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內容提要十六大報告明確提出審計機關要在加強對權力的制約和監督上發揮職能作用。筆者在實踐中認識到：從監督和制約干部的角度講，執紀機關和干部管理部門必須形成合力，由審計機關、紀檢監察機關和組織人事部門同時參與“審計考廉”。本文就縣鄉兩級機構建立和實施領導干部“審計考廉”的內涵、程序、目的、作用及需要把握的原則作了一些研究和思考。

關鍵詞審計考廉權力制約有效途徑

十六大報告明確提出審計機關要在加強對權力的制約和監督上發揮職能作用，這是黨中央和全國人民在新的歷史時期對審計機關的希望和重托。自審計機關組建以來，特別是中辦、國辦關于《縣級以下黨政領導干部任期經濟責任審計暫行規定》頒布以來，各級審計機關把經濟責任審計與其他常規審計有機結合，不但維護了財經紀律，保證了經濟秩序健康運行，而且對客觀公正地評價和劃分領導干部任職期間經營效果和應負的責任，促進黨風廉政建設等方面都發揮了積極的作用。

但筆者在實踐中認識到：從監督和制約干部的角度看，由于受現行體制、執法環境、社會風氣等諸多因素的影響，就單一職能部門孤軍作戰難以達到理想效果，必須形成合力，由審計機關、紀檢監察機關、組織人事部門同時參與。對此，本文試圖就縣鄉兩級機構建立和實施領導干部“審計考廉”機制做一點粗淺的思考。

一、實施領導干部“審計考廉”的內涵及程序

所謂實施領導干部“審計考廉”機制，是指把審計監督與紀檢監察監督、組織人事監督有機結合，形成“三位一體”監督，對領導干部的德、才、勤、能、績進行全方位、多層次、多角度、多元化的綜合性地考核、考察和審計認定，形成合成效應。即：分別建立由審計機關與紀檢監察機關、組織人事部門組成的綜合監督體系，按照干部管理權限和分工，三家聯合不定期地對所轄單位和部門領導干部的任職行為進行審計和考察，從而實現監督機關的權威性，監督內容的全面性，監督形式的廣泛性，監督目的的成效性，以形成一個有序的權力監督體系、制度和網絡。具體程序是：

（一）健全領導機構。縣鄉（局）兩級黨委分別成立由主管干部的副書記任組長，由紀檢、監察、組織、人事、審計等部門主要領導為成員的組織機構，并建立健全聯席會議制度，制定工作計劃，不定期地聽取工作匯報，研究分析干部隊伍狀況，解決工作運行中遇到的各種問題。

（二）確定監督對象。實施領導干部“審計考廉”的主要對象是黨、政、法、群機關和經濟主管部門的正職及企業事業單位的法定代表人。注重把下列六種情況列為重點：一是在同一正職崗位任職兩年以上的；二是任職屆滿或擬調任、轉任、輪崗和退休的；三是社會有不良反響的；四是所在單位經濟狀況較好的；五是擬定轉制的；六是擬提拔重用的。

（三）明確審察內容。主要審計考察干部任期內的工作業績、責任劃分和廉潔自律情況，具體包括：班子建設、經營決策、精神文明、公益事業、經濟效益、資產保值、債權債務、遵守法紀、內控制度、自身廉潔等。

（四）編制工作方案。根據不同的審察對象做出不同的具體方案，包括指導思想、重點內容、方法步驟、時間要求、組織領導、人員配備、工作分工等。經三個職能部門的主要負責人審核簽發后組織實施。

（五）實地開展工作。根據確定的工作方案，在做好人員職能分工和短期培訓后，工作組成員同時進駐被審察對象所在單位。具體工作步驟：一是召開一次由黨政領導班子成員和基層單位負責人參加的打招呼會，由組長闡明“審考”的對象、目的、內容、方式等，歡迎反饋意見，同時要建立舉報電話和舉報箱。二是分層次召開各種不同類型的座談會，廣泛聽取各方面意見。三是聽取“審考”對象的工作述職。四是查閱黨政班子會議記錄。五是依據有關資料全面詳細審計考核各項指標和執行財經紀律情況。六是深入走訪基層單位和群眾，了解精神文明建設、社會公益事業發展情況。七是采取民主測評等多種形式了解執行財經紀律和本人廉潔自律等情況。

（六）建立審考檔案。按照確定的工作方案審考終結并核準事實后，召開各種不同類型的通報會，分別向本人、黨政領導班子和基層單位負責人通報審考結果，指出存在問題和應擔負的責任。對有舉報的，還需向群眾通報結果。最后向主管領導機關做詳細匯報，并將《審計考廉結果報告》同各種審計底稿和證明材料一并存檔。《審計考廉結果報告》不但要抄送有關單位和部門，而且要裝入本人檔案。

二、實施領導干部“審計考廉”的目的及作用

列寧曾經說過：“失去監督的權力必然導致腐敗”。實施領導干部“審計考廉”，實際上是審計機關與紀檢監察、組織人事部門綜合對領導干部行使權力進行有效監督的一種方式。其目的：一是全面了解、準確認識及合理使用干部的需要；二是保證國家、集體和群眾利益不受侵犯的需要；三是強化領導干部廉政意識，保證和促進干部廉潔從政的需要；四是深入開展反腐敗斗爭和打擊經濟犯罪的需要；五是強化和發揮干部監督部門的整體合力，實行優勢互補的需要。

實施領導干部“審計考廉”制度，對于貫徹落實“三個代表”重要思想，提高領導干部的執政水平，增強拒腐防變意識，減少和避免工作失誤，帶領人民群眾實現全面建設小康社會的奮斗目標具有重要作用。

（一）可以有效遏制領導行為的短期化。對于胸無大志，急功近利，經營決策上沒有長遠打算，靠賣資源，賣家底，坐吃山空的當權者，通過不定期審計考廉，建議黨政組織采取平者讓、庸者下的組織措施，會起到警示作用。

（二）可以有效控制領導行為的虛假化。對于浮夸主義嚴重，靠說假話，說大話，說謊話，慌報“軍情”，三分統計七分估計，隨心所欲加大水分，虛報數字而騙取榮譽和獎金的干部，通過不定期審計考廉查明事實后，建議黨政組織按照《統計法》和有關規定，對當權者和直接責任人給予黨紀政紀處分及經濟處罰，會起到儆戒作用。

（三）可以有效消除領導行為的隱瞞化。對于個人主義嚴重，靠欺上瞞下、封官許愿、物質引誘等贏得選票和上下左右的好感，重大問題和工作失誤不報告，潛在的問題一大堆的干部，通過不定期審計考廉，不但及時發現問題，建議黨政組織采取組織措施，把問題解決在萌芽之中和初發階段，而且避免“上任接個糊涂賬，離任交個馬虎賬”傾向，會起到公正監控作用。

（四）可以有效杜絕領導行為的商品化。對于拜金主義嚴重，把黨和人民賦予的權力變成商品，作為個人和小集團手中的工具和交易資本，追求金錢，貪圖物欲，利用職權攫取錢物為己所有的干部，通過不定期審計考廉，及早發現苗頭，并按黨紀國法繩之以紀、繩之以法，在黨員干部中形成震懾作用。

（五）可以有效控制領導行為的奢侈化。對于享樂主義嚴重，利用職權講排場、擺闊氣、鋪張浪費、奢侈腐化、肆意揮霍國家和集體資財的領導干部，通過不定期審計考察，把這些不良風氣暴露出來，嚴肅追究領導責任和直接責任，具有威懾作用。

（六）可以有效取締領導行為的政客化。對于自由主義嚴重，不堅持黨性原則，政治投機、玩弄權術、牟取私利、“占山為王”、巧取豪奪、奉行“生命靠運動，親戚靠走動，當官靠活動"信條的干部，通過不定期審計考察，及時發現這些歪行劣跡，使被掩蓋的問題得以真相大白，能夠起到瓦解作用。

（七）可以有效阻止領導行為的敷衍化。對于官僚主義嚴重，作風飄浮，在其位不謀其政，脫離群眾、飽食終日、墨守成規、無所用心、大事不決斷、難事繞道走、玩忽職守、辦事不認真、決策不周全、工作失職瀆職的干部行為，通過綜合審計考察，建議黨政組織采取“讓位”措施，具有警鐘長鳴作用。

（八）可以有效杜絕領導行為的私有化。對于利己主義嚴重，把黨和人民賦予的公共權力視為私有，在所管轄的部門隨心所欲、層層設卡、雁過拔毛、一人當官、雞犬升天、親朋受益，公家的車當私車用，公家的錢存入個人的“小金庫”，任意擠占挪用國家專項資金，使國家和集體的資產嚴重流失的干部，只有不定期地開展審計考察，才能及時發現和糾正，會起到防患于未然的制約作用。

三、實施領導干部“審計考廉”需要把握的原則

實施領導干部“審計考廉”是一項比較嚴謹而又復雜的系統工程。它不僅關系到對領導干部本人的客觀評價、公正處理及合理使用，而且也關系到審計、紀檢、組織三個職能部門的工作風險。因此，在這項工作的運行中必須把握四個原則。

（一）堅持經常性的原則。這項工作一旦實施，必須持之以恒地形成制度化，作為對領導干部進行監督的必備手段和程序，做到善始善終，一視同仁，切忌虎頭蛇尾和隨心所欲。要通過卓有成效的工作，在干部隊伍中形成一種時刻準備接受三部門綜合考察監督的意識和氛圍。

（二）堅持領導嚴格把關的原則。三個職能部門的主要領導必須做到認識、責任、措施三到位。一是選好工作人員。要把政治素質好，政策性強，精通本行業務的人選用到審察隊伍中來。二是制定工作方案要周密。要根據不同的審計對象因人制宜地制定方案，開展工作。三是做好跟蹤指導。不定期地深入實際聽取匯報，掌握情況，幫助解決隨時出現的各種各樣問題。四是認真分析研究工作成果，對形成的《審計考廉結果報告》要親自推敲，嚴格把關。

（三）堅持定期審察與日常考評相結合的原則。正確認識、了解、評價和使用干部，光靠定向審計考察是遠遠不夠的。三個職能部門還要通過來信來訪、群眾測評和日常審計等多種渠道去全面地、歷史地、客觀地觀察和了解，并要把日常掌握的情況融入定期審計考察之中。

（四）堅持運用成果的原則。實施審計考廉的目的是監督和使用領導干部，黨政領導機關和三個職能部門必須充分利用領導干部審計考廉成果來推動和促進干部隊伍建設。一是對構成違紀行為的，紀檢監察機關要立案查處。二對涉嫌違法犯罪的，及時移交司法機關偵查。三是對違反財經紀律的，審計機關要依法處理。四是對傾向性和苗頭性的問題，要建議有關部門及時采取相應的對策，防止繼續蔓延。五是對正面典型，要大張旗鼓地利用通報和新聞媒介等形式予以宣傳和推廣。六是對不適應繼續任職的，組織部門要快刀斬亂麻，該免職的免職，該撤職的撤職，該調整的調整。七是對不聽招呼頂煙上，敢于以身試紀試法者，要從嚴處理