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一、中央銀行立法結(jié)構(gòu)問題

1.總則。一般規(guī)定立法宗旨，中央銀行所在地，中央銀行分行體系、分行設(shè)立制度、撤銷程序，中央銀行資本來源及運用限制等。

2.中央銀行組織機構(gòu)。主要包括：中央銀行最高領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)理事會或管理委員會的組成、人數(shù)、來源、任期；監(jiān)事會的職權(quán)、違法情況的查處，行長或總裁的任期、任職條件、職責、行長缺席，中央銀行下設(shè)的職能機構(gòu)（如業(yè)務(wù)機構(gòu)、發(fā)行機構(gòu)、國庫、金融研究機構(gòu)、會計機構(gòu)、稽核機構(gòu)）及其職權(quán)范圍等。

3.中央銀行業(yè)務(wù)。內(nèi)容包括：管理政府部門、商業(yè)銀行及其他金融機構(gòu)和涉外金融機構(gòu)的金融事務(wù)，貨幣發(fā)行職權(quán)、造幣管理、貨幣單位體系及發(fā)行準備、發(fā)行數(shù)額定期公告、殘幣回收與兌換、舊幣公告收兌，再貼現(xiàn)業(yè)務(wù)及其利率、期限管理，資金再融通業(yè)務(wù)，規(guī)定或指導(dǎo)銀行利率、保管存款準備金并調(diào)整準備金率，公開市場業(yè)務(wù)操作，票據(jù)交換、銀行清算、外匯買賣、經(jīng)理國庫及發(fā)行金融債券等。

4.中央銀行的預(yù)算和決算。中央銀行每一會計年度開始前應(yīng)編制預(yù)算，經(jīng)理事會批準后執(zhí)行。年度終了后，應(yīng)作出決算報理事會審核。此外，還規(guī)定了銀行會計各項目的提取比例及損益調(diào)整方法等。

5.中央銀行的法律責任。主要規(guī)定中央銀行及其人員在行使職權(quán)中，如果違反法律或有關(guān)規(guī)定時，應(yīng)承擔的法律后果。從法律責任主體看，分為中央銀行的責任、主要負責人的責任、直接責任人員的責任；從責任的性質(zhì)來看，分為行政責任、刑事責任。

上述可見，中央銀行立法一般要確立：（1）中央銀行的性質(zhì)和職能；（2）中央銀行在國民經(jīng)濟中的法律地位；（3）中央銀行的貨幣政策工具、組織體系、管理體制、職責權(quán)限；（4）中央銀行與政府、財政部門及其他部門的關(guān)系；（5）中央銀行與專業(yè)銀行、商業(yè)銀行和其他金融機構(gòu)之間的關(guān)系。

二、中央銀行與政府的關(guān)系

綜觀世界各國金融實踐，尤其自第二次世界大戰(zhàn)以來，中央銀行與政府的關(guān)系一直是一國宏觀經(jīng)濟管理中的一個不容忽視的問題，中央銀行的法律地位是否獨立亦導(dǎo)源于此。國家實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟目標，需要財政政策與貨幣政策配合使用，但中央銀行擔負的任務(wù)與工作側(cè)重點并不一定在任何條件下、任何時期都同政府所擔負的任務(wù)和工作重點相一致。因此就產(chǎn)生如何用立法來正確、合理、科學地協(xié)調(diào)兩者之間關(guān)系的問題。從中央銀行學的角度來看，中央銀行與政府的關(guān)系應(yīng)遵循以下兩個原則：

1.國家經(jīng)濟發(fā)展目標是中央銀行活動的基本點。任何國家中央銀行的活動，都離不開該國經(jīng)濟、社會發(fā)展的總目標，否則，其活動就將失去最起碼的支撐點。在中央銀行制度的建立與發(fā)展過程中，已蘊含著這種關(guān)系。中央銀行貨幣政策是實現(xiàn)國家發(fā)展目標的重要工具，國家干預(yù)和調(diào)節(jié)經(jīng)濟，要通過貨幣發(fā)行量來實現(xiàn)。中央銀行不以盈利為目的，對國家經(jīng)濟發(fā)展目標必須予以支持。否則，貨幣政策自行其事，足以影響國家經(jīng)濟目標的實現(xiàn)。正是基于這一點，所以各國中央銀行立法要求中央銀行制定和執(zhí)行貨幣金融政策，不僅要考慮到自身擔負的任務(wù)和承擔的責任，而且要重視國家利益，盡量與國家經(jīng)濟目標保持一致。

2.中央銀行貨幣政策要符合金融活動的客觀規(guī)律。在具體制定實施貨幣政策、措施時，中央銀行要充分考慮國家資源、社會積累、貨幣信用規(guī)律，不能一味地聽命于政府，而應(yīng)保持相對的獨立性。因為政府與銀行所擔負的任務(wù)并不相同。政府是政治實體，側(cè)重政治效益、社會效益，往往引發(fā)超經(jīng)濟行為；銀行是經(jīng)濟實體，側(cè)重于經(jīng)濟效益，必須按金融規(guī)律辦事。中央銀行在國家經(jīng)濟目標的指引下，通過貨幣政策及其措施保持相對獨立，能對政府的超經(jīng)濟行為起到制約作用，割斷國家財政與貨幣之間過份依賴的弊病，防止在特定的政治需要和脫離實際的計劃條件下，不顧必要和可能，而犧牲貨幣政策，使其墮入短期化的陷井，影響經(jīng)濟的長遠發(fā)展，損害國計民生。

（一）市場經(jīng)濟國家中央銀行與政府關(guān)系的立法比較

雖然存在上述兩個基本原則，但各國中央銀行立法，根植于歷史文化淵源和經(jīng)濟、政治背景的不同，以及對中央銀行獨立性程度理解的差異，致使在處理中央銀行與政府關(guān)系的立法做法上也就存在較大的差別。概括起來，可分為三種類型：

1.獨立型。以美國、德國的中央銀行為代表。此類中央銀行一般都具有較高的法律地位、較強的獨立性。在組織體系上直接對國會負責，獨立于政府，政府不能對它直接命令，干預(yù)其貨幣政策行為。其人事、財務(wù)也與政府相對獨立。如《德意志聯(lián)邦銀行法》第12條規(guī)定：“德意志聯(lián)邦銀行在行使本法授予的權(quán)力時，不受政府指令的干涉。”又美國《聯(lián)邦儲備法》第10條第1款規(guī)定：美聯(lián)儲最高權(quán)力機構(gòu)-理事會由七名理事構(gòu)成，他們必須經(jīng)參議院同意后，才由總統(tǒng)任命。其任期長達14年，每兩年更換一名理事。由于美國總統(tǒng)任期最長不超過兩屆（8年）；且兩者起始期不同，因而，總統(tǒng)在任期內(nèi)無法更換理事會的多數(shù)成員，從而也就保證了理事會不受黨派和政治的影響，盡可能與行政當局保持相對獨立性。

2.半獨立型。即名義上隸屬于政府，但實際上具有相對獨立性。如日本、英國的中央銀行名義上均隸屬財政部，但在實踐運作過程中，由于政府權(quán)力行使的自我理性約束，以及中央銀行法對政府權(quán)力的限制（如按日本銀行法規(guī)定，在日本銀行決策機構(gòu)中，日本政府部門大藏省、經(jīng)濟企劃廳所派的兩名代表無表決權(quán)），因而，在決定重大問題時，中央銀行都保持了較大的獨立性。

3.依附型。如意大利、巴西的中央銀行。按這類國家的中央銀行法規(guī)定，中央銀行不僅在法律上隸屬于政府，而且只能根據(jù)政府主管部門的指令來制定貨幣政策，采取重大金融措施則必須經(jīng)政府批準。對于中央銀行作出的決議，當政府認為必要時，有權(quán)停止或推遲中央銀行決議的執(zhí)行。

（二）我國中央銀行與政府的關(guān)系

目前，我國中央銀行隸屬于政府，獨立性較弱。《銀行管理暫行條例》第5條規(guī)定：“中國人民銀行是國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理全國金融事業(yè)的國家機關(guān)，是國家的中央銀行”。由此可見，中央銀行是被立法納入國家行政機關(guān)的序列的。在組織機構(gòu)設(shè)置，人事安排方面也深受政府部門的干預(yù)。如分支機構(gòu)完全按行政管理區(qū)劃設(shè)置，在中央銀行的最高決策機構(gòu)組成及議事規(guī)則方面，規(guī)定其成員由中國人民銀行的正副行長和少數(shù)顧問、專家以及財政部的一位副部長、國家計委的一位副主任、各專業(yè)銀行行長、中國人民保險公司總經(jīng)理組成。由中央銀行行長擔任理事長，并且從理事中選任副理事長，討論問題不一致時，理事長有權(quán)裁決，重大問題請示國務(wù)院決定。據(jù)此不難看出，我國的中央銀行過份地依存于政府。勿庸諱言，這種體制有其最大的優(yōu)點，那就是有利于保證中央銀行的貨幣政策與政府的財政政策相統(tǒng)一、相銜接。但是，隨著市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展，這種體制的缺陷便會日見明顯。首先表現(xiàn)為中央銀行不具備權(quán)威性，沒有自主制定和執(zhí)行貨幣政策獨立的、超然的權(quán)力。長期以來，我國中央銀行一直隸屬于國務(wù)院，是國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下分管國家金融事務(wù)的職能部門，與計劃、財政部門的關(guān)系過于密切，因而難以避免受政府計劃的影響，也在一定程度上制約了中央銀行依據(jù)市場走向獨立、靈活地運用貨幣政策進行宏觀調(diào)控。通常是政府及其職能部門乃至中央銀行自身都認為中央銀行應(yīng)責無旁貸地保計劃、保財政，而不問其是否科學。另外，貨幣發(fā)行權(quán)歸政府，中央銀行更多地是執(zhí)行功能，貨幣政策的最高決策取決于政府的需要。結(jié)果，中央銀行對政府的行為沒有絲毫制約力，相反卻受制于政府部門，極易導(dǎo)致經(jīng)濟秩序的混亂或經(jīng)濟蕭條。

因此，改革中央銀行與政府部門的關(guān)系，確立中央銀行獨立、超然、權(quán)威的地位，使其貨幣政策能夠獲得真正獨立，并以立法形式對相關(guān)制度予以確認，就具有十分重要的意義，它有利于形成中央銀行對政府投資行為和財政政策的外部監(jiān)管機制，并保證經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展。

在具體的立法對策上，我們認為：（1）為確保中央銀行宏觀調(diào)控體系的獨立性，在中央銀行的決策機構(gòu)和人員組成上，應(yīng)規(guī)定其成員由中央銀行行長、副行長、商業(yè)銀行行長及少量專家、區(qū)域分行的行長和政策銀行的行長組成。政府部門成員不得進入決策機構(gòu)。但為促進財政政策和貨幣政策盡可能地銜接和統(tǒng)一，也為支持政府的宏觀調(diào)控政策，可允許政府派代表出席會議，陳述政府意見，但其本身不得享有表決權(quán)。總行行長宜由人大通過、由政府任命，重大決策采取投票表決方式。（2）明確規(guī)定中央銀行與政府的資金往來關(guān)系，切實理順中央銀行與財政部、政府及其他經(jīng)濟主管部門之間的關(guān)系，使之相對獨立開來。禁止政府向中央銀行透支，限制政府向中央銀行的借款數(shù)額，以防發(fā)生財政發(fā)行。我國現(xiàn)行《銀行管理暫行條例》對財政部向銀行透支作出了明確的禁止性規(guī)定，但尚未提及借款的最高限額，因而在制定《中央銀行法》時，有加以規(guī)定的必要。此外在改革中央銀行與國家財政的資金關(guān)系的問題上，以下共識非常重要：（1）中央銀行作為政府的銀行

或國家的銀行指的是中央銀行是國家金融事業(yè)的管理機構(gòu)，代表國庫收支，代表國家從事有關(guān)國際金融事務(wù)，而決非或主要作為國家或政府的出納，不科學、不顧社會經(jīng)濟后果地滿足政府的各種資金需要。（2）中央銀行應(yīng)超脫于商業(yè)性經(jīng)營活動，不經(jīng)營任何以盈利為目的的金融業(yè)務(wù)。保證自身行為的規(guī)范化，對金融體系的監(jiān)管才會切實實現(xiàn)。

三、中央銀行的組織體系

按《銀行管理暫行條例》的規(guī)定：“中國人民銀行根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展需要設(shè)置分支機構(gòu)”。但在現(xiàn)實生活中卻是按行政區(qū)劃設(shè)置的。北京設(shè)總行，省、自治區(qū)、直轄市設(shè)“一級分行”，在中心城市設(shè)“二級分行”，在市縣一級設(shè)支行。在這種體制下，地方政府尤其是省級政府對當?shù)氐娜嗣胥y行干預(yù)的比較大，表現(xiàn)在人事安排、信貸規(guī)模和中央銀行貸款分配等方面。特別是地方政府向人民銀行分行施加壓力，讓其向總行多要貸款、放松對本轄區(qū)金融機構(gòu)的金融監(jiān)管，想法鉆政策的空子，使中央銀行分支機構(gòu)地方化，極大地影響了國家宏觀調(diào)控政策的貫徹實施。

要改變這種狀況，消除地方各級政府對中央銀行的影響和干預(yù)，我們認為切實可行的辦法是努力創(chuàng)造條件按經(jīng)濟區(qū)域而不是按行政區(qū)劃來設(shè)置中央銀行的分支機構(gòu)。這既符合國際慣例，同時也有利于促進適應(yīng)不同層面經(jīng)濟區(qū)域的金融中心的形成。此外，在中央銀行的立法中應(yīng)當明確規(guī)定：中國人民銀行分支機構(gòu)是中國人民銀行的派出機構(gòu)，其職責是根據(jù)總行的授權(quán)，負責管理、監(jiān)督本轄區(qū)金融機構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動。在銀行業(yè)務(wù)和干部管理上實行總行垂直領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一管理，不受其他政府部門和地方政府的行政干預(yù)。

四、中央銀行的貨幣政策目標

中央銀行的整個運行都與貨幣政策密切相關(guān)，無論其作為發(fā)行的銀行、政府的銀行，還是銀行的銀行或金融行政管理機關(guān)，都是圍繞著制定和貫徹執(zhí)行貨幣政策而操作。因此，貨幣政策是中央銀行完成其任務(wù)和實現(xiàn)其職能的核心所在。在市場經(jīng)濟國家，貨幣政策的一般目標有四個：穩(wěn)定幣值、充分就業(yè)、經(jīng)濟增長、平衡國際收支。從各國宏觀調(diào)控的實踐來看，政府行為的出發(fā)點主要是促進經(jīng)濟發(fā)展和市場繁榮，創(chuàng)造就業(yè)機會，而中央銀行的貨幣政策則側(cè)重于穩(wěn)定貨幣，以穩(wěn)定貨幣為首要的任務(wù)。而我國的中央銀行長期實行“穩(wěn)定貨幣發(fā)展經(jīng)濟”或“發(fā)展經(jīng)濟穩(wěn)定貨幣”的雙重目標，并且常常是以發(fā)展經(jīng)濟代替或沖擊穩(wěn)定貨幣，自然也就分散了中央銀行宏觀調(diào)控的重心與力度，導(dǎo)致貨幣發(fā)行失控，搞財政發(fā)行。結(jié)果從根本上阻礙了中央銀行穩(wěn)定貨幣政策目標的實現(xiàn)，這也是我國通貨膨脹率居高不下的重要原因。因此，應(yīng)以中央銀行立法的形式，明確規(guī)定中央銀行貨幣政策目標的單一性，即把穩(wěn)定貨幣作為中央銀行首要的基本的任務(wù)，并對中央銀行發(fā)行貨幣的權(quán)限、發(fā)行額度、發(fā)行準備等做出定性、定量的規(guī)定，保障貨幣的經(jīng)濟發(fā)行。

為了實現(xiàn)我國中央銀行的貨幣政策目標，必須轉(zhuǎn)變中央銀行的金融宏觀調(diào)控手段，盡量減少或少采取行政管理辦法，借鑒和采用西方國家的“三大法寶”和其他間接調(diào)控辦法管理金融。首先是建立存款準備金制度。中央銀行應(yīng)根據(jù)金融業(yè)務(wù)種類和經(jīng)濟發(fā)展的地域差及存款額的大小和期限，實行不同檔次的準備金率。同時，中央銀行一定要保持穩(wěn)定貨幣的重要職能，對專業(yè)銀行或商業(yè)銀行上繳的存款準備金不得動用，其發(fā)放再貸款的資金來源只能是專業(yè)銀行或商業(yè)銀行在中央銀行的超額準備。中央銀行發(fā)放的再貸款只能是臨時性、日拆性的，并且宜以貼現(xiàn)方式為主要形式；其次是再貼現(xiàn)手段，即通過對商業(yè)票據(jù)的貼現(xiàn)來調(diào)控金融市場。為強化這一貨幣政策手段需要作好下列工作：（1）目前中央銀行應(yīng)主要以再貼現(xiàn)形式提供信貸調(diào)劑規(guī)模和再貸款，再貼現(xiàn)應(yīng)與中央銀行短期貸款掛鉤。（2）通過改變貼現(xiàn)率，增加或減少專業(yè)銀行、商業(yè)銀行的再貼現(xiàn)成本，從而影響其收放信貸的規(guī)模。（3）對商業(yè)銀行、專業(yè)銀行貼現(xiàn)所需要的資金，中央銀行應(yīng)優(yōu)先保證，商業(yè)銀行、專業(yè)銀行也應(yīng)將其掌握的信貸資金的一部分劃出，作為貼現(xiàn)資金。（4）大力推廣商業(yè)票據(jù)的使用范圍和使用對象，增強其流通性，發(fā)揮其融通資金的職能。再次是公開市場操作手段。即在公開市場上買進或賣出國債或其他最佳商業(yè)票據(jù)，以此來緊縮或擴張金融。公開市場操作是市場經(jīng)濟國家運用最為頻繁，所起作用最為廣泛而富有彈性的一種經(jīng)濟調(diào)控手段，我國也應(yīng)盡快地完善和開展這項業(yè)務(wù)，以便適時地調(diào)控金融市場，并為國債的發(fā)行培育有組織的市場。

五、中央銀行與專業(yè)銀行、商業(yè)銀行及其他金融機構(gòu)的關(guān)系

中央銀行除了肩負保持幣值穩(wěn)定的基本任務(wù)外，在市場經(jīng)濟國家無一例外地都負有一定的金融監(jiān)管方面的職責。為此，我國的中央銀行法也必須對中央銀行與專業(yè)銀行、商業(yè)銀行及其他金融機構(gòu)的關(guān)系予以界定，確定中央銀行與專業(yè)銀行、商業(yè)銀行及其他金融機構(gòu)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、調(diào)節(jié)與被調(diào)節(jié)、管理與被管理、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，要以立法的形式明確規(guī)定所有金融機構(gòu)在業(yè)務(wù)上必須服從中央銀行的領(lǐng)導(dǎo)和管理，賦予中央銀行一些法定的權(quán)力：

1.領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。即由中央銀行核定專業(yè)銀行、商業(yè)銀行和非銀行金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍、業(yè)務(wù)分工和種類，決定專業(yè)銀行、商業(yè)銀行和金融機構(gòu)的設(shè)置、撤并，確定其存、貸利率水平。

2.調(diào)節(jié)權(quán)。通過調(diào)節(jié)存款準備金率、再貸款率、貼現(xiàn)率、公開市場業(yè)務(wù)等，調(diào)節(jié)和控制金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)規(guī)模和資金運用結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)資金流向。

3.管理監(jiān)督權(quán)。（1）對金融機構(gòu)實行注冊管理。統(tǒng)一規(guī)范金融機構(gòu)設(shè)立條件和審批程序，由中央銀行根據(jù)申請者的條件和經(jīng)濟發(fā)展需要統(tǒng)籌規(guī)劃，嚴格審批。（2）管理其業(yè)務(wù)范圍，監(jiān)管其資金運營效益和經(jīng)營風險：統(tǒng)一規(guī)范金融機構(gòu)業(yè)務(wù)監(jiān)管和經(jīng)營審計，各商業(yè)銀行、專業(yè)銀行及其分支機構(gòu)應(yīng)定期向中央銀行呈報反映其資產(chǎn)負債、損益、財務(wù)狀況變動、利潤分配等會計、財務(wù)報表以及中央銀行要求報送的其他資料，中央銀行應(yīng)增加對各類金融機構(gòu)全部資產(chǎn)的年度終結(jié)審計。（3）強化預(yù)防性的金融管理措施，對金融機構(gòu)定期審查，對資產(chǎn)壞帳率超過警戒線和資本充足率、存款備付金率限期達

不到規(guī)定要求，違反金融政策法規(guī)的，要予以警告或責令停業(yè)整頓，對于情節(jié)嚴重的要移送司法機關(guān)處理。

4.糾紛仲裁權(quán)。中央銀行應(yīng)有權(quán)對專業(yè)銀行、商業(yè)銀行以及其他非銀行金融機構(gòu)間的糾紛進行調(diào)解，在調(diào)解不成時可以按規(guī)定進行仲裁。

近年來，銀行和各類金融機構(gòu)發(fā)展很快，中央銀行監(jiān)督部門力量相對薄弱，難以對眾多的金融機構(gòu)特別是基層金融機構(gòu)實施系統(tǒng)、全面、及時的監(jiān)管。因此，除了在立法上賦予中央銀行上述權(quán)力外，對目前金融系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督體系也要重新組合、調(diào)整，把金融執(zhí)法、紀檢監(jiān)察、業(yè)務(wù)監(jiān)督等職能都集中于中央銀行，由中央銀行統(tǒng)一實行。中央銀行在強化監(jiān)督管理職能的同時，應(yīng)逐步建立縱向分級派駐制度與橫向同級派駐制度相結(jié)合的強有力的監(jiān)督體制，與各專業(yè)銀行、商業(yè)銀行的內(nèi)部監(jiān)管相配合，中央銀行側(cè)重于對其他銀行和非銀行金融機構(gòu)貫徹執(zhí)行國家金融政策、法規(guī)、制度的監(jiān)督管理，其他銀行與非銀行金融機構(gòu)側(cè)重于對所屬分支機構(gòu)落實本行經(jīng)營方針、業(yè)務(wù)計劃、發(fā)展目標的檢查、控制。這樣，通過職能中心的分離，達到強化中央銀行外部監(jiān)督管理職能和其他銀行內(nèi)部監(jiān)督管理職能的雙重目的。

「內(nèi)容摘要」：金融是市場經(jīng)濟國家宏觀調(diào)控的重要工具，金融體制改革是我國經(jīng)濟體制改革的重要一環(huán)。目前我國金融體制改革面臨三大任務(wù)，而建立健全中央銀行宏觀調(diào)控體系，加強對金融業(yè)的管理、監(jiān)督與調(diào)控是其核心。為此，必須迅速地制定和頒布中央銀行法，就中央銀行的性質(zhì)與職能，中央銀行在國民經(jīng)濟中的法律地位，中央銀行的貨幣政策目標和工具，中央銀行的組織體系、管理體制、職責權(quán)限，中央銀行與政府、財政部門及其他部門的關(guān)系，中央銀行與商業(yè)銀行、政策性銀行和其他金融機構(gòu)之間的關(guān)系加以規(guī)范。

「關(guān)鍵詞」：中央銀行中央銀行法中央銀行立法結(jié)構(gòu)中央銀行貨幣政策目標