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一、澳大利亞如何實施績效審計

澳大利亞審計署從20世紀70年代初期開始對聯邦公共部門開展績效審計。當時主要是適應建立高效率政府的要求，提高公共資源的使用效率和效果，改善公共管理水平和公共服務質量。20世紀90年代績效審計在澳大利亞得到迅速發展。1997年議會通過《1997審計長法案》取代了《1901審計長法案》，確立了審計長和審計署的法律地位，明確了審計長是議會的獨立議員，確立了審計長的獨立性和其與議會之間的惟一關系；規定了審計長作為聯邦公共部門的外部審計人員，享有對聯邦政府部門（Agency）、事業單位和公司（authorityandcompany）及其下屬單位進行績效審計的權力，并根據部長、財務大臣和議會會計審計聯合委員會的要求，對政府企業（GBE）進行績效審計。

目前績效審計已經成為澳大利亞審計署的一項主要任務。從績效審計報告的數量看，績效審計在審計署的審計業務中占相當重的分量。2001—2002年度審計署向議會提交的績效審計報告占審計報告總數69％；2000—2001年度和1999—2000年度這一比例均達到85％以上。根據澳大利亞審計署的績效審計實踐，實施績效審計具體涉及以下幾個方面內容：

（一）預備研究

在對具體項目實施績效審計以前，審計人員首先進行預備研究以確定是否進行績效審計。預備研究的內容主要是調查、評價被審計單位的管理，檢查組織內部某一個行政單位的運作情況，或某項具體職能的履行情況，或組織內部的某項活動的系列程序等。預備研究的目的是在正式實施審計前，調查研究被審計單位的管理，并根據發現的問題確定是否對其進一步實施績效審計。如果不實施審計，則向議會報告預備研究的結論；如果實施審計，應制訂項目審計實施計劃。審計實施計劃應包含以下內容：了解被審計單位的業務情況，包括被審計單位的目標、責任關系、資源、程序和經營、管理程序和系統，以及外部經營環境；確定審計目標和審計范圍；計劃聘用外部專家；制訂具體審計標準；評估潛在的審計影響；制訂審計實施的具體時間安排和審計經費預算。

（二）審計實施

1.審計進點會。在預備研究中，審計人員向被審計單位的管理人員就審計的目標、范圍和重點作出說明，并對實施審計的具體事項作出安排。在沒有開展預備研究的項目中，審計組通常在審計開始的時候與被審計單位的高層管理人員舉行進點會。舉行進點會的目的是：使審計組能夠會見被審計單位的重要管理人員；進一步解釋審計的類型和目標、范圍、時間安排和采用的方法；給被審計單位提供向審計署發表意見和建議的機會；在管理層和基層建立合適的聯絡安排，對階段性建議和初步發現的問題進行討論；確保被審計單位清楚地理解審計的程序，包括對其實施審計的權力和保守機密；說明被審計單位的義務，澄清任何疑問和誤解；為審計組作出行政安排，如辦公場所、出入手續、人員、文件、系統和資料。

2.審計取證。在績效審計中涉及的證據主要是：通過查看和調查取得的審計證據；通過會談取得的證詞和相關人員的陳述；文書證據包括法律文件，部長的聲明、報告、會議紀要、備忘錄、參照標準、會計記錄的摘錄、正式的圖表和文書傳遞流程的說明、系統設計、操作手冊、組織機構和職能圖表等；通過對審計人員所收集信息的分析取得的審計證據。

二、我國績效審計的發展嚴重滯后

我國審計理論界在上世紀80年代初國家審計制度建立不久，就開始探討績效審計（當時也有人稱之為經濟效益審計）問題，并提出我國審計工作應該朝績效審計方向轉變。國家審計署對此也是一直持積極態度，倡導和鼓勵審計機關在審計實踐中探索和開展績效審計。但我們在2002年下半年針對我國審計體制問題所開展的一次問卷調查結果顯示，我國審計機關目前仍主要是以真實性和合法性審計為主，很少開展績效審計。

（一）現行審計監督體制存在嚴重缺陷

長期以來，各級政府花錢一直遵循一個慣例：每年“兩會”期間，政府先拿出一個財政預算，然后由人大表決通過。但以后錢用到了何處，是不是產生了預期的效果，卻很少有人知道。由于缺少有效的監督，一些部門將財政資金當成“搖錢樹”，本著“公家的錢，不花白不花”的心態，隨意支出，往往勞民傷財卻并沒有產生多少積極的效果。根據我國《憲法》和《審計法》的規定，我國目前的審計體制是行政型審計監督體制，實施審計的主體實際上僅是政府下的一個機關。審計署南京特派辦審計理論研究組王景東認為，這種體制存在先天不足，妨礙了審計監督的獨立性，不利于國家審計對國家行政機關行使公共資源的配置權和執行權的制約與監督。把國家審計放在行政框架內，在實踐中審計、財政、稅務在各自的監督活動中行使各自享有的行政權，無法體現國家審計的最高監督。即使進行績效審計，由政府下屬審計部門向人大提交績效審計報告，也要經過政府選擇決定，這實際上意味著是“我要告訴你什么，你才能聽什么，才能審計什么”，也就是“自己審計自己，其獨立性和公正性不能從根本上得到保證”，難免出現走過場現象。而且，在現實的審計工作絕大部分屬于“事后審計”，即便查出些問題，原先項目的有關責任人要么換崗、要么退休，審計機關最終得到的很可能只是一堆看似“證據確鑿”卻“無用”的數據。

（二）績效審計結果的處理無法可依

監督政府花錢，績效審計完善了財政資金的監管鏈條，但是，如何追究當事人的責任，怎樣追回損失的國有資產等等，都沒有相應規定。有學者提出，不妨實行“上審下”，即由上一級的審計機關來負責對下一級政府的審計。“這樣雖然避開了政府對審計機關的羈絆，同時也存在了信息不對稱和行政成本增加的問題。”深圳市社會科學院研究員楊立勛認為：“要想充分發揮審計監督的作用，審計機關就不能依附于各地方行政機關，而應該是獨立于各地方行政機關，直接受上一級審計機關的垂直領導”。也有學者認為：當前，國家審計監督的法治化需要解決的是獨立性和公開性兩大難題，獨立性是審計的靈魂。同時，有步驟地推行審計公告制度，保持國家審計監督的公開性。

績效審計應作為充分發揮審計機關作用、拓展人大監督職能的一項重要制度確立下來。對審計出的問題，政府及有關部門應制定切實可行的整改措施，并盡快建立健全績效審計的評價標準體系，把績效審計結果與經濟責任、行政監察等結合起來，解決審計結果處理不到位的問題。據了解，目前我國施行的《審計法》頒布實施于1995年，隨著我國政治、經濟環境改變，審計監督、執法的客觀環境和條件都發生了很大變化，修改、補充《審計法》的部分內容已變得十分迫切。

三、我國對澳大利亞績效審計的借鑒與思考

（一）績效審計的監督成效急需公平、公開

現行審計體制下，審計監督成效受政府首長個人意志左右。應該認識到這種在行政型體制下必然出現的現象是有其制度上和法律上的依據的，也是政府首長履行其行政管理職責的必然結果。那么在現行審計體制下，決定審計根本大事和工作重點的決策者必然是政府首長而不是審計機關自己。這樣審計工作的安排就與政府首長工作職責、政績評價甚至個人偏好有直接或間接的關系。在諸如審計機關審查哪些部門、哪些方面、哪些事項和哪些重點以及問題如何披露、如何處理等方面無不受到政府首長個人意志的影響。

（二）政府層次上急需進行績效審計

從法律上講，政府層次應該受到審計監督。一方面，審計機關要審計本級財政預算，審計預算從某種意義上講就是審政府，因為預算的整個“大盤子”是政府安排的，預算的執行及其執行過程中的調整都是政府負責的。另一方面，預算執行中存在的許多問題，如：隱瞞轉移收入、擠占挪用資金、違規使用財政資金等許多問題無不與政府息息相關。特別是當前公共支出（包括公共項目投資）的決策和使用權集中在政府或個別負責人手中時，權力的集中往往伴隨著權力運作上缺乏透明度，如再得不到有效的監督制約，既容易產生權錢交易等腐敗行為，又容易縱容決策隨意性和長官意志等現象發生，從而無可避免地使財政資金出現巨大的浪費和損失。但“內部審計”下審計監督對象主要是財政和其他預算執行部門、單位以及下級政府，不包括本級政府層次。這樣一些問題特別是那些與政府或政府首長有直接關系的問題就難以深查，對發現的問題，也難以對外都披露。由于許多問題與政府行為有關，審計機關也無可奈何。由于“同級審”所提出的審計工作報告在提交人大前須經政府審閱把關，披露問題屬政府“自我檢查”，故問題披露的深度和解決問題的力度要大打折扣。這樣在預算和公共開支的真實性和合法性審計上，就因體制原因未能全面和深入的情況下，審計機關就更難以去評價政府在預算和公共開支上存在的損失浪費和投資效益問題，更不用說去評價與政府或政府首長有關的決策失誤。