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0引言

黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，并把建設(shè)“形成嚴密的法治監(jiān)督體系”列為建設(shè)有中國特色的社會主義的五大法治體系之一，強調(diào)要“強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，完善糾錯問責機制”。這對從根本上推進煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督，確保嚴明公正執(zhí)法有著重大意義。對當前的煤礦安全執(zhí)法監(jiān)督工作存在的問題進行了分析，結(jié)合中國特色社會主義理論和十八屆四中全會精神，用法治思維從宏觀緯度提出了新形勢下做好執(zhí)法監(jiān)督工作的一些建議，以期推進煤礦安全執(zhí)法監(jiān)督工作。

1煤礦安全執(zhí)法監(jiān)督的概況

執(zhí)法監(jiān)督是指煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)內(nèi)部對執(zhí)法行為的監(jiān)督，包括上級煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)對下級煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)、本級煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)對所屬執(zhí)法部門及其執(zhí)法人員的執(zhí)法活動實施的監(jiān)督。多年來，國家煤監(jiān)局高度重視煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法監(jiān)督工作，根據(jù)安全監(jiān)察工作任務(wù)和執(zhí)法過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，積極推進執(zhí)法監(jiān)督制度建設(shè)，2004年印發(fā)了《關(guān)于完善煤礦安全監(jiān)察工作機制進一步加強行政執(zhí)法工作的意見》，首次提出“搞好執(zhí)法指導(dǎo)和執(zhí)法監(jiān)督，規(guī)范執(zhí)法行為”，有力推動了煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法的規(guī)范化。2005年前后，在各省局先后組建了執(zhí)法監(jiān)督處，2014年印發(fā)了《煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法監(jiān)督辦法(試行)》，進一步明確了執(zhí)法監(jiān)督的責任制度、工作內(nèi)容和專職執(zhí)法監(jiān)督隊伍，執(zhí)法監(jiān)督的大的工作格局初步形成。

2煤礦安全執(zhí)法監(jiān)督面臨的問題

1)執(zhí)法監(jiān)督職能未得到應(yīng)有發(fā)揮。

多年來，一些省局和分局把工作重點和主要精力集中于煤礦“三項監(jiān)察”、排大安全隱患、查處重大事故的方向無疑是正確的，但在注重安全監(jiān)察的同時，往往忽略了執(zhí)法監(jiān)督的重要作用，沒有充分考量執(zhí)法監(jiān)督對提升安全監(jiān)察質(zhì)量，提高執(zhí)法效果的推動和引領(lǐng)作用，沒有把提升安全監(jiān)察與抓住執(zhí)法監(jiān)督的本質(zhì)有機聯(lián)系。執(zhí)法監(jiān)督部門的地位與權(quán)力分配不盡合理國家局、省局、分局執(zhí)法監(jiān)督部門之間協(xié)調(diào)、通報、配合不夠，沒有形成信息化網(wǎng)絡(luò)平臺，對監(jiān)察執(zhí)法尚未形成應(yīng)有的監(jiān)督力量。

2)執(zhí)法監(jiān)督體系尚未建立。

一些省局尚未建立健全監(jiān)察執(zhí)法監(jiān)督制度和機制，缺乏對執(zhí)法活動、過程和效果監(jiān)督的規(guī)范養(yǎng)成，監(jiān)督環(huán)節(jié)不具體，制度約束不到位。主要表現(xiàn)為:對監(jiān)察執(zhí)法缺乏內(nèi)部監(jiān)督所必須具有的制衡的配套機制，如監(jiān)察執(zhí)法不履行煤礦安全監(jiān)察職能時，如何處理;未普遍建立并認真實行監(jiān)督責任制，對查出的執(zhí)法不當?shù)冗`法行為時，有相互推諉、無人查究的現(xiàn)象，執(zhí)法監(jiān)督也缺乏考核標準、量化標準和責任機制。

3)執(zhí)法監(jiān)督規(guī)范化不足。

在具體執(zhí)法監(jiān)督活動中沒有從監(jiān)督的規(guī)范性來規(guī)范執(zhí)法程序的正當性，對安全監(jiān)察執(zhí)法權(quán)未能有效制約。對監(jiān)察執(zhí)法重大自由裁量權(quán)監(jiān)督?jīng)]有形成規(guī)范。例如監(jiān)督部門發(fā)現(xiàn)監(jiān)察執(zhí)法適用法律不當?shù)膯栴}，往往考慮執(zhí)法程序已經(jīng)終結(jié)，而沒有采取糾正措施。對在監(jiān)察中責令整改的煤礦沒有對整改過程的監(jiān)察進行監(jiān)督，對于整改沒有達到預(yù)定效果的，監(jiān)督檢查中也沒有及時對監(jiān)察工作提出監(jiān)督意見，對這些重大行政執(zhí)法案件的處罰的自由裁量未能有效監(jiān)督等同于失去監(jiān)督，其直接的后果和影響則是監(jiān)察權(quán)的不受約束。監(jiān)督中的社會化監(jiān)督工作普遍沒有開展。

4)執(zhí)法監(jiān)督理念和方法上存在不適應(yīng)性。

執(zhí)法監(jiān)督認識上存在誤區(qū)，誤以為執(zhí)法監(jiān)督就是對監(jiān)察執(zhí)法處罰是否合理。依法監(jiān)督觀念不強。重“人治”，輕“法治”，監(jiān)督不力、懲處不嚴。執(zhí)法監(jiān)督被動，重事后監(jiān)督，輕事前監(jiān)督，監(jiān)督的事前防范機制薄弱。重程序性監(jiān)督，輕實體性監(jiān)督。一些礦難發(fā)生后，有的法律專家就指出，一些煤礦即使取得了安全生產(chǎn)許可證，也不能保證不出事故，程序性合法，不能替代實體性合法，關(guān)鍵在于企業(yè)能否將安全生產(chǎn)的所有要素真正落實到生產(chǎn)的每個環(huán)節(jié)中。

3解決執(zhí)法監(jiān)督問題的主要對策

3．1堅持權(quán)責法定健全煤礦監(jiān)察執(zhí)法監(jiān)督職能

1)深化執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)配置。

貫徹落實《煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法監(jiān)督辦法》(試行)規(guī)定，加快推進省局、分局執(zhí)法監(jiān)督內(nèi)設(shè)機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化。強化執(zhí)法監(jiān)督地位，各省局執(zhí)法監(jiān)督處獨立設(shè)置，省局、分局要配足專職執(zhí)法監(jiān)督人員。可探索建立省局執(zhí)法監(jiān)督處與紀檢監(jiān)察室聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督，執(zhí)法監(jiān)督處負責組織、監(jiān)察室負責協(xié)調(diào)，這為行政監(jiān)督、效能監(jiān)察和廉政監(jiān)督的集中統(tǒng)一，為執(zhí)法監(jiān)督發(fā)揮綜合性、權(quán)威性、防腐性功能提供了組織保障。

2)強化執(zhí)法監(jiān)督職能。

執(zhí)法監(jiān)督部門要加強對監(jiān)察執(zhí)法權(quán)力的有效監(jiān)督，依法推進安全監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)信息公開，執(zhí)法決策公開、執(zhí)行公開、結(jié)果公開。對執(zhí)法人員是否正確履行法定職責，是否依法處理違法行為開展監(jiān)督。依法開展煤礦企業(yè)反映的執(zhí)法問題的調(diào)查、核實，配合紀檢監(jiān)察部門依法查處對控告人、申訴人、舉報人打擊報復(fù)等行為。

3)矯正煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法行為。

監(jiān)督部門要依法對監(jiān)察執(zhí)法行為主體行使條件、程序進行監(jiān)督，又要對煤礦安全執(zhí)法權(quán)力不當擴張或無由放棄進行監(jiān)督，按法律規(guī)范的層級序列，監(jiān)督安全監(jiān)察權(quán)力邊界及權(quán)力行使的條件，還要強化對安全執(zhí)法行政強制有無空頭設(shè)定或者放松強制條件的監(jiān)督，開展對煤礦行政處罰有無突破相關(guān)種類和幅度等專項監(jiān)督。通過對監(jiān)察執(zhí)法行為的監(jiān)督推進執(zhí)法宗旨的實現(xiàn)。依法發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)督的規(guī)范效應(yīng)，有效矯正監(jiān)察執(zhí)法，避免執(zhí)法的違法行為造成的直接后果。

3．2健全煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法權(quán)的制約和監(jiān)督機制

1)解析安全監(jiān)察執(zhí)法權(quán)力。

列明具體的執(zhí)法權(quán)力清單，詳細分解違法行為、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法權(quán)限，以公開為常態(tài)。推進煤礦安全監(jiān)察規(guī)范性文件、執(zhí)法流程、執(zhí)法計劃網(wǎng)上公開。實施網(wǎng)上行政審批，公布受理、審查流程、結(jié)果公開，接受社會監(jiān)督。

2)探索監(jiān)察職權(quán)解構(gòu)制衡。

煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法處罰、許可、強制等職權(quán)，一般均執(zhí)法主體一體實施并完成，其證據(jù)調(diào)查、事實認定、依法裁決、執(zhí)行跟蹤等，在相對封閉的主體范圍內(nèi)封閉運行，獨立作證，證據(jù)審查，職權(quán)回避都難以做到客觀和公正。執(zhí)法監(jiān)督有必要依行政權(quán)分立的原則，至少將證據(jù)收集固定，證據(jù)審查與事實認定適度分離，專人分段行使，獨立負責，相互制約，保證執(zhí)法的客觀公正。

3)推動煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法基準分類統(tǒng)一。

執(zhí)法監(jiān)督有必要對相對寬泛的執(zhí)法幅度，按照對象條件、行為影響、過錯差異等標準，予以分格細化，完善適用規(guī)則，真正實現(xiàn)執(zhí)法規(guī)范的針對和可操作性，以利于監(jiān)察執(zhí)法作出裁決的實質(zhì)意義上的公平。

4)健全對監(jiān)察執(zhí)法規(guī)范性文件的合法性監(jiān)督。

行政執(zhí)法的規(guī)范性文件是行政邏輯的起點，要實施有效監(jiān)督必須加強源頭合法性的監(jiān)督，對同級煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)制定的規(guī)范性文件進行法律上的監(jiān)督、審查，是否有職權(quán)移轉(zhuǎn)和責任讓渡;是否存在越權(quán)、懈怠或濫職等職權(quán)非法現(xiàn)象，自由裁量有無選擇性適法現(xiàn)象，裁量結(jié)果是否充分，有無必要，是否符合比例原則等。

5)建立內(nèi)部重大決策合法性審查機制。

實行重大行政處罰集體研究制度。對嚴重安全生產(chǎn)違法行為給予責令停產(chǎn)整頓、吊銷安全許可、撤銷有關(guān)崗位證書、較大數(shù)額罰款等行政處罰的，應(yīng)集體研究決定。加強對煤礦關(guān)閉、資源重組、重大工程驗收等執(zhí)法監(jiān)督，嚴格監(jiān)督重大執(zhí)法決定適用法律的正當性。未經(jīng)執(zhí)法監(jiān)督部門合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論。建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，確保依法決策和科學決策。

3．3堅持法治引導(dǎo)健全監(jiān)督制度保障

執(zhí)法監(jiān)督部門要完善評查制度，注重評查實效，定期開展執(zhí)法案卷抽查，確保執(zhí)法文書科學、嚴謹、合法、有效。省局要結(jié)合駐地煤礦實際情況，根據(jù)執(zhí)法計劃、行政處罰、行政許可、事故調(diào)查處理情況和行政復(fù)議、訴訟結(jié)果等，定期對下級煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)和所屬執(zhí)法部門、執(zhí)法人員開展行政執(zhí)法評議，并將評議結(jié)果納入公務(wù)員年度考核的范圍。省局、分局要完善各項規(guī)章制度，規(guī)范具體的執(zhí)法工作流程，建立健全“制定執(zhí)法計劃－確定被檢查礦井－編制具體執(zhí)法方案－實施現(xiàn)場監(jiān)察－依法處理－跟蹤督辦－結(jié)案歸檔”的閉合執(zhí)法工作機制，實現(xiàn)執(zhí)法過程程序化、執(zhí)法行為規(guī)范化、執(zhí)法監(jiān)督制度化。

3．4改進執(zhí)法監(jiān)督的方式與方法

1)規(guī)范監(jiān)督的實質(zhì)是實現(xiàn)有效監(jiān)督。

執(zhí)法監(jiān)督外觀表現(xiàn)是對安全監(jiān)察行為的依法規(guī)范、重塑和再評價，以推進達成監(jiān)察執(zhí)法的行為規(guī)范、程序正當、結(jié)果公正的執(zhí)法宗旨。鑒于監(jiān)察執(zhí)法的持續(xù)性和全覆蓋，執(zhí)法監(jiān)督事實上不可能對所有的執(zhí)法行為進行再評價，如何實現(xiàn)對執(zhí)法水平“點上突破、面上提高”的監(jiān)督效果，需要在監(jiān)督的方式方法有所突破，在監(jiān)督和執(zhí)法的時序配置上，實現(xiàn)監(jiān)督在執(zhí)法之前、之中和之后的全覆蓋。加強執(zhí)法前監(jiān)督，實現(xiàn)監(jiān)督重點前移。

2)重大隱患備案審查監(jiān)督。

重大隱患排查治理是煤礦安全監(jiān)察工作的核心環(huán)節(jié)，開展重大隱患的備案審查監(jiān)督，對提升安全監(jiān)察質(zhì)量有著極端重要性，監(jiān)督審查備案的全面性、系統(tǒng)性，排查出的重大隱患有無遺漏。監(jiān)督是否及時督促企業(yè)制定措施治理隱患，是否定期督察重大隱患的治理情況。監(jiān)督煤礦企業(yè)是否定期對治理情況進行報告，是否做到及時銷號等情況。

3)執(zhí)法過程監(jiān)督。

它是煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法的過程規(guī)范。執(zhí)法監(jiān)督應(yīng)著眼于執(zhí)法全過程，包括執(zhí)法程序的啟動，執(zhí)法環(huán)節(jié)的完備，執(zhí)法流程的透明等。程序正當是實體公正的保障，程序瑕疵或違法，相對人知情、陳述、申辯與監(jiān)察執(zhí)法主體的對抗性權(quán)利無法保障，故執(zhí)法監(jiān)督對執(zhí)法過程的規(guī)范尤為關(guān)鍵。要監(jiān)督指導(dǎo)監(jiān)察員在執(zhí)法過程中按規(guī)定形成檢查筆錄、行政處理決定書、立案、立案審批、立案調(diào)查、詢問筆錄、處罰告知書、處罰決定書、問題復(fù)查、問題整改報告等，做到規(guī)范清晰;對執(zhí)法監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題要及時向監(jiān)察員所在部門發(fā)送執(zhí)法監(jiān)督建議書、糾正違法通知書，并限期糾正。

4)執(zhí)法現(xiàn)場監(jiān)督。

執(zhí)法監(jiān)督部門要對監(jiān)察執(zhí)法活動現(xiàn)場督查，如，監(jiān)察方案是否突出了重點，執(zhí)法文書是否符合現(xiàn)場，執(zhí)法程序是否合法合規(guī)等。對照執(zhí)法文書，按照監(jiān)察方案、監(jiān)察地點和行走路線，從資料到現(xiàn)場進行督查。發(fā)現(xiàn)現(xiàn)場執(zhí)法問題，可根據(jù)情況適時終止執(zhí)法行為，及時糾正后繼續(xù)實施。

5)執(zhí)法結(jié)果監(jiān)督。

執(zhí)法效果監(jiān)督是監(jiān)察執(zhí)法發(fā)現(xiàn)的不當行政行為而采取的主動監(jiān)督糾正機制，是后位糾偏。其實現(xiàn)方式可以是專案調(diào)閱，案件抽查。要監(jiān)督安全監(jiān)察活動所大安全問題或隱患的處理結(jié)果是否做到事實清楚，證據(jù)充分，程序合法，適用法律準確，采取措施適當;重大處罰情況是否及時備案，自由裁量權(quán)使用處罰上、下限是否適當，是否有重大問題不上筆錄的現(xiàn)象等;不當行政行為的監(jiān)督可以直接更正，指令重新處理，予以撤銷或確認違法;對執(zhí)法結(jié)果監(jiān)督，還要建立對安全監(jiān)察執(zhí)法活動隨機現(xiàn)場回訪制度，由執(zhí)法監(jiān)督部門負責，重點了解監(jiān)察執(zhí)法活動方法是否得當、安全問題或隱患是否處理。

3．5健全執(zhí)法過錯問責機制

煤礦監(jiān)察執(zhí)法堅持有錯必糾，有責必問，健全問責制度，推進問責法治化。執(zhí)法監(jiān)督對行政相對人違法行為的追究，應(yīng)依法合規(guī)，罰當其責，責稱其過。據(jù)此，建議省局建立執(zhí)法過錯責任追究機制，對發(fā)現(xiàn)監(jiān)察執(zhí)法不當行為的，省局由執(zhí)法監(jiān)督處認定執(zhí)法違法行為的類別和程度，由省局紀檢監(jiān)察室根據(jù)執(zhí)法違法其性質(zhì)和相關(guān)規(guī)定，進行執(zhí)法行政問責:對執(zhí)法監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的錯誤和問題不認真糾正的，應(yīng)當對執(zhí)法單位或執(zhí)法人員給予通報批評、約談。執(zhí)法監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的嚴重問題，應(yīng)當制作執(zhí)法監(jiān)督意見書并啟動調(diào)查程序，視違法事實，給予紀律處分。綜合分析執(zhí)法追責中是否考慮責任人法定范圍，行為人職權(quán)表現(xiàn)，過錯形態(tài)，其行為對違法結(jié)果的影響力大小，權(quán)衡判斷追責是否確當、公允。

3．6堅持以人為本推進執(zhí)法監(jiān)督法治化水平

加強煤礦執(zhí)法監(jiān)督人員的守法教育。執(zhí)法監(jiān)督工作的核心是黨的事業(yè)至上、人民利益至上、法律至上。要大力加強行政執(zhí)法人員的職業(yè)道德教育，培育法律至上精神，嚴格執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法行為。我們要堅持以人為本，不斷培育法治文化和法治認同，大力開展執(zhí)法監(jiān)督的法律業(yè)務(wù)培訓(xùn)，嚴格執(zhí)法監(jiān)督人員的持證上崗和資格管理制度，盡快形成一批符合實際工作需要的具有較高法治思維能力的執(zhí)法監(jiān)督群體。對在安全監(jiān)察工作中執(zhí)法能力強、沒有出現(xiàn)重大失誤、辦案質(zhì)量高的個人要進行獎勵，對亂用法律條文、造成辦錯案的個人要進行懲戒。多措并舉，全面提升煤礦安全監(jiān)察工作效率和執(zhí)法水平。

4結(jié)語

煤礦安全監(jiān)察是國家監(jiān)察，在我國安全生產(chǎn)監(jiān)管格局中舉足輕重。安全監(jiān)察工作責任重大，規(guī)范執(zhí)法更顯重要，加強對執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督更為迫切。在新的歷史發(fā)展階段，我們要全面貫徹落實十八屆三中、四中全會精神，更加注重強化安全生產(chǎn)法治思維，堅持法律信仰，堅定煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法監(jiān)督的法治自覺、素質(zhì)自覺和實踐自覺。深入推進依法監(jiān)察，促進嚴格執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法。法律的正確實施在于對法律的有效監(jiān)督，我們要加快建設(shè)煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法監(jiān)督體系，不斷創(chuàng)新煤礦安全執(zhí)法監(jiān)督方式方法，全面推進煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法監(jiān)督工作。

作者：徐海云 單位：江蘇省煤礦安全監(jiān)察局