就公民個人而言，追求最大經濟利益，是理性的；但就政府部門而言，只有追求全社會利益的最大化，才是理性的。然而，隨著體制轉軌，在兩種體制的矛盾和磨擦中，經濟利益作為一種潤滑劑相機滲入，與即使是政府工作人員也具有的經濟人特性相吻合，從而使政府部門出現了獨立的利益取向，出現了權力和利益相結合的傾向，產生了政府部門及工作人員利用權力謀求局部、部門或個人利益最大化的沖動，從而產生政府違背或損害公眾利益的政府非理性行為。而客觀上制度規則的不完備和法律體系及約束機制的不健全，則為這種非理性行為提供了生長的條件。

2.機制原因：監督制約不力或失效

古今中外的政治實踐都反復證明了這樣一條真理：對一種權力的制約，只有來自同一層次的獨立的其他權力的存在活動才能奏效。這是因為：第一，任何權力都包含著強制因素，如果在全社會只有一種權力系統，那么這種權利系統就必須能夠為所欲為。第二，任何權力都具有自我擴張的機制。權力作用的范圍越廣，發揮作用的時間越長，就越顯示自身的價值，行使權力者就越感到自身的能量，整個社會對權力主體的依附性就日益增強，其它性質的行為主體無法控制權力無限擴張的趨勢，權力主體自身也會成為權力的奴隸。只有存在另外的權力，這些權力的自我擴張機制就會分化為相互制約的力量。第三，掌握巨大的社會資源是權力存在的條件，權力的行使過程就是對這些資源的分配過程。因此，權力可以使絕大多數社會成員對各種物質資源的需要面對它表示服從。所以，各種非權力的社會組織，各個普通的社會成員對權力的監督是軟弱無力的。

據此分析一下我國當前的情況。在我國，對行政的監督制約力量分為兩部分：權力監督和非權力監督。這兩種力量的監督極大地保證了政府行為的合法性和合理性，但也各有缺陷。

首先分析權力監督體系。這個體系分為兩個層次：政府系統內部監督和外部權力監督，包括人大、人民法院、人民檢察院的監督。就政府系統內部監督而言，它具有全面性、直接性、徹底性的優點，因而政府自我約束控制通常是行之有效的。但內部監督也存在固有的弱點：由于政府系統上下一體的關聯性，會出現“家丑不可外揚”的弊端；由于政府處于管理者的地位，當局者迷，對工作中的缺點錯誤難以發現；政府機關考慮問題好從行政目標出發，易于輕視手段對公民權利的傷害；政府自我監督作用的發揮程度，有賴于上級機關的重視程度而非體制本身。因而，“自己的刀難削自己的把”，這層監督力量對于克服政府非理性行為來說還不夠強大。

外部權力監督體系是最重要的監督力量，是我國政府行為理性化、法制化的強大保證。但這個層次的監督并不十分健全，存在如下欠缺：①人大監督程序法不健全，起不到震懾作用；部分人大代表素質較低，缺乏監督意識；權力機關授予行政機關的行政處理權日益擴大，行政權失控。因而，人大的監督作用未能充分發揮出來。②人民法院的司法審查是有限的司法審查，表現出一定的局限性和被動性。如審判機關的法律監控遵循不告不理的原則，無權對政府進行主動審查，只有當公民，法人或其他組織告到法院時，監督過程才開始，這就有可能遺漏某些雖已違法但原告缺失的案件。另外，司法審查只能結合具體案件進行，無權對抽象政府行為進行一般審查。③檢察機關只擔負著行政人員嚴重違法犯罪的追究職責，而不承擔對行政機關和行政人員的一般違紀行為的追究，更不承擔對失當行為的處理責任。因而外部權力監督表現出相應的局限性，而且往往是事后監督。

其次分析非權力監督體系，主要指社會力量的監督。群眾和群眾組織及其他社會組織、社會輿論的監督即屬于此。這部分監督在一定程度上顯得無力或無奈。原因在于：或者民主主體缺乏監督意識，不在其位，不謀其政；或者人微言輕，監督無效，官官相護，對違紀違法者缺乏應有的處罰，甚至對檢舉者有打擊報復現象。

3.體制原因：傳統的政府萬能的管理體制沒有被徹底改革

隨著改革的深入進行，人們已逐漸認識到政府不是萬能的，政府也會犯錯誤。但計劃經濟的思維定式在各級政府部門都頑強地存在著。在各地，政府行為的無限性、壟斷性、無約束性依然沒有消除。由于中央政府的權力很大一部分下放到了地方政府，使得地方政府為了各自的利益，對外構筑貿易壁壘，對內加緊了對企業的控制。一個地方的所有企業無形中就是一個拖拉斯，地方政府理所當然地成為這一大托拉斯的總，對企業象管理政權的分支機構一樣通過行政手段實施管理。鄉鎮地方政府還直接從事企業的經營活動，企業利益就是鄉鎮政府利益，政企更加溶合，裁判踢球行為難以消除。

三、對克服政府非理性行為的建議

優化政府行為，消除非理性因素，首要的是優化政府體制。政府只有具有健全的制度與組織并在完備的法律規范約束下，才能作出理性的、合乎社會要求的行為。具體說，主要從三方面操作：

1.強化對政府權力的監督，規范政府行為。第一，特別加強事先監督（因為我們在這方面作的遠遠不夠），以憲法和法律形式在立法機關人大設立對政府機關的活動實施監督的專門機構，以審查行政機關的決策和其他行為是否符合憲法和法律、是否在其權限范圍之內、是否合理與公正。第二，必須明晰政府行為的范圍約束，將各級政府及下屬部門的職能權限以法律形式確定下來，政府部門一律按法律條例規范自己的行為。制造這些法規，既要有“應怎么樣”的規定，也要有“不應怎樣”的限制，還要有“否則怎樣”的制約措施。第三，外部權力機關的事后監督，必須本著嚴懲的原則，懲罰的強度和力度必須使那些違法犯罪的政府工作人員感到得不償失。

2.提高政府工作人員的工資待遇。既然利益矛盾是造成政府行為不規范的基本原則，就有必要處理好利益關系。目前，行政工作人員的工資偏低，往往要靠機關創收來彌補工資收入的不足。這在一定程度上助動了權錢交易的發生。當一個國家公務員的工資普遍低及財富分配不公時，腐敗就會成為這個國家的嚴重問題。換言之，如果一個公務員得不到足夠的錢養家糊口或過上他比較滿意的生活，他將出于經濟上的考慮而熱衷于謀取私利。因此，定期提高行政人員的工資，是優化行政人員個體行為的保障之一。從表面上看，給行政人員提高工資，會增加財政收入，但依靠他們廉潔從政和嚴格執法，國家由此增加的財政收入會遠遠超過這種開支。

3.改組現行的政府組織機構，撤消一切與企業直接掛鉤的部門，切斷政府各主管部門與企業的上下級關系，使所有競爭性企業都成為無上級部門的企業，使之真正以利潤最大化為經營的第一目標，毫無顧忌地走向市場，而不必看上級部門的臉色行事。