我國農村金融立法問題探析
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我國農村金融是伴隨著合作社的發展而逐步興起的，目前，已經初步形成了農村金融法律制度體系，為我國農村金融的健康運行提供了法律方面的保障。
（一）我國農村金融機構主體地位確認方面
我國《商業銀行法》（2003年）和《農村商業銀行管理暫行規定》（2003年）對我國農村商業性金融機構的主體地位給予了確認。對農村政策性金融機構主體地位的確認主要有國務院頒發的《關于金融體制改革的決定》（1993年）。對農村信用社法律地位的規范，尚沒有形成專門的立法，主要依據是我國《中國人民銀行法》（2003年）《商業銀行法》等金融規范。另外，銀監會也出臺了一些規范性文件，對新型農村金融機構的法律地位進行確認，如《關于加強村鎮銀行監管的意見》（2007年）等。
（二）我國農村金融監管方面
《中國人民銀行法》明確了中央銀行，即中國人民銀行作為我國金融機構監管部門的法律地位。我國《銀行業監督管理法》（2004年）則確立了銀監會的監管法律地位。監管的法律依據主要是我國《商業銀行法》《農業發展銀行章程》（1994年）《農村信用合作社管理規定》（1997年）等法律規范。
（三）我國農村金融擔保機制方面
我國《物權法》（2007年）《擔保法》（2005年）分別對農民在貸款時可以用于設定擔保的財產類型、范圍以及可以采取的擔保形式等問題做出了規定。中國人民銀行制定的《農村信用社農戶小額信用貸款管理暫行辦法》（1999年）等規范性文件則對小額信用貸款和農戶聯保貸款等業務進行了規范。
二、我國農村金融立法的缺陷
（一）規范性文件法律位階過低
我國《農業法》雖然屬于基本法律，位階較高，但是其只能規定農村金融制度的概括性內容。農村金融的最基本內容，應采用與法律位階相適應的立法，將其規范化。從上述我國農村金融立法現狀來看，我國現有的農村金融規范性文件位階普遍較低，令出多門，其間還夾雜著政企不分的痕跡，已經不能滿足我國農村金融規范化的需求。在我國農村金融市場中，農村信用社是一個主要的力量，承擔著大量的支農信貸業務。但是，有關農村信用社的規范性文件卻主要是中國人民銀行以及銀監會等制定的部門規章或行政法規，具體表現為通知、意見、辦法、指導等。如中國農業銀行制定的《農村信用合作社等級管理試行辦法》（1995年）《農村信用合作社管理規定》(2001年)等。上述有關農村信用社的規范性文件位階相當低，法律效力不強，權威性當然較差。
（二）農村金融主體法律地位存在立法盲區
目前，我國農村金融市場的主體主要是商業銀行、政策性銀行以及合作銀行三類。關于上述農村金融機構的法律定位，僅在我國《商業銀行法》中有籠統的規定，對商業銀行在農村金融市場業務的開展方面沒有具體的規定，對農村信用社等此種類型的農村金融組織也沒有法律層面的文件對其主體地位予以明確。我國的農村政策性銀行是中國農業發展銀行，目前其開展業務的主要依據是由國務院制定的《關于金融體制改革的決定》（1993年）《銀行業監督管理法》以及《中國人民銀行法》。其中，《關于金融體制改革的決定》對中國農業發展銀行的設立宗旨、經營原則、法律組織形式等內容做了規定。《銀行業監督管理法》以及我國《中國人民銀行法》則對中國農業發展銀行的業務和監督做出了規定。由于中國農業發展銀行的服務對象主要是農業部門，其業務活動涉及到各級政府、各級財政和各行業各部門的利益，因此，會與政府及有關部門、商業銀行以及企業產生密切的關系。而這些基本關系的界定，僅僅依靠上述決定的規范是遠遠不夠的，顯然這是一個立法盲區。法律缺失的直接后果就是導致政策性銀行經營風險的增加。
（三）農村金融監管規范不足
目前，我國農村金融監管方面的立法是非常落伍的。具體的監管機構以及應適用的法律和城市金融是混同在一起的。眾所周知，農村金融與城市金融在服務宗旨、業務定位等方面存在著明顯的差異，作為監管部門的銀監會，如果按照《銀行業監督管理法》的規定對農村金融進行監管的話，顯然會扭曲監管目標，達不到應有的目的。同時，由于沒有獨立的監管體系，導致銀監會在工作中沒有具體的監管標準，無所適從，甚至會引發各種沖突。
三、完善我國農村金融立法的對策
（一）提高農村金融立法位階
建議采用人大立法的方式，從法律的高度將農村金融的基本制度確立下來。主要應涉及以下內容：一是明確我國農村金融法律制度的大致框架，確立以農村合作金融為主導，以農村政策性金融為輔助，商業金融積極參與的基本模式；二是以法律的形式對農村商業銀行、農村合作銀行以及農村信用社的主體地位予以確認，使其更加規范，走入良性運作的軌道。三是明確農村政策性金融的地位、體制及其基本的運作規程。四是建立相關的輔助金融制度，如農業保險制度等。
（二）重構我國農村政策性金融和合作金融法律體系
鑒于我國農業政策性金融在農村金融體系中的重要性，應對農業發展銀行進行單獨立法，制定我國《農業發展銀行法》，以法律形式確立農業發展銀行在農村金融中的主體地位，規范并監督其經營方式以及業務運作，從而奠定農村政策性金融可持續發展的法律基礎。對于構建我國農村合作金融規范體系，建議制定《農村合作金融法》。主要明確農村合作金融的性質、業務范圍、宗旨、職能；界定農村合作金融組織、地方政府、行業監督管理機構之間各自的權利、義務和相應的法律責任；區別不同的農村合作金融組織形式，以具體界定其經營原則。
（三）完善農村金融監管立法
我國農村金融監管的法律適用，應視監管對象不同而有所區別，設置多層次的農村金融監管機構，并確立具體的農村金融監管目標和相應的方式以及監管標準。農村商業性金融機構可以適用較為成熟的《銀行業監督管理法》，農村合作金融和政策性金融則應從商業金融的監管體系中分離出來，有自己獨立的監管立法。
作者：李紅 單位：長春理工大學法學院
