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本文作者：梁嫻作者單位：暨南大學

聚合表達各方利益，環保公共問題進入政策議程

環保NGO的政策參與是一個表達機制，環保NGO可以把分散的民眾對環境的關心凝聚成集中的利益表達輸入政治系統，促使政府把相關問題納入政府議程影響公共政策。也可以通過對環境領域某一問題發表研究報告，對其中的環境問題進行預測，從而引起政府部門的注意。環保NGO在參與過程中能夠體現多元利益主體的立場，使政策過程體現各種社會力量的平衡。①議題背后的多種利益表達。在這次歷時兩年多的怒江建壩的爭論中，充滿了多方利益群體的博弈。各類民間環保NGO通過召開座談會、講座、聽證等方式綜合了解各方意見。在環保NGO的政策倡導作用下，各方利益主體進行了激烈討論。公民的廣泛參與反映出不同利益相關者的聲音，其中包括了多種渠道的參與，如接觸人大政協委員、聽證、座談會、對話協商、評議、民意調查、網絡與大眾傳媒、尋求國際環保NGO幫助等方式。第一，環保NGO表達了自己的觀點并提出要重視怒江附近居民的利益；第二，取得了國家和地方環保局的支持，環保NGO積極尋求與政府合作共同促進環境保護；第三，召開了多次專家評估會議，各領域專家進行激烈交鋒，并利用各種渠道向決策者建言獻策；第四，環保NGO積極爭取公共輿論的支持，對政府形成強大的壓力。民間環保NGO發起聯合簽名活動、建立“情系怒江”網站、開展攝影展，組織多次實地考察，讓公眾了解并關注怒江。此外，還利用媒體作為宣傳陣地，CCTV、《中國青年報》等國內主流媒體都對這一事件進行了深入持續報導；第五，積極尋求國際環保組織的幫助。2003年11月底，民間環保ngo的代表參加了在泰國召開的國際水壩大會，為宣傳保護怒江進行奔走游說，最終得到了聯合國科教文組織的支持。國內環保NGO在國際舞臺上的積極表現讓國際社會對怒江有了更深的認識，使得政府在做決策時必須考慮國際壓力。②影響政策議程的設置。怒江建壩事件使得維護怒江生態環境這一公共問題在經過環保NGO的關注影響下，成為政府決定要解決的公共政策問題。在怒江事件中，政策議程設置的過程中是一種上書模式甚至是外壓模式，這兩種模式議程變化的動力來源于政府外，通過向決策者提出政策建議的方式，訴諸媒體、爭取廣大公眾的支持，對精英決策階層施加壓力，使之改變舊議程、接受新議程。2003年8月，國家發改委通過了怒江水電開發方案后馬上引起環保NGO的質疑和反對。他們一方面通過各種方式動員媒體，爭取輿論和公眾支持；另外他們上書國務院領導，要求停止怒江水電開發，影響了一般民眾支持改變舊議程，接受新議程，對決策者產生了強大的壓力。經過近兩年時間的努力政府接受了新的議程，怒江建壩被擱置。這種政策議程設置的上書外壓模式是比較少見的，怒江水電開發一案成為一個標志性的事件。

影響并參與政策的制定

實際上，政策的提出與政策的制定很難分開來。在確定社會公共問題納入政策議程，確定政策目標和評價公共指標，提出相關政策方案設計并進行可行性論證后，才能在最后進入政策決策階段，這種決策為社會提供集體行動的規則。環保NGO在影響政策制定的階段主要體現在以下幾方面：第一，就某一問題通過合法的利益表達渠道向政府提交政策建議，這主要是在自上而下的NGO中表現最明顯；第二，民間環保NGO沒有決策權，只能間接影響政策方案。但政府決策時會邀請環保NGO中的專家學者參與討論，環保NGO利用專家在決策咨詢過程中宣傳環保理念，為政府收集或提供制定政策的相關信息；第三，通過媒體宣傳擴大公眾關注度，喚起利益相關群體的參與，形成輿論壓力甚至政治壓力；第四、利用政府內外的政治力量，如部門之間、人大政協渠道、國內NGO之間、國際組織等，在互動形成博弈。怒江事件中環保NGO先是通過游說，說服普通公眾。專家們也利用各種渠道向決策者建言獻策，通過國際NGO共同的作用獲得了聯合國科教文組織的支持，電視、網絡等新聞媒體進行事件跟蹤報道，具有全國政協委員身份的環保NGO自然之友會長梁從誡提交了相關提案。通過國內外的共同努力，使精英政策制定者體會到大眾參與的壓力，改變了國家發改委最初的政策決定。按照政策系統理論，環保NGO參與公共政策制定的過程中，其外部環境如媒體、公眾、環保NGO的影響等屬于政策的輸入系統，政策輸出系統是對公共政策制定的影響，兩者分別是參與公共政策制定的前提與目標。環保NGO通過各種渠道聚合公眾的利益，宣傳環保的理念，將一些環境保護的要求輸入政治系統，然后政治系統對這一輸入進行反饋，即進行政策輸出。在怒江事件這一多方參與、聚合各方利益表達的過程中，經過了多次反復的辯論，讓公眾對整個的政策問題有了系統了解。作為結果的政策輸出也必然朝著有益的方向發展。這個過程加強了公共政策程序上的合法性，在制定重大工程項目上讓公眾參與進來，進行民主決策。

在參與政策執行與評估方面發揮積極作用

環保NGO的政策倡導性參與雖然是一種間接性的參與，但實際上更是一個達成共識的過程，在政策執行之前的政策制定過程中若實現了廣泛的公民參與，則政府在執行政策的過程中，人們就能更好的理解并認同政策，使政策執行能夠更加順暢，取得更好的績效。而且也能使得政策評估在充分表達民意的基礎上順暢合理的完成。同時，環保NGO通過積極參與公共政策過程實現了對政府機關的執法監督，維護公民的環境權益。怒江事件凸顯了環保NGO在國家重大工程項目建設中的監督參議作用，環保NGO通過發動公眾動員媒體，進行集體行動，并最終影響了政府的決策，為公眾利益進行代言，維護了怒江地區的生態平衡。