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1999年《縣級以下黨政領導干部任期經濟責任審計暫行規定》以來，對鄉鎮黨政領導干部進行經濟責任審計，已成為全國各地縣級審計機關的重要職責。各地積累了不少成功的做法和經驗，為進一步規范和完善鄉鎮任期經濟責任審計制度奠定了基礎。同時，也要看到各地開展審計時在審計的內容、范圍、程序和方法、評價標準等方面做法不一，存在審計質量不高、審計風險較大等問題。規范鄉鎮黨政領導干部任期經濟責任審計的內容和方法是審計機關亟待解決的問題。

一、鄉鎮黨政主要負責人任期經濟責任審計內容

鄉鎮黨政主要負責人任期經濟責任審計總的目標是核實家底，查清問題，明確責任，促進管理。通過對鄉鎮財政、財務收支及有關經濟活動的真實、合法和效益情況審計，核實鄉鎮黨政主要負責人任職期間財政、財務收支工作目標完成情況，資產、負債的真實情況，遵守財經法紀和領導干部廉政規定的情況；界定鄉鎮黨政主要負責人對審計發現問題應負的經濟責任，為黨委、政府和干部管理部門管理和使用干部提供參考依據；促進鄉鎮黨政主要負責人更好地履行經濟管理職責，促進鄉鎮經濟的健康順利發展。

鄉鎮黨政主要負責人審計的范圍和內容取決于審計的目標和要求。鄉鎮黨政領導每屆任期三年，從審計的時間范圍上講，是任期內審計，如果任期超過三年的，以最近三年為重點。審計發現的重大問題可以進行追溯或延伸。審計截止日一般應以職務正式任免時間為審計截止日，但任免時間往往與離任人和接任人交接日不同，離任人可能在離任公布幾天內突擊花錢或轉移財產，所以，應以雙方權力交接日為審計截止日。從審計單位范圍上講，不同于對一個單位的財務收支審計。按照鄉鎮黨政主要負責人行使權力的環節和方式以及所擔負的直接經濟責任和間接經濟責任的相關程度劃分為必審、抽審和延伸審計調查三個層次。鄉鎮財政所、鄉鎮黨政辦和直接分管單位為必審單位，鎮屬行政事業單位、鎮辦企業和村則根據鄉鎮的實際情況進行抽審或延伸審計調查。從審計的內容范圍上講，包括鄉鎮財政、財務收支及相關經濟活動的真實性、合法性和效益性。審計的主要內容：

（一）鄉鎮財政、財務收支情況。重點審查預算內外的收入、支出是否真實、合法，有無虛收虛支和違規使用專項資金等問題。

（二）鄉鎮資產、負債情況。主要審查固定資產是否建賬管理，有無管理不規范、固定資產未入賬、賬實不符、私分資產以及管理不善造成國有和集體資產損失浪費問題。要對政府債務進行重點審計。全面摸清政府債務總量，審查任職期間形成的賬內、賬外債務和提供的擔保金額等。

（三）執行國家財經政策法規情況。鄉鎮黨委、政府和有關部門是否認真貫徹執行國家財經政策、法規和規章制度，是否全面實行政務公開、“收支兩條線”和集中核算、集中支付制度，有無違規收費等問題。農民負擔是否符合有關規定，有無亂加價、亂集資、亂收費、亂罰款等加重農民負擔問題。

（四）經濟責任目標完成情況。審計核實的基本指標是財政收支，其他指標如農民人均純收入、教育衛生農業投入、固定資產投資、企業和農戶用電量、鎮村公路里程等級、規模企業和種植大戶等，能通過審計手段核實的，則加以核實；若不具備核實指標數據真實性的條件，要注明數字來源。在核實數字的基礎上，將各指標與上年數、責任目標數、歷史最高水平、相同條件的其他鄉鎮數等進行比較，考核其增減變化情況。

（五）國有和集體資產保值增值情況。選擇部分重點企業延伸審計，審查企業資產、負債、收入、利稅等指標的真實性，國有、集體資產保值增值情況。

（六）重大投資項目情況。審查投資決策的程序是否合法，有無盲目投資，管理混亂，造成重大損失等問題。

（七）個人廉潔自律情況和其他需要審計的問題。主要是與財政、財務收支審計相關的執行黨紀、政紀、財經紀律和廉潔自律情況，有無重大違紀違法問題。

由于審計對象不同，對鄉鎮長和黨委書記的審計內容應有所區別。黨委書記和鄉鎮長是黨政主要負責人，從黨政分開來講，對鄉鎮黨委書記的經濟責任審計應側重于經濟決策和宏觀經濟管理活動的審計，重點是任職期間重大經濟決策的效果、重大投資項目的效益、貫徹執行國家經濟政策情況、財政收支、農民人均純收入、農民負擔等重要經濟指標的真實性和變化情況。政府是行政執行機關，對本級人民代表大會負責并報告工作，同時也對上級政府負責并報告工作。對鄉鎮長的審計應當側重于經濟決策，側重于審計鄉鎮財政財務收支和有關經濟活動的真實性、合法性和效益性。

鄉鎮是我國的基層政權，同縣以上政府的工作不同，主要體現在黨政之間的職責和權力不好劃分，黨委書記是真正的主要負責人，對鄉鎮的各項工作負全面責任。對鄉鎮的重要工作一般是書記靠上抓，直接分管。鄉鎮長配合黨委書記工作，抓好黨委或黨委書記決策事項的落實工作，行使職責的權限較小。鄉鎮黨政主要負責人的審計工作也要根據各地的實際確定審計對象，凡是鄉鎮長與黨委書記權責劃分明確，由鄉鎮長行使財政財務管理權的，可以把鄉鎮長作為經濟責任審計的對象。凡是把鄉鎮黨委書記作為第一責任人的縣，可以把書記作為審計對象。在鄉鎮換屆時，鄉鎮長和黨委書記都要變動的，也可同時安排經濟責任審計，分別劃清經濟責任。

二、鄉鎮主要負責人任期經濟責任審計方法

審計方法是溝通審計主體與審計客體的橋梁，是審計主體實現審計目標、完成審計目的的工具。以有限的時間和審計力量完成好預期審計目標，需要從三個方面把握好審計方法。一是抓住關鍵環節搞好審計工作的組織協調。二是分層次、抓重點。這是鄉鎮黨政領導干部經濟責任審計的特點所決定的。三是運用適合鄉鎮黨政主要負責人經濟責任審計特點的審計方法和技巧。除一般查賬方法外，經濟責任評價和責任界定，需要對與財政、財務收支相關職責的管理活動和經濟活動進行調查核實，要求我們采取其他一些工作方法以彌補查賬方法的不足。如：分析性復核，個別談話或召開座談會，發放調查問卷或調查表，審計公示和受理舉報線索，查閱會議紀要和文件資料，經濟責任審計與其他財政財務收支審計相結合，借鑒其他審計或檢查成果等。

（一）搞好審前調查，摸清被審計對象的基本情況。鄉鎮主要負責人任期經濟責任審計的特殊性和復雜性，決定了審前調查的重要性。對初次審計的對象，要做詳細的審前調查；對任期中審計過，基本情況已經掌握的，調查可以從簡。審前調查包括但不限于以下內容：

1.鄉鎮機構設置和職責分工情況。通過調查機構和職責情況，弄清鄉鎮政權的特點，黨政主要負責人各自所承擔的直接經濟責任以及履行經濟責任所涉及的部門、單位和事項。

2.鄉鎮的主要經濟和社會發展指標情況。從統計部門了解鄉鎮的所屬行政村、人口狀況，工業、農業和第三產業發展情況，國內生產總值、財政收入、農民人均純收入等指標及在本縣（市）內各項指標所占位次。根據調查情況，進行分析性復核，通過分析弄清鄉鎮的經濟工作著重點。對一些相關經濟指標進行分析，找出相互間那些不合邏輯的“矛盾點”，即審計的風險點或稱之為審計重點，如，國內生產總值發展速度與財政收入增長速度、當地用電量的增長速度之間的關系比較，農民人均純收入和城鄉居民儲蓄之間的關系，財政收入增長和鄉鎮職工、教師工資兌現發放情況的關系。

3.鄉鎮財政、財務管理體制和會計核算體制情況?？h（市）對鄉鎮實行的財政體制，鄉鎮財政預算編制程序和執行管理辦法，鄉鎮對所屬機構、事業單位是否實行了“收支兩條線”、“集中支付”、“集中采購”和“集中核算”管理辦法。

4.任期內重大經濟決策及其落實情況。通過查閱黨委、政府辦公會議紀要、年度工作總結等有關文件資料，對鄉鎮出臺的重要經濟決策事項列出清單并了解決策執行情況。調查的重點放在興建公益設施、國有和集體土地轉讓、企業改制、小城鎮建設、農業綜合開發項目等涉及經濟責任較大的方面。

5.有關部門對鄉鎮經濟工作的考核和檢查情況?？h（市）黨委、政府和縣（市）直機構對鄉鎮從不同的方面進行定期或不定期考核檢查，其檢查考核結果對開展對鄉鎮黨政領導任期經濟責任審計具有重要的參考價值。要通過走訪紀檢、監察、信訪、財政、經貿委、統計等重點部門收集這方面的情況資料。對這些情況進行綜合分析研究，從中把握鄉鎮的基本情況，主要業績和經濟工作中存在的主要問題，找準審計工作重點，提高工作效率。

6.鄉鎮內部審計工作開展情況。許多鄉鎮設立了專職或兼職的審計機構，對所屬機構、企業和行政村的財務收支進行審計，對這些單位的負責人開展經濟責任審計。了解內部審計結果并進行評價，盡可能地利用和借鑒其審計成果，縮小審計延伸面，減少重復審計。

7.審計機關以往對鄉鎮財政、財務審計或任中審計情況。

（二）要以財政收支審計為基礎。財政收支審計既是鄉鎮黨政主要負責人任期經濟責任審計的基礎，也是審計的切入點和出發點，因為鄉鎮財政收支綜合反映了鄉鎮經濟活動和鄉鎮領導履行經濟責任情況。鄉鎮財政的主管責任人是鄉鎮政府和行政主要負責人，具體管理責任主要由財政所承擔，還涉及國稅、地稅征收部門。經濟責任審計就是要在財政收支審計的基礎上進一步評價管理責任，從審計角度考核鄉鎮黨政主要負責人的政績，界定審計發現問題的責任歸屬?？h級審計機關作為鄉鎮財政決算審計的主體，又負有對鄉鎮黨政主要負責人經濟責任審計的職責，在審計實踐中要把二者有機結合起來，深化財政收支審計，減少重復審計。做到統一審計計劃，統一審計方案，統一組織實施，統一工作要求。作為經濟責任審計，在對鄉鎮財政收支審計的基礎上要側重以下方面：

1.摸清鄉鎮財政家底，包括資產家底、政府債務和財政赤字情況。核實家底，不能只是停留在賬面核對上，更要注意未在賬上反映的問題，如：賬外資產；以政府名義擔保的借款或對外借款未納入預算管理；未決訴訟、外欠會議費、招待費等。核實家底的工作量較大，一般在進點審計前部署被審計單位先進行清產核資，清理往來賬，盤點資產。審計組再根據自查結果進行抽查。

2.地方制定的“土政策”是否與國家財經法規相抵觸。查閱會議紀要、地方發文和領導批示，年度工作總結等文件資料和召開座談會等，可以直接發現這方面的問題線索，再通過查賬加以落實。

3.財政收入和支出增長和構成分析。是否按照“保工資、保穩定、保法定支出”的順序，把職工工資發放放在財政支出的首位。教育、科技、農業等法定支出的實際增長幅度是否達到教育法、科技進步法、農業法的要求。

4.把握需要延伸審計或核實的重點。一是從賬面資金流入和流出入手，分析認為屬于非正常和有疑點的資金，管理上有明顯漏洞的資金作為重點。二是從票據入手，對財稅部門管理發放的票據進行突擊盤點、核對。財稅部門和有關部門領用的票據反映的資金收支與賬面反映是否一致，有無資金“體外循環”、虛列挪用資金和偷漏稅金等問題。三是從銀行賬戶入手。清理銀行賬戶，審閱收支事項。四是調閱有關文件資料載體反映的財政收支數字與賬面數字銜接核對，尋找需要延伸或核實的問題線索。五是從群眾和社會關心的熱點問題入手，如：農民負擔、職工工資發放、挪用扶貧等專項資金、重大資金損失浪費問題。

（三）把鄉鎮黨政辦公室作為必審單位進行審計。黨政辦是直接為鄉鎮黨政主要負責人服務的辦事機構，負責綜合協調、督導檢查和后勤保障等。黨政辦的會議紀要、信息簡報、統計報告、財務報表等是黨政主要負責人履行經濟管理職責活動的載體。除一般財務收支審計需注意的問題外，作為經濟責任審計要特別關注與黨政主要負責人履行職責直接相關的財務收支和經濟事項。

1.資金管理制度是否健全、嚴格。鄉鎮制發的文件和會議紀要保管是否完善，其中涉及經濟和財政資金管理方面的內容有無明顯與國家和上級政府規定沖突的問題。重大開支事項是否經集體研究決定，管理責任是否明確，各項開支審批手續是否嚴格。

2.除財政所正常撥款外，還有那些資金來源，有無亂集資攤派亂收費行為。核對收費票據存根以確認資金是否納入賬內管理，有無私設“賬外賬”和“小金庫”。

3.核查鄉鎮黨政主要負責人履行職責活動所發生支出情況。如：差旅費、招待費、汽車維修費等開支是否合規，用車、住房是否符合標準；有無公款裝修；有無公款旅游、公款送禮、報銷假發票和應由個人負擔的費用、借用公款長期不還、在公務活動中嚴重鋪張浪費等問題。

4、有無賬外資產和未進行國有資產登記的資產，資產出租收入是否入賬核算，已調動干部使用的辦公用品是否及時辦理移交手續。

（四）抽查審計鄉鎮所屬單位。鄉鎮有“七站八所”之說，國稅所、地稅所、工商所、公安派出所、土管所等是上級部門垂直管理的單位，經費不納入鄉鎮財政，一般不列入審計單位，必要時可就有關事項進行調查核實。經貿辦（委）、建委、文教辦（教委）、計生辦（站）、民政辦、綜治辦、經管站、統計站、水利站、林業站、農機站等經費納入鄉鎮財政管理，可列入抽查審計范圍。各地經濟發展不平衡，鄉鎮機構設置不一，資金和核算方式不同，審計時須根據鄉鎮的實際情況確定具體抽查范圍和重點。一般說來，應當關注以下方面問題。

1.經費收入方面。上繳財政的應稅和非稅收入、財政撥入款項與財稅部門是否核對相符，核對從財稅部門領用票據的情況，看是否有截留、隱瞞收入、擠占挪用資金、代開發票和收據、偷漏稅費等問題。

2.對照財政、物價部門確定的收費項目和標準看有無亂收費、超標準收費和變相收費增加農民負擔和企業負擔問題。

3.經管站代管村級財務情況，有無擠占挪用代管資金問題。

4.國有和集體土地轉讓情況。轉讓價格的確定是否合理，有無領導干預，以明顯底價轉讓從中牟取私利，給國家和集體造成嚴重損失問題。土地轉讓是否履行法律手續并繳納稅費，有無私自轉讓偷漏稅費問題。應兌現給村戶的征地補償款是否及時兌付。

5.企業國有和集體資產保值、增值情況。鄉鎮對國有和集體國有資產管理一般在財政所和經貿辦，有的還專門成立了資產經營公司。對國有和集體資產保值、增值情況進行審計時，首先要摸清國有和集體資產底數和企業改制情況，有無管理不善造成資產流失和損失。其次，延伸控股和國有資產數額較大的企業，看是否如期繳納國有資產收益，有無截留私分和滯留企業問題。三是調查企業嚴重虧損和破產的原因和責任。最后，還要關注有無鄉鎮領導授意瞞報、虛報稅收和其他經濟指標問題，向企業亂收費、亂攤派和亂集資問題，在企業報銷應由機關和個人負擔的費用問題，違規占用企業資產問題。

（五）延伸審計相關單位和事項。在財政財務收支審計的基礎上，理出影響鄉鎮黨政主要負責人政績、業績的重大經濟活動，如重大投資項目和專項資金管理和效益進行進一步核實?，F以當前鄉鎮資金投入較大的農業投入為例進行分析。

農業投入體現了黨和國家的農業和農村政策，農業投入多少，效果如何體現著鄉鎮黨政領導的工作水平。從目前情況看，農業投入涉及面較廣，資金渠道很多，主要有鄉村道路、水利電力設施、農村引水工程、農田整治和改造、種子種苗、抗旱、抗洪、抗災，民房改造、扶貧及造林項目等。投資來源既有上級撥入專項資金，也有當地配套資金和農民義務工或勞務集資。項目管理方式也各不相同，有的成立專門的項目辦，有的由鄉鎮所屬機構負責，有的以村為主實施。對農業投入情況調查核實的重點，一是了解項目資金來源和運用情況，投入是否到位，涉及撥款到村的資金，以現金領取的，要延伸抽查，有無擠占挪用資金影響項目進度造成損失浪費問題，是否存在集資攤派增加農民負擔問題。二是了解項目立項、可行性研究、施工、物資設備采購、竣工驗收等環節的管理情況，有無因管理失誤造成重大損失浪費，是否達到預期目標。

三、經濟責任的評價和界定

評價是審計結論，是審計人員基于審計和調查情況所做出的職業判斷。審計范圍就是評價的范圍，但正如審計要抓重點一樣，評價也要抓重點，即最能反映審計對象經濟責任的方面。

1.評價內容

（1）對財政財務收支的真實、合法性的評價；

（2）對財政狀況，主要是財政收入增長、財政支出增長和政府負債的評價；

（3）國有和集體資產保值、增值情況的評價；

（4）對財政經濟政策執行情況，尤其是農民負擔情況的評價；

（5）對重大經濟決策事項，主要是投資決策和效益的情況進行評價；

（6）對領導干部本人遵守廉政規定情況的評價。

對審計評價范圍和內容各地做法不一，可歸納為有限評價和無限評價兩種。有限評價只是對財政財務收支真實性、合規性的評價，體現不出經濟責任審計的特點。無限評價則大大超出了審計職責范圍。我們認為應當適度評價，即在財政財務收支真實合規性評價的基礎上根據審計延伸和調查的結果評價相關的經濟活動和效果。

2.評價指標。

用指標數字量化業績、反映政績的前提是指標科學合理，數字真實可靠。能夠反映經濟責任的綜合性指標較多，如國內生產總值、財政收入、農民人均純收入、招商引資等?？h（市）對鄉鎮年度考核的指標和考核結果可以作為審計評價的參考。經濟責任審計評價的只能是通過審計或調查能夠確認的指標，因此，財政收支指標可以作為經濟責任審計評價的基本指標。當地黨委政府有特殊要求，需要加以核實的，審計部門又能夠核實的，列為補充評價指標。審計部門無法核實，審計報告確需要引用其他指標時要注明數字出處。有的地方通過黨委、政府出臺規定，明確屬于統計指標的由上級統計部門負責核實，審計匯總核實結果以便評價一個領導干部的業績，這是值得借鑒的做法。

評價指標體系主要包括：

（1）任期內各年度財政收入目標完成額和每年的增長率；

（2）財政支出增長率；

（3）本級稅收增長率；

（4）任期內新增政府負債額；

（5）政府負債占財政收入的比重；

（6）違規增加農民負擔額。

3.評價標準。

審計部門不可以自己制定評價標準，但可以選擇標準或與有關部門協商制訂標準。財政財務收支真實性、合規性按照有關法規和制度評價，個人廉政情況按有關黨紀、政紀進行評價，業績、政績能夠量化的按有關部門制定的量化標準進行評價。如財政、稅收完成額和增長率的評價，可以政府向人大報告的經濟和社會發展計劃為標準，也可以縣（市）對鄉鎮的目標責任考核計劃為標準。

目前，領導干部職責不明確和缺乏科學的考核標準給審計評價帶來了困難，審計部門有責任通過審計促進完善這方面的管理制度。

4.責任界定

經濟責任分為直接責任和主管責任。經濟事項可劃分為決策、主管和經辦等環節。有的是三者為一，即決策、主管由一人負責到底，這種責任明確，屬直接責任。一般來說，問題原因出在哪個環節，就明確哪個環節的責任人為直接責任。但現實問題是比較復雜的，如鄉鎮黨委書記和鄉鎮長之間職責不分的情況就非常普遍。在實踐中可以把握以下原則：對未經集體研究的事情，出現決策失誤，誰最終決策誰負直接責任。這就要求把問題產生的前因后果搞清楚，實事求是劃分責任，而不是誰分管就是誰的責任。對黨政領導班子集體研究決定的事情，在執行過程中出現問題，誰主管誰負責，誰承辦誰負責。根據問題發生原因，劃分直接責任或主管責任。對黨政領導班子集體研究的事情，出現決策失誤的問題由黨委書記負主管責任。對上級部門決策的事情，出現決策失誤問題的，責任在上級部門。但具體執行中出現的問題責任則由主管和經辦人員負責。過去的遺留問題，主要責任在前任，但后任采取不負責任的態度，致使問題更加嚴重的，應負主管責任或直接責任。有些問題過于復雜，確實難以劃分責任的，可采用寫實方式，敘述決策過程和執行過程中有關責任人員的具體情況。