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一、環(huán)境法律責(zé)任制度的缺陷

(一)千瘡百孔的環(huán)境法律責(zé)任方式

1．“罰輕于過”的環(huán)境行政責(zé)任制度行政處罰是重要的行政管理手段，“過罰相當(dāng)”的行政處罰措施可以有效地督促企業(yè)遵守環(huán)保法律義務(wù)，實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)立法的目的。然而，近30年來的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法實踐表明，我國的環(huán)境保護(hù)立法在行政處罰制度設(shè)計方面普遍存在著“罰輕于過”的現(xiàn)象。首先，環(huán)境保護(hù)法律所規(guī)定的罰款額度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于企業(yè)治理污染的成本，排污企業(yè)有著“違法有利可圖”的錯誤認(rèn)識，花錢買污染權(quán)的現(xiàn)象普遍存在。為了解決“過罰不當(dāng)”的問題，近年來對環(huán)境保護(hù)立法的修改呈現(xiàn)出明確和提高罰款倍數(shù)和數(shù)額的趨勢，但將數(shù)額罰款改為倍數(shù)罰款的做法卻遭遇挫敗。如《水污染防治法》第七十三條規(guī)定:“違反本法規(guī)定，不正常使用水污染物處理設(shè)施，或者未經(jīng)環(huán)境保護(hù)主管部門批準(zhǔn)拆除、閑置水污染物處理設(shè)施的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令限期改正，處應(yīng)繳納排污費數(shù)額一倍以上三倍以下的罰款。”第七十四條第一款規(guī)定“違反本法規(guī)定，排放水污染物超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，或者超過重點水污染物排放總量控制指標(biāo)的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門按照權(quán)限責(zé)令限期治理，處應(yīng)繳納排污費數(shù)額二倍以上五倍以下的罰款”。其次，對于已經(jīng)產(chǎn)生的環(huán)境污染和破壞，罰款只能治標(biāo)不能治本，只有讓違法者改正其違法行為，才能有效地防止污染進(jìn)一步蔓延、環(huán)境進(jìn)一步惡化。然而在我國環(huán)境行政執(zhí)法的實踐中，責(zé)任限期治理或停產(chǎn)停業(yè)等處罰手段往往被束之高閣，其主要原因在于此項處罰權(quán)限屬于地方各級人民政府，環(huán)境保護(hù)部門面對污染嚴(yán)重但對地方經(jīng)濟(jì)作出巨大貢獻(xiàn)的企業(yè)往往束手無策。再次，以警告作為主要表現(xiàn)形式的聲譽罰是最輕微的行政處罰，環(huán)境保護(hù)部門作出警告處罰后直接送達(dá)給違法當(dāng)事人，缺乏向社會公開的機(jī)制，因而警告根本無法產(chǎn)生相應(yīng)的作用，逐漸被環(huán)保部門棄用。

2．“杯水車薪”的環(huán)境民事責(zé)任制度環(huán)境民事救濟(jì)是污染受害人尋求環(huán)境糾紛解決的重要途徑。我國的環(huán)境污染損害賠償訴訟的發(fā)展比較平穩(wěn)，《民法通則》和《環(huán)境保護(hù)法》確立了環(huán)境污染侵權(quán)的無過錯責(zé)任原則，《物權(quán)法》認(rèn)可了相鄰關(guān)系制度對環(huán)境妨害的調(diào)整功能，新《民事訴訟法》將環(huán)境公益訴訟寫入法律。但是介于環(huán)境糾紛的特殊性和復(fù)雜性，環(huán)境民事責(zé)任制度仍存在很多問題。首先，舉證困難。受害人收集證據(jù)的能力受到專業(yè)性和技術(shù)性的限制，環(huán)境污染損害的發(fā)現(xiàn)周期又很長，證據(jù)的證明力存在不同程度的破壞，證據(jù)的保全也受技術(shù)能力的制約，舉證困難這一問題始終得不到有效的解決。其次，因果關(guān)系和損害事實的確定存在困難。我國對環(huán)境污染侵權(quán)訴訟中的因果關(guān)系證明采取了特殊的舉證責(zé)任分配方式，但缺乏配套的證明標(biāo)準(zhǔn)制度。在訴法實踐中，普遍存在法官由于受害者無法證明損害與行為之間存在因果關(guān)系而判定其敗訴的案例。環(huán)境損害既包括環(huán)境利用行為導(dǎo)致他人人身、財產(chǎn)的實際損害，也包括因環(huán)境污染或自然破壞導(dǎo)致環(huán)境的生態(tài)價值逸失。我國現(xiàn)行法律沒有明確界定環(huán)境損害的范圍，在實踐中，因原告無法舉證實際損害數(shù)額而判決原告敗訴的現(xiàn)象屢見不鮮。再次，我國物權(quán)法第九十條規(guī)定“不動產(chǎn)權(quán)利人不得違反國家規(guī)定棄置固體廢物，排放大氣污染物、水污染物、噪聲、光、電磁波輻射等有害物質(zhì)”。規(guī)避了受害方的權(quán)利，只明確了不動產(chǎn)權(quán)利人不得作出上述行為，與此同時，對于受到侵害后受害方的救濟(jì)沒有明確的規(guī)定。

3．“外強(qiáng)中干”的環(huán)境刑事責(zé)任制度我國現(xiàn)階段環(huán)境犯罪立法的保護(hù)范圍逐漸擴(kuò)展，但總體來說，罪名仍然過少，遺漏情形較為明顯，特別是在與行政法律法規(guī)的銜接問題上存在較大漏洞。如《防沙治沙法》的第三十八條規(guī)定:“違反本法第二十二條第一款規(guī)定，在沙化土地封禁保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)從事破壞植被活動的，由縣級以上地方人民政府林業(yè)、農(nóng)(牧)業(yè)行政主管部門按照各自的職責(zé)，責(zé)令停止違法行為;有違法所得的，沒收其違法所得;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”在我國刑法規(guī)定中，只對非法采伐、毀壞國家重點保護(hù)植物、盜伐林木等行為破壞作了明文規(guī)定，并沒有對破壞植被，特別是破壞草原的行為作明文規(guī)定。在實際當(dāng)中有許多的防沙治沙活動是以種草為最適宜的，因而沙化土地封禁區(qū)不乏有以草原為主的地區(qū)，然而對這里的破壞行為追究刑事責(zé)任就沒有刑法依據(jù)。從我國現(xiàn)行刑法來看，關(guān)于環(huán)境污染犯罪的違法定刑偏低，對單位犯罪的很少追究單位的刑事責(zé)任，相應(yīng)罰金數(shù)額也較低。如污染環(huán)境罪的法定最高刑為七年，環(huán)境監(jiān)管失職罪的法定最高刑為三年。這顯然是不合理的，環(huán)境污染犯罪必然會給生態(tài)系統(tǒng)造成巨大的損害，世界各國環(huán)境污染犯罪立法都趨于嚴(yán)厲，我國環(huán)境污染犯罪法定刑偏輕有悖于立法的理念，不能充分發(fā)揮震懾犯罪分子的積極作用。所以，只有加強(qiáng)環(huán)境污染刑事責(zé)任的處罰力度，才能從根源上遏制環(huán)境污染犯罪的發(fā)生。

(二)環(huán)境法律責(zé)任方式之間存在競合問題環(huán)境法律責(zé)任方式的多樣性勢必導(dǎo)致同一法律部門之間、不同法律部門之間在環(huán)境法律規(guī)范的使用方面產(chǎn)生大量的競合。傳統(tǒng)的競合理論在解決同一部門法中的責(zé)任競合和不同部門法中不同性質(zhì)的一般責(zé)任競合問題上已較為完善，但是，環(huán)境法作為一個綜合法律部門，法律責(zé)任競合的現(xiàn)象更為突出。分屬于不同部門法的環(huán)境法律責(zé)任存在交叉使用，可能使行為人的一個行為承擔(dān)多重責(zé)任、重復(fù)處罰，這顯然有失公平。如何解決這些沖突就顯得尤為重要，有些學(xué)者借鑒國外立法經(jīng)驗，主張專門立法，如瑞典的《環(huán)境保護(hù)法》主要規(guī)定行政責(zé)任和刑事責(zé)任，將大部分民事責(zé)任放入《環(huán)境損害賠償法》的規(guī)制中。早在2003年北京召開的“環(huán)境與資源保護(hù)立法座談會”上，就有學(xué)者提出了應(yīng)制定專門的環(huán)境責(zé)任法，由此掀起了環(huán)境責(zé)任立法的討論熱潮，但這一熱潮卻在不斷地理論研究和爭論中悄然褪去，究其原因如下。首先，環(huán)境糾紛處理和環(huán)境損害賠償立法的名稱和內(nèi)容存在巨大爭議:此法主要解決程序性問題還是實體性問題?符合污染物排放標(biāo)準(zhǔn)但造成了污染危害的行為是否要承擔(dān)責(zé)任?排污者對環(huán)境危害承擔(dān)賠償責(zé)任主觀存在故意和過失，如何區(qū)別對待?環(huán)境損害涉及的范圍之廣，既包括大氣污染、水污染、土地污染、海洋污染而導(dǎo)致的危害，也包括發(fā)射噪聲、產(chǎn)生振動、放射性、電磁輻射、熱能、阻擋日光等對財產(chǎn)和人身健康造成的損害，還包括由于建設(shè)和開發(fā)活動對生態(tài)造成的破壞，如何集中在一部法律中進(jìn)行規(guī)制?如何確定不同環(huán)境領(lǐng)域的損害賠償范圍和損害賠償額?行政處理是否應(yīng)作為必經(jīng)程序?跨行政區(qū)域的損害賠償糾紛如何執(zhí)行?這些問題的不同回答造成了專門立法的擱置。其次，我國的立法程序十分嚴(yán)格，立法技術(shù)相對落后，環(huán)境問題與經(jīng)濟(jì)利益有著千絲萬縷的聯(lián)系，相關(guān)的利益群體存在嚴(yán)重的分歧，在實踐上也造成了環(huán)境糾紛處理和損害賠償立法“千呼萬喚難出來”。環(huán)境問題隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和科技的進(jìn)步變得日益復(fù)雜，新型的污染方式大量涌現(xiàn)，環(huán)境違法行為的種類不斷增加，專門的立法無法囊括所有的損害類型，同時也存在僵硬、滯后等無法克服的缺陷。要解決環(huán)境法律責(zé)任競合的問題，必須協(xié)調(diào)適用三種環(huán)境法律責(zé)任形式，構(gòu)建立體的環(huán)境法律責(zé)任體系。

二、環(huán)境法律責(zé)任制度的完善

(一)發(fā)揮環(huán)境行政處罰的主體作用自20世紀(jì)90年代至今，我國對環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律的認(rèn)識不斷加深，修法較為頻繁。我們從修法沿革中可以發(fā)現(xiàn)，行政處罰逐漸成為環(huán)境法律責(zé)任的絕對重心并呈現(xiàn)出不斷強(qiáng)化的趨勢，行政處罰所規(guī)制的環(huán)境行政違法行為也越來越多樣。環(huán)境違法行為因違法成本低而屢禁不止，環(huán)境行政法律責(zé)任飽受詬病，但解決途徑卻單一地尋求提高行政罰款額。筆者認(rèn)為，完善環(huán)境行政法律責(zé)任，不僅要解決財產(chǎn)罰制度設(shè)計上的不足，還應(yīng)該綜合運用多種行政處罰手段。

1．財產(chǎn)罰針對“過罰不當(dāng)”的問題，特別是諸如讓排污企業(yè)“拍手稱快”的《水污染防治法》等規(guī)定應(yīng)立即予以修改，一方面要確立科學(xué)合理的罰款數(shù)額計算方式，另一方面應(yīng)在環(huán)境立法中全面確立“按日計罰”模式。現(xiàn)行的“按次計罰”的處罰方式忽略了違法行為的持續(xù)性，對違法時間較長和違法時間較短的違法者沒有加以區(qū)分。針對這種情況，早在2007年頒布的《水污染防治法(修訂草案)》就曾提出“按日計罰”的設(shè)想，然而令人遺憾的是此設(shè)想最終未能寫入修訂后的《水污染防治法》。令人驚喜的是，2013年6月26日，十二屆全國人大常委會第三次會議兩次審議環(huán)境保護(hù)法修正案草案，草案明確實行按日處罰制度:企業(yè)事業(yè)單位違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令限期改正，逾期不改正的依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。“按日計罰”寫入《環(huán)境保護(hù)法》，有利于從根本上解決企業(yè)違法成本低的問題，有利于遏制環(huán)境損害的持續(xù)擴(kuò)張。《環(huán)境保護(hù)法》的修改在一定程度上推動了《水污染防治法》《大氣保護(hù)法》《固體廢物污染防治法》等相關(guān)法律的完善，應(yīng)將“按日計罰”作為基本的處罰方式寫入環(huán)境行政法律責(zé)任，不僅是違法行為持續(xù)期要按日計罰法，違法后治理不到位期間也要按日計罰，環(huán)境保護(hù)罰款不設(shè)最高限額。

2．聲譽罰建立“警告”公開平臺。隨著人們的環(huán)境保護(hù)意識的提高，環(huán)境保護(hù)理念不斷融入商業(yè)社會，企業(yè)的環(huán)境違法行為在一定程度上損毀了自身的企業(yè)聲譽，從而間接地影響了其經(jīng)濟(jì)收益，通過建立一個綜合的聲譽罰公開平臺，通過多種媒體渠道公開企業(yè)的環(huán)境違法行為，一方面保障了公民的知情權(quán)，另一方面增加了企業(yè)的環(huán)境違法成本。建立警告轉(zhuǎn)換制度。即把違法者每次受到的警告處罰都記錄在案，累積到一定次數(shù)，便可以向更高一級處罰形式轉(zhuǎn)化。同一違法者反復(fù)進(jìn)行同一性質(zhì)的環(huán)境違法行為，表明其主觀惡意和社會危害性較大，應(yīng)從重處罰，在累積到一定次數(shù)之后按更高一級處罰形式處罰，在接受轉(zhuǎn)化完的行政處罰之后仍受到警告處罰的，應(yīng)作為更高一級處罰形式的加重情節(jié)對待。

(二)完善環(huán)境民事責(zé)任的補充作用環(huán)境行政處罰和環(huán)境刑罰作為傳統(tǒng)的調(diào)整手段，大部分應(yīng)用于調(diào)整公權(quán)力之間、公權(quán)力與私權(quán)利之間的關(guān)系，涉及純私法領(lǐng)域，還需要環(huán)境民事責(zé)任作為必要的補充。行政罰款和刑罰中的罰金無法彌補受害人的經(jīng)濟(jì)損失和非經(jīng)濟(jì)損失，之所以讓加害人承擔(dān)填補受害人損失的侵權(quán)民事責(zé)任，是基于公平主義的理念，其主要目的在于使受害人所受損失能夠獲得實質(zhì)的、完整而迅速的填補。要想完善環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)制度，需要將填補受損的環(huán)境私益與維護(hù)環(huán)境公益相結(jié)合，最大限度地發(fā)揮不同環(huán)境法律責(zé)任的功能。

(三)加強(qiáng)環(huán)境刑事能力的支撐作用司法權(quán)與行政權(quán)具有不同的價值目標(biāo)，單純的以環(huán)境行政違法程度的大小作為是否構(gòu)成環(huán)境刑事犯罪的依據(jù)，是對環(huán)境刑罰其獨立價值與功能的否定。環(huán)境污染往往危害范圍廣、危害后果嚴(yán)重，行政手段的價值在于它的靈活性，“靈活性是有效實施的關(guān)鍵，但過度的靈活性也將導(dǎo)致執(zhí)行不力”，與此同時，隨著新型的環(huán)境違法行為種類的不斷增加，單純的民事行政手段已不足以打擊環(huán)境污染行為，只有加大環(huán)境污染刑事責(zé)任的處罰力度，完善環(huán)境行政責(zé)任與環(huán)境刑罰的鏈接，才能有效地預(yù)防環(huán)境污染犯罪。

三、總結(jié)

環(huán)境行政責(zé)任和民事責(zé)任中的難題往往是由于其制度體系自身的弊端導(dǎo)致，特別是罰款數(shù)額過低、民事侵權(quán)賠償難等問題，單靠其自身的修改和完善舉步維艱，必須依靠環(huán)境刑罰作為強(qiáng)力支持。在環(huán)境污染案件中，行為人實施污染環(huán)境行為的目的往往是高額的利潤收入。罰款和損害賠償相對于這些利潤而言只是九牛一毛，難以產(chǎn)生威懾作用。在司法實踐中，許多環(huán)境違法行為的危害結(jié)果遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過民法、行政法的調(diào)整范圍，環(huán)境刑罰調(diào)整的行為立足于更高的社會危害性的基礎(chǔ)之上，在道德和法律上都有更為強(qiáng)烈的譴責(zé)性，因而也具有更為強(qiáng)大的威懾作用。‘

作者：金媛曦單位：北京林業(yè)大學(xué)