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內容摘要：

本文在對全省“十五”就業形勢分析預測基礎上，構思了今后一個時期湖南就業發展戰略的總體目標和基本思路，指明“培育勞動力大容量吸納與轉移載體”、“加快多元城鎮化進程”等，是“十五”湖南實現充分就業戰略目標的重點。然后，闡述了今后我省實施就業發展戰略必須采取的相關措施，并提出了保證戰略目標順利實現的政策建議。

關鍵詞：

“十五”時期；就業發展戰略；市場導向就業；大容量就業載體；實際失業率；就業增長彈性。

中圖分類號：F240

擴大城鄉就業、控制社會失業率歷來是世界各國政府宏觀調控的主要目標之一。近年來，中共中央領導反復強調，必須從維護改革發展穩定大局的政治高度，把擴大就業、改善人民生活的工作抓緊抓好。并指出，改善人民生活的重要途徑是積極擴大就業。可見，全面系統的研究和探討城鄉就業問題，在改革的攻堅階段和發展的關鍵時期顯得十分必要和緊迫。那么，怎樣構思“十五”湖南城鄉勞動就業發展戰略，并采取何種途徑和措施有效地緩解城鄉就業矛盾呢？筆者在調查研究和廣泛收集分析材料、數據的基礎上，試圖對此作一些也許膚淺的思考和探究。

眾所周知，研究探討勞動就業發展戰略，首先就必須對“十五”全省就業形勢，作出一個比較科學的分析和預測。

一、“十五”全省就業形勢的初步預測和判斷

湖南作為一個有6500多萬人口的農業大省，城鎮化程度不高，工業欠發達，農村人口仍然占全省人口總數近75%，勞動力資源特別是農村勞動力資源豐富，而全省城鎮及其第二、三產業吸納勞動力的能力仍十分有限，城鄉勞動力總供給大于總需求的狀況在一段相當長時期內難有根本性的改變，加之，“入世”對勞動就業的影響，盡管從長遠來看也許利大于弊，但近期（“十五”期間）的負面沖擊（特別是對農村就業的沖擊）有可能大于正面影響。這就是“十五”湖南勞動就業的大環境。

1、供給狀況預測

據分析，當前湖南的失業是一種典型的勞動力供給總量絕對過剩型失業，且農業剩余勞動力的有效轉移，將成為化解就業矛盾的主要方面。這是湖南與上海、北京、珠江三角洲等一些大城市、特大城市和沿海發達地區比較，在勞動就業領域所遭遇的一種明顯不同的情況。

一般說來，勞動力供給狀況可從兩方面來進行分析預測：

第一，從人口增長型供給，即勞動力自然供給看，據有關資料介紹，全省男16—59歲、女16—54歲的勞動年齡人口，預計從2001—2005年將增加285萬人，其中城鎮新增約70萬人，農村新增約215萬人。這樣，2005年末全省勞動年齡人口將達到4400萬人（2000年約為4115萬人）。

第二，從發展型的派生供給看，隨著改革不斷深化和經濟結構調整步伐加快，以及企業技術進步，部分原已就業的城鄉勞動力將轉變為需重新就業的勞動力供給。在城鎮，若按年均從原有崗位剝離2%的勞動力存量測算，每年將從全省企事業單位已就業的817萬從業人員中剝離冗員16.34萬，5年共將增加81.7萬派生性的勞動力供給。在農村，按每個農業勞動力耕種5畝地計算，全省現有耕地只能吸納964萬勞動力。若考慮到加入WTO對近期農業的不利影響，以及農業勞動生產率和機械化水平提高等多種因素，據有關資料推算，全省未來五年有1220萬農業剩余勞動力將被排放出來成為派生性供給。

全省勞動力自然增量加上存量剝離得出的是新增勞動力供給總量，則五年全省城鄉勞動力總供給將會新增約1587萬。

2、需求狀況預測

經濟增長速度和方式直接影響著勞動力需求量的大小。湖南作為一個發展中的省份，由于體制不斷完善、資源配置日趨合理，在2001—2005年間全省經濟保持較快增速是有可能的。據2002年1月23日《湖南日報》報道，2001年我省實現了“十五”計劃的良好開局，全省完成國內生產總值（GDP）3983億元，增長9.0%，增速高于全國平均水平1.7個百分點。可見，在此我們有理由對“十五”期間全省國民經濟增速作較高（即年均增速10%）、適中（即年均增速9%）和較低（即年均增速8%）三種假定。那么，依據這三種假定的增速，利用就業彈性方法，就可對未來五年我省勞動力需求狀況進行初步預測，進而得出如下三種預測方案。

甲方案：假定經濟增速較高（10%），“十五”與“九五”時期的就業彈性系數（就業彈性系數e=就業增長率/GDP增長率，“九五”期間e的平均值約為0.12）相近，即全省國內生產總值每增長一個百分點，城鎮就業容量平均增加3.5萬人。這樣，全省城鎮每年將增加35萬個就業崗位的需求量，那么2001—2005年勞動力需求量將新增175萬人。

乙方案：假定經濟增速適中（9%），其它情況與甲方案基本相同，則全省城鎮每年將增加31.5萬個就業崗位的需求量，那么2001—2005年勞動力需求量將新增157.5萬人。

丙方案：假定經濟增速較低（8%），其它情況與甲方案相近，則全省城鎮每年將增加28萬個就業崗位的需求量，那么2001—2005年勞動力需求量將新增140萬人。

上述分析和預測雖然不一定十分精確，但從這種依據長期發展趨勢和已有經驗做出的情景性描述，或許可以幫助我們得出如下基本判斷：到2005年末，若實現甲方案，除可全部消化城鎮新供給勞動力外，還能吸納近25萬農業剩余勞動力；若實現乙方案，僅可全部消化城鎮新供給勞動力；若滑向丙方案，則即使城鎮新供給勞動力都將有11萬多消化不了。可見，如果我省國民經濟不能保持一個較快的發展速度(9%以上)，即使不考慮就業彈性系數已出現逐步下降這一因素，全省城鎮登記失業率也有可能突破5%，城鄉社會實際失業率將高達20%以上。

3、就業結構變動情況預測

隨著全省農業產業化、工業化和城鎮化進程的加快，“十五”全省就業結構必然出現相應的調整和變動。在此情況下，我們的分析預測不僅要考慮這一時期全省勞動力供求狀況，而且要考慮就業結構的調整和變動情況。假定“十五”全省通脹率控制在3%左右，經濟增長速度為9%，城鎮化率年均提高3.5個百分點，“十五”期間共提高17.5個百分點，全省城鎮人口就可能從“九五”末的1900多萬增加到2500萬以上。那么據初步預測，全省就業結構的變動情況大致如下：

——從就業的城鄉結構看，預計2005年末全省城鎮和農村非農產業從業人員（包括鄉鎮企業從業人員和外出務工人員），將分別占全部從業人員的37%和31.5%，約1628萬人和1386萬人。

——從就業的三次產業結構看，預計2005年末全省就業分布為，第一產業約占40%，第二產業約占28%，第三產業約占32%。

——從就業的所有制結構看，隨著全省改革開放的不斷深入，個體、私營等非公有制經濟和外資企業必然加快發展步伐。這樣，預計到2005年末全省國企職工人數占城鎮從業人員的比重，將由2000年的44%下降到35%左右，城鎮非國有單位從業人員占城鎮從業人員的比重有可能達到65%。其中城鎮集體企業從業人員占33%，私營企業和個體從業人員占25%，其它所有制單位（含合資和外資企業）從業人員約占7%。農村非農產業從業人員占農村勞動力的比重達50%，其中鄉鎮集體企業從業人員占農村勞動力的比重為10%，個體從業人員為6%，私營企業為4%，省外勞務輸出人員達30%。

根據上述分析預測不難斷定，“十五”乃至今后一個時期，湖南的勞動就業將呈現如下四個明顯特點：一是勞動力供求總量將嚴重失衡，且就業的結構性矛盾比較突出；二是加快城鎮化進程，緩解農村日益突出的就業矛盾，保持就業局勢穩定的任務更加繁重；三是應對“入世”的嚴重挑戰，有效化解城鎮失業壓力的困難較多、難度更大；四是就業增長的彈性系數可能下降，使單位投資提供的就業機會大大減少。

二、“十五”全省勞動就業發展戰略的構想

上述大致預測表明，“十五”及今后一個較長時期，湖南勞動就業的形勢不容樂觀，全省緩解就業矛盾、穩定就業局勢的任務十分繁重而緊迫。為此，我們必須以江總書記“三個代表”重要思想為指導，從維護改革發展穩定大局的政治高度，把積極擴大就業作為改善人民生活的重要途徑，正確處理結構調整、深化改革、擴大開放、協調城鄉發展同增加就業的關系，充分考慮各種有利和不利因素對全省就業工作的影響，以利于制定出切實可行的全省就業發展中長期戰略，并以此尋找出一條發展經濟與擴大就業二者彼此整合、雙向互動，失業壓力與就業矛盾平穩化解的新路子。

（一）總體目標和基本思路

今后一個時期我省就業發展戰略的總體目標是：適應改革開放和社會主義市場經濟發展要求，在加強城鄉統一勞動力市場培育發展，盡快形成“單位自主用人，個人競爭就業，市場基礎配置，政府引導促進”的市場導向就業機制的前提下，把擴大就業作為政府宏觀調控的重要目標，盡快納入全省經濟與社會發展戰略，積極發展勞動密集型產業。并將發展第三產業尤其是社區服務業，作為今后一個時期擴大就業的主攻方向。同時，搞好經濟社會發展同就業目標的銜接協調，努力加快全省城鎮化、工業化進程。考慮到今后一個時期就業崗位的全球化競爭已不可避免，要通過組織省外和境外勞務輸出等途徑，盡量爭取把省外、國外的就業崗位更多地配置到湖南來。要結合培育新的經濟增長點，積極引導和扶持個體、私營等非公有制經濟的迅速發展，從而重點培育全省勞動力大容量吸納與轉移的有效載體，為實現“充分就業”目標，促進全省勞動力資源優化配置和就業矛盾的全面緩解，創造良好的制度環境和外部條件。

形成市場導向就業機制是該戰略目標的前提和基礎。市場導向就業的實質是使勞動力市場真正成為社會勞動力資源配置的基礎和主要手段，并徹底擯棄傳統“統包統配”的剛性計劃就業制度。為此，一是要建立健全全省統一、城鄉一體的勞動力市場體系，并充分發揮市場在勞動力資源配置中的基礎性作用；二是要大力培育市場主體，實現就業主體的有效轉換，從而真正使企事業單位成為用人用工主體，勞動者個人成為擇業主體，為實現“雙向自主選擇、個人競爭就業”創造外部條件；三是要暢通勞動力供求信息渠道，完善就業服務體系，在廣開就業門路的基礎上，促進用人與就業“雙向互選”和勞動力合理流動。

采取多種途徑緩解就業壓力，是該戰略目標的核心和落腳點。怎樣增加就業機會，緩解失業壓力？這就必須采取多種途徑和措施，在搞好全省經濟社會發展同充分就業目標銜接協調的基礎上，發揮本省資源稟賦，趨利避害，實行就業擴張的經濟增長策略，積極發展勞動密集型中小企業和就業門檻低的第三產業尤其是社區服務業。并大力推行“鄉鎮企業連片發展的多元城鎮化”模式，以提高我省經濟發展與社會進步的就業含量，從而培育出勞動力大容量吸納與轉移的有效載體，為擴大就業創造良好的基礎和條件。

我們認為，若能實現上述戰略目標，就有望保持“十五”全省就業局勢的穩定，使全省城鎮登記失業率控制在5%以內，城鎮調查失業率控制在8%以內（據資料介紹，1998為5.6%）。

（二）戰略重點與實施步驟

根據上述分析，我們認為“十五”全省穩定就業局勢的戰略重點是：

其一，培育發展勞動力大容量吸納與轉移的有效載體。主要是通過切實可行的政策措施，逐步做大勞動力吸納與轉移載體的“容量”。大容量的就業載體主要指：有組織的省外與境外勞務輸出，勞動密集型第三產業尤其是社區服務業，個體、私營等非公有制經濟和有活力的小企業。

其二，加快多元城鎮化進程。主要是通過實施多元城鎮化戰略，推動第三產業的迅速發展，使全省非農產業特別是服務業不斷壯大。

其三，主攻難點，化“弱”為“強”。要把就業難點的轉化納入全省經濟社會發展的戰略目標，采取有效措施，幫助城鎮“弱勢群體”提高素質，增強就業競爭能力。要利用經濟手段，扶持經濟弱勢地區擺脫困境，開辟和培育大容量的就業載體，從而化解欠發達地區的失業壓力。

當然，考慮到我國加入WTO近期對農業大省勞動就業的獨特影響，以及全省城鎮化、工業化的進程，在突出戰略重點的同時，上述目標的實現只能分步驟、有計劃的進行。

第一步，化解突出矛盾，改善就業環境，保持全省就業局勢的全面穩定。在當前城鎮失業矛盾，特別是年齡偏大、技術單一老化企業下崗職工再就業問題突出的情況下，要通過加強就業服務，暢通職業信息渠道，狠抓就業培訓和轉業訓練等，盡快化解日益突出的下崗職工再就業矛盾。全省各級政府要采取一系列政策措施，在調整優化經濟結構的同時，逐步改善就業環境，努力兼顧提高經濟規模的就業密度，確保全省經濟發展中城鄉就業機會的穩定增長。

第二步，加大就業投入，著力培育發展勞動力大容量吸納與轉移的有效載體。這一步主要是在化解突出矛盾的基礎上，大力拓寬城鎮就業門路和農村勞動力有效轉移的渠道，為“提質、擴容、減壓”搭建“平臺”，打造“載體”。“提質、擴容、減壓”主要是指提高勞動者的文化技術素質，擴大就業載體的容量，減輕以至化解城鄉失業壓力。今后全省各級政府促進就業的途徑，是要通過加大引導性的就業投入，為勞動者特別是就業困難群體提供全方位的就業服務。要建立健全職業中介機構，規范勞動力市場秩序，完善勞動力供求信息網絡，為城鎮“弱勢群體”和農業剩余勞動力提供低收費或免費的適用技術培訓和就業訓練，幫助城鎮“弱勢群體”和廣大農民提高就業競爭能力和適應職業變化的能力。同時，為切實加快全省城鎮化、工業化進程，還要通過建立小城鎮發展引導基金，制定產業扶持政策等措施，加大全省勞動力吸納與轉移載體搭建的資金和政策投入。

第三步，形成統一市場，健全就業機制，為促進勞動力資源合理配置和就業壓力的全面緩解提供政策和制度環境。這一步主要是在改善就業環境、建造就業載體的基礎上，通過建立健全城鄉統一勞動力市場，真正形成“單位自主用人，個人競爭就業，市場基礎配置，政府引導促進”的市場導向就業機制。為此，要進一步深化戶籍管理、土地流轉、工資分配、社會保障等相關制度改革，使市場在勞動力資源配置中的基礎性作用得到充分發揮。要建立一支規范化、專業化、現代化的就業服務隊伍，從而形成功能齊全、方式靈活、流程規范、運作高效的就業服務體系，切實為勞動力供求雙方提供職業介紹、就業指導、信息咨詢、就業培訓以及養老、醫療、失業保險等多種促進就業的優良服務。

值得注意的是：近年來，由于全省農業已進入資本、技術替代勞動的加速時期，加之農業與非農產業比較利益差距的逐步擴大，形成很強的農業勞動力轉移拉力，導致全省農業勞動力向城鎮和非農產業轉移的內在沖動愈來愈強烈。農業內部就業壓力的不斷積蓄，使得當前農村勞動力嚴重供過于求，這已成為全省改革發展中的一大突出問題。又由于企業結構的戰略性調整，已剝離和分流出大量下崗職工，使全省現有城鎮承受著很大的就業壓力。這必然導致農業剩余勞動力就近轉移的難度加大。可見，“十五”及今后一個時期，一是必須加快多元城鎮化步伐，從中盡快開辟出農業剩余勞動力大容量轉移的有效載體，從而全面緩解全省農村就業壓力；二是要采取有效的政策措施，逐步消除由于發展差距造成各地區之間就業機會不均等的矛盾，以及城鄉、工農之間利益矛盾趨于激發的潛在危機。

三、實施全省就業發展戰略的相關措施及政策建議

（一）相關措施

1、加快全省多元城鎮化進程，不斷開辟新的就業載體。目前，我省城鎮化水平較低（2000年約為29.75%），不僅遠低于經濟發達國家水平，而且低于全國36.1%的平均水平。隨著全省農業產業化、工業化進程的加快，實施多元城鎮化戰略，逐步提高城鎮化程度的時機已經成熟。我們必須把握契機，為促進全省大中小城鎮多層次發展，加緊編制出湖南的“十五”城鎮發展規劃。據湖南近20年的史料分析測算，我省城鎮化水平每提高1個百分點，能相應帶動18萬個就業機會的增加，故在未來一個時期我省通過提高城鎮化水平，以拓展就業空間的余地確實很大。為此，我們要抓好現有城市的擴容增量，適應第三產業尤其是社區服務業發展的需要，采取有效的政策措施，促進全省每個地級市現有中心城區規模的逐步擴大和人口容量的適度增加，力爭到2005年全省14個市州的中心城區人口增加到530萬以上；要加快全省農村小城鎮建設，在努力擴充縣城和建制鎮規模的基礎上，選擇人口和鄉鎮企業較集中，條件成熟又遠離現有城鎮的農村，通過投入一定的小城鎮發展引導資金，扶持興建一批農村集鎮，力爭“十五”全省縣以下建制鎮達到1100個左右。要逐步提升品位、擴大人口容納規模，爭取全省縣城的人口規模平均達6萬人左右，一般建制鎮的人口規模平均達1萬人左右。要通過實施多元城鎮化發展方略，力爭使我省長株潭地區城鎮化水平達45%以上，市鎮人口增加到650萬，其他地區城鎮化水平達40%左右，市鎮人口增加到1900萬左右。

2、強化就業領域宏觀調控，搞好統籌兼顧，均衡各地區之間的就業壓力。為實現全省就業發展戰略的總體目標，不僅要千方百計擴大就業機會，而且要綜合考慮多種“變數”，切實加強宏觀調控，包括對就業增量、存量、余量和地區之間發展差別引起就業壓力差別的調控。穩定就業局勢的當務之急是擴大就業需求。而就業需求是一種“派生”需求，主要依賴于經濟發展和結構調整。針對湖南多數市州的實際，在制定地區產業政策和進行宏觀調控中，一是考慮到非公有制經濟創造的就業崗位已占新增就業崗位90%以上的情況，各地務必兼顧公有制經濟與非公有制經濟的發展，重點鼓勵和支持就業容量大的多種所有制企業優先發展；二是考慮到目前全省就業壓力比較突出的情況，必須正確處理長期穩定就業與近期靈活就業的關系，鼓勵短期性、臨時性的非正規就業；三是我省就業矛盾會逐步從體制轉軌型失業（下崗）與城鎮就業崗位不足，轉變為地區發展差距造成區域間就業機會不均等的矛盾。為此，今后勞動就業宏觀調控的重點，是通過經濟手段，盡量提高對困難市州固定資產投資的比重，擴大困難地區公共投資的規模。

3、進一步深化各項相關制度配套改革，不斷健全和完善市場導向就業的運行機制。一是要逐步革除城鄉隔離的戶籍管理制度。我們必須從消除影響農村生產力發展的體制性障礙入手，以引導農業剩余勞動力合理轉移為目標，逐步推行就業地入戶登記辦法。要清理、修訂或廢止那些“限農、歧農、排農”的政策規定，放松對農村勞動力流動的行政性控制，在幫助他們盡快提高素質的同時，引導其向非農產業特別是中小城鎮的社區服務業轉移。二是建立和完善農用土地流轉制度。

多年來，由于現行土地制度對鄉鎮企業相對集中的制約，使全省80%以上鄉鎮企業高度分散在鄉村，長期與城鎮化進程相脫節。同時導致農業剩余勞動力“進廠不進城”這一原始轉移模式被逐步凝固下來，使鄉鎮企業的產業結構極不合理。可見，只有迅速健全土地流轉制度，促進小城鎮合理布局和鄉鎮企業的連片集中發展，才能帶動農產品運輸、倉儲、貿易、信息和技術推廣等農村第三產業的發展，并產生積極的連帶就業效應（據資料介紹，鄉鎮企業集中發展帶動的就業是分散時的150%）。三是必須大力進行勞動用工、工資分配、教育培訓、社會保險以及住房等的制度創新和政策調整。為此，必須進一步落實勞動者擇業和企業用人自主權，改變職業教育與技術培訓自我封閉的狀況，把發展教育與培訓作為提高勞動者整體素質、緩解結構性失業矛盾的優先措施，努力推動“市場引導培訓，培訓促進就業”機制的形成。要正確啟動利益機制，本著“低水平、廣覆蓋”的原則，盡快拓展養老、失業、醫療等項社會保險的覆蓋面，并全面推行住房商品化，以利于優化勞動者包括進城農民的生活保障預期。

4、依法規范勞動力市場秩序，推動城鄉統一勞動力市場的發育。勞動行政部門要切實加強勞動監察與執法，依法嚴懲職業介紹中的欺詐行為。要打破地方保護和行業壟斷，廢除妨礙全省統一市場形成的各種制度性壁壘，以利于全省城鄉統一勞動力市場在規范中發育，在發育中規范。我們要依據《勞動法》的原則規定，盡快出臺有關勞動力市場管理的地方性法規或制度，為培育全省統一、城鄉一體，運行規范、競爭有序，調控有力、服務周到，覆蓋半徑大、組織成本低，且勞動力供求信息收集渠道暢通、傳遞方式先進的勞動力“連鎖超市”創造良好的法制環境。考慮到今后就業崗位競爭的省際化甚至國際化趨勢，從湖南的實際情況出發，我們必須盡早運用現代信息手段，把我省勞動力市場的覆蓋半徑與觸角，積極向省外乃至國外逐步拓展和延伸，以利全省廣大勞動者能在更大時空的就業競爭中，獲得更多的就業機會。

（二）政策建議

建議之一，把培育勞動力大容量吸納與轉移載體，擴大城鄉就業作為一項戰略重點，盡快納入全省國民經濟與社會發展中長期規劃。各級政府在制訂各項經濟社會發展政策時，要確立就業優先的原則，把促進就業同經濟發展和體制改革一并考慮、統籌規劃和部署。在國家尚未頒布《就業促進法》之前，建議省人大適時制定出有利“就業促進”的地方性法規，使我省擴大就業的措施盡快納入規范化、法制化的軌道。

建議之二，在大力調整經濟結構的同時，必須扶持發展勞動密集型產業，鼓勵就業密度高、容納潛力大的行業特別是服務業優先發展。我們要從提高就業增長彈性上作文章，優先發展就業容量大、投資少、見效快的勞動密集型第三產業和社區服務業，以確保全省就業機會的穩步增長。要積極鼓勵非公有制經濟在更廣泛的領域參與服務業發展，并逐步擴大服務市場的對外開放度。要落實促進服務業擴大就業的各項政策，支持與鼓勵私營、個體企業興辦服務業。要加大對困難地區農村的資金、政策和科技投入，重點扶持發展以農產品加工為主的鄉鎮企業，拓寬大容量就地轉移農業勞動力的載體。

建議之三，積極調整反失業政策，弱化下崗職工就業的“所有制偏好”，激勵其自主拓寬再就業門路。今后，我們要實行積極的反失業政策，要點是采取貨幣化形式，通過轉移支付手段，對國企下崗職工給予一次性的經濟補償，減少他們因流動或自謀職業帶來的制度性機會成本。同時引導與促使下崗職工放棄“身份依附”，從“下崗”向公開失業轉化。這不僅有利于消除對農民的“就業歧視”，而且有利于各級政府真實掌握本地失業情況，并激勵下崗職工自主創業。

此外，從體現人類關懷出發，各級政府要通過以工代賑、建立生產自救基地、健全扶持“弱勢群體”就業的社區支持網絡、組織免費實用技術培訓等，幫助有特殊困難的企業下崗人員提高適應職業變化的能力。對那些長期失業者和殘疾人等“弱勢群體”的就業再就業，必須給予特殊關照，并幫助他們盡快擺脫面臨的困境，使他們能維持最基本的生活。當就業矛盾十分突出時，建議各級政府在及時掌握各地失業情況前提下，采取適當的經濟補償辦法，鼓勵部分家境殷實的婦女實行階段性就業，從而降低的勞動參與率，減少勞動力無效供給，以維護全省就業局勢的基本穩定。

注：本報告所用數據除源于省勞動廳、省統計局、省經濟信息中心和《湖南日報》、《湖南勞動保障》等部門和媒體公開的文獻或資料外，大多是課題組在調研時收集的數據，然后經推算或預測所得。

參考文獻：

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