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編者按：本論文主要從我國的水權交易及其規則；我國水權交易規則的缺陷；水權交易規則的國際經驗等進行講述，包括了地區之間水權交易及其規則、工、農業部門之間水權轉換及其規則、農戶之間水權交易及其規則、缺乏法律支持，水權交易規則建設整體滯后、過于強調政府的作用，市場機制的作用空間被擠占、各地各自為政制定交易規則，國家層面的水權交易規則框架亟待形成、第三方組織缺位或作用發揮不到位等，具體資料請見：

隨著水資源利用的競爭性日益增強，水資源的經濟價值和生態價值不斷提高，而稀缺資源一旦達到導致人們相互對抗的水平，產權的界定便不可避免。初始水權分配后，對新增用水需求，主要通過水權交易市場進行用水權的有償轉讓來解決。自2000年東陽市與義烏簽訂了有償轉讓橫錦水庫部分水權的協議以來，水權的轉讓和交易便如星星之火在我國不少地方開始探索并日漸活躍，比如甘肅省張掖市農戶之間的水權交易，農戶持有水權證和水票，交易其節余水資源的使用權；寧夏、內蒙工業與農業之間的水權轉換。水權的交易和轉讓使得用水者考慮水資源使用的機會成本，采取各種措施節水以便在水權的交易中獲益。這種市場化的水資源配置方式需要相應的規則約束，通過這種約束，水權交易的公平性、水資源供給的靈活性、水資源配置和使用效率的提高才能實現，水權交易和轉讓對他人和環境的不利影響及交易中的沖突才能得以解決。筆者在甘肅、寧夏和內蒙等水權交易與轉換活躍地區實地進行了大量調研，發現各地相繼零星地建立起一些水權轉換交易的管理規則，但這與水權交易與轉換的現實需要尚存在很大差距，而且這些規則存在功能缺失、相互矛盾、巨細不一、可行性差等問題，這在很大程度上導致了水權交易與轉換實踐的混亂。因此，我國水權交易和轉讓的興起、活躍背后隱藏著管理的缺失和規則的混亂。本文通過借鑒國外的水權交易管理規則，對我國水權交易管理規則的構建和完善提出建議。

一、我國的水權交易及其規則

我國整體上屬于缺水型國家，隨著經濟社會的發展，水資源危機日趨加深。為緩解水資源利用矛盾，實現水資源高效配置和充分利用，有些地區的水權交易已經實施，有些地區則開始籌劃。目前既存在地區之間、部門之問的水權轉換，又存在農戶之間的水權交易。這些水權交易與轉換在不同程度上制定了其交易規則，為推動和規范相關水權交易與轉換發揮了比較重要的作用。

1.地區之間水權交易及其規則

我國地區之間的水權交易以東陽義烏水權交易為典型。東陽和義烏處于浙江省金華江上下游的相對位置，前者水資源豐富，后者水資源極度缺乏。兩個城市一方有供水的客觀條件，一方有引水的迫切需求，經過多輪協商，2000年11月簽訂了水權交易協議。2005年1月，水資源從東陽市的橫錦水庫抵達義烏，我國首例水權交易正式完成，標志著這一交易實踐獲得了實質性的成功。

東陽義烏水權交易是現階段我國首次水權交易，是通過水權交易協議實現的，水權交易規則也主要反映在雙方的交易協議上。協議規定，義烏市一次性出資2億元，購買東陽市橫錦水庫每年4999.9萬立方米水的使用權；水權轉換后，水庫原有所有權不變；水庫的運行和工程維護仍由東陽負責，義烏按當年實際供水量每立方米0.1元支付綜合管理費（包括水資源費），輸水管道的建設費用由義烏承擔。在我們看來，東陽與義烏的水權交易實際上是一種協約交易。通過水權交易，東陽市把無償棄水和農業節水變為有償收入，獲得了水利建設的資金，義烏則緩解了水資源供需矛盾，節省了水利建設的資金，提高了水資源對促進當地社會經濟發展的支持度。水權交易對于兩市的水利基礎設施維護與更新，以及相關產業發展均具有積極促進作用。整體而言，該水權交易推動了水資源的優化配置和高效利用，有償調劑余缺是雙贏選擇。當然，這一水權交易規則相對比較簡單，未能將水權交易對周圍城鄉的影響考慮進去，并且大量的水權交易的后續工作尚需要再行明晰規則來保障。

2.工、農業部門之間水權轉換及其規則

在黃河流域，1987年《黃河可供水量分配方案》確定了各省、自治區可分配水量。但隨著人口增加和經濟發展，在農業、工業和城市用水之間出現新的用水矛盾，這需要在初始分配不變的前提下優化水資源再配置，引導水資源由效率低的部門向效率高的部門有償轉移。在寧夏、內蒙地區，農業灌溉渠系大多為泥沙渠，渠道水利用效率為40%左右，而新增加的工業項目沒有可分之水，難以獲得水資源使用權。在該地區，就出現了工業投資為農業襯砌渠道，節余之水為工業利用，這種工、農業部門之間的水權轉換目前較為活躍的正在進行。

工、農業之間水權轉換的流程與規則包含：（1）水權轉換的基本原則：總量控制與統一調度；以明晰初始水權為前提；水資源供需平衡，民主協商和公開、公平、公正，有償轉換和經濟補償；政府監管和市場調節相結合。（2）水權轉換的審批權限與程序：首先，出讓方和受讓方向水行政主管部門提出水權轉換書面申請；其次，水行政主管部門在受理水權轉換申請后，在規定時間內進行初審。初審同意后，水行政主管部門將水權轉換申請及書面初審意見報黃河水利委員會審批；再次，水權轉換申請經黃河水利委員會審查批準后，轉換雙方需正式簽訂水權轉換協議。受讓方在正式簽定協議后兩周內，向水權轉換項目辦公室專用賬戶預付一定比例的啟動費（用于節水工程啟動資金）。同時制定《水權轉換實施方案》，并報水行政主管部門和黃委會備案。（3）水權轉換期限：不超過25年。水權轉換期滿，受讓方需繼續取水的，重新辦理水權轉換手續；受讓方不再取水的，水權返還出讓方，取水許可審批機關重新調整出讓方取水許可水量。（4）水權轉換費用：水權轉換總費用包括水權轉換成本和合理收益。要綜合考慮保障持續獲得水權的工程建設成本與運行成本以及必要的經濟補償與生態補償，并結合水資源供給狀況、水權轉換期限等因素，合理確定。（5）水權轉換的組織實施和監督管理職能劃分：成立水權轉換協調領導小組，下設辦公室，負責指導、組織、監督、協調水權轉換工作，并及時協調處理在轉換期內發生的涉及水權轉換雙方利益的問題。同時接受水利部與黃委會的指導和監督。水行政主管部門負責與水權轉換相關的報批和監督工作，負責水權轉換節水工程的設計審查，組織或監督節水改造工程的招投標和建設。

3.農戶之間水權交易及其規則

我國農戶之間水權交易的典型代表是甘肅省張掖市。2002年初，水利部正式將張掖市確定為全國第一個農村節水型社會試點地區。在全面調查區域水資源狀況基礎上，該市水務部門對農戶用水量進行核定，并頒發了水權證，載明了用水戶的取水權及取水量權。在此基礎上推行水票制，用水戶以其持有的水權證上核定的水量作為依據向水管單位購買水票，用水時先交水票后放水。若水票不足，則可以通過市場交易從水票盈余者手中購買，農戶之間的水權就這樣通過以水票為載體的流轉進行交易。

張掖市農戶之間其水權交易規則的建設及管理職能的發揮，表現在六個方面。具體如下：（1）水權交易的基本原則：依法交易；節約用水和高效用水；政府宏觀調控；運用市場調節；公開、公平、公正、自愿及互惠互利。此外，水權交易必須考慮上游對下游及對水體污染的影響；限制對流域外出售水權；一般不得隨意改變水體的性質和用途。（2）水權交易的適用范圍：僅限于工程條件允許的農業灌溉用水，也包括適當比例的農業用水向非農業用水轉移。（3）水權交易的基本條件：已取得水資源使用權的單位和個人，需要變更水資源使用主體的；取得水資源使用權，期滿一年以上的；使用權沒有爭議的；已繳納水費、水資源費及其它相關費用的。200m3以下的水交易達成口頭協議即可；200～1000m3的水交易簽訂書面協議；1000m3以上的水交易時簽訂交易合同。（4）區域間水權交易程序：縣與縣之間的水交易，水量在500萬m3以內的，經市水務局批準同意后進行交易；水量在500萬m3以上的，經市水務局核準同意并報市政府審批后進行交易。灌區之間的水交易，水量在50萬m3以內的，經縣水務局批準同意并報市水務局備案后進行交易；水量在50萬m3以上的，經縣水務局核準同意并報市水務局審批后進行交易。村與村之間及村組以下的交易，在灌區監管下進行。（5）區域間水權交易價格及方式：區域間水交易必須以物價部門核定的水價為基礎，農業灌溉用水交易價不得超過正常水價標準的3倍；工業水交易價格不得超過正常水價標準的10倍。水的交易雙方通過水票的流轉完成水交易，交易方式包括：招標；拍賣；雙方協商；水管單位回購。（6）水權交易監督管理：水的交易監督管理由不同的水管理機構負責，層層監管。市水務局負責全市水市場的宏觀調控工作；各縣（區）水務局在市水務局的宏觀指導下，負責本縣（區）水市場的管理工作；灌區各站、所負責本轄區內水市場的管理工作；農民用水者協會負責本協會范圍內水市場的管理和協調工作。水市場的有效管理，必須是在政府宏觀調控、市場調節和民主協商三者結合的基礎上，實行統一管理。

二、我國水權交易規則的缺陷

1.缺乏法律支持，水權交易規則建設整體滯后

自1988年起實施《水法》后，我國相繼施行了《取水許可制度實施辦法》和建立了水資源有償使用制度，但現行的法規中沒有涉及水權交易、轉讓的內容。按照國務院制定的（取水許可制度實施辦法》第二十六條（取水許可證不得轉讓；取水期滿，取水許可證自行失效）以及第三十條（轉讓取水許可證的，由水行政主管部門或者其授權發放取水許可證的部門吊銷取水許可證，沒收非法所得）的規定，現階段水權交易從法律層面上看是禁止的。2002年實施的《水法》基于當時對自然資源和市場經濟的認識，對水的所有權進行了規定，但是對相關的所有權、使用權及其他權利、義務和責任卻沒有清晰界定。雖然有倡導節約用水并對成效顯著者給予獎勵的規定，但這種缺乏具體明細法律條文支持的倡導性法律規范難以從根本上對用水者用水發揮節制和刺激作用。水權的不可讓渡性，使得用水者不可能有真正的內在約束和激勵，這就必然會造成水資源在實際使用中的低效率，進而直接影響到水資源的可持續利用。由于我國關于水權交易的法律法規基本上還是空白，在水權交易的實踐中還存在著很多問題。張掖地區水權交易確定的“依法交易”的原則實際上根本無法貫徹。在東陽一義烏水權交易之后不久，它遭到東陽市鄰居嵊州市的不滿。嵊州市認為，東陽跨流域引梓溪水，采取的實際上是“庫內損失流域外補”，賣的是本應流入嵊州的水，這種行為不僅損害了嵊州市的利益，其跨流域引水的做法還將對嵊州市的可持續發展、乃至整個曹娥江流域造成危害。這種水權交易與轉換規則建設的滯后性直接造成目前實踐中的混亂和無序，尤其是給地方政府增添了政治和法律風險，可以說這是我國水權交易與轉換中最大的障礙和缺陷。

2.過于強調政府的作用，市場機制的作用空間被擠占

真正意義上的水權交易是在平等的交易主體之間進行，以用水者之間的平等、協商為主，各種用水戶和用水組織是主角，政府機關只能作為一個場外監管者，在水權市場交易中充當中間人或裁判的角色。而且，自由的市場交易本身會使水權價格趨向合理，強化用水者節約用水的動機。如果政府也作為該市場的水權主體，就極易擴大政府權力邊界，權責不清，甚至以權謀私，違反市場公平競爭的原則，不利于水權制度的建立和完善。我國工農業之間水權轉換的交易規則制定中過于強調政府的作用，水權交易要達成，需要政府多處審批，交易成本很高，這就會導致市場機制的靈活性不能充分發揮出來。張掖農戶間水權交易雖然是農戶之間的自主交易，但交易價格也是由政府限定，這在很大程度上抑制了市場機制通過價格調節的靈活性。

3.各地各自為政制定交易規則，國家層面的水權交易規則框架亟待形成

在我國水權交易地區，各地政府有關部門都相繼形成了各自的水權交易規則，而國家層面的水權交易的規則框架尚未形成。導致了一方面地方在進行區域、部門和農戶水權交易與轉換時，顧慮重重，尤其是地方政府領導怕承擔政治風險和領導責任，抑制了市場機制在配置水資源過程中的功能發揮；另一方面，在一些具體規則安排上，地方政府權力過大，過分注重效率和政府目標的實現，忽略了生態效應和公平取水，不利于水資源的和諧利用。水權交易涉及到水政治、水安全、水經濟、水環境等多個方面，不單單是水資源的配置問題，同時還是權力和利益的再分配問題，在很大程度上具有戰略意義。因此，亟待從中央政府層面高度協調，完善組織、法規、經濟各方面的配套措施，扮演最后的仲裁者。

4.第三方組織缺位或作用發揮不到位

成熟有效的水權交易市場除了買賣雙方參與外，一些中介如用水者協會、咨詢服務公司、經紀人、商及投資商的參與也非常必要。美國的水市場，水權咨詢服務公司在水權交易中發揮著非常重要的作用，幾乎所有的水權交易都要通過水權咨詢服務公司，而我國在水權交易咨詢公司方面還是空白，諸如此類的問題限制著我國水權交易的進一步發展。再比如，水權市場有效運作的基本前提是對供求關系有公開、透明、準確的基本信息，用水者協會為提供這類信息可以發揮關鍵作用。政府在獲取供水信息上具有比較優勢，但用水戶卻比任何人都了解自己的水需求。因此，用水者協會在傳遞信息上可以起重要作用。有時用水者為了得到更為合意的交易水價，對于水權交易遲疑、觀望或者有別的想法，可能不愿披露，這就需要用水者協會這樣的第三方組織從中協調。用水者協會也發揮著監督水權交易的職能。對于農戶之間暫時的水權交易，要國家或地區組織專門的機構去監督，監督成本太高；相反，農戶用水者協會監督成本低，監督效率高。我國張掖地區的水權交易，用水者協會發揮著重要作用，但其他地區的水權交易，用水者協會的作用十分有限。

三、水權交易規則的國際經驗

隨著水資源的稀缺性凸現導致的水資源價值的不斷增加，以及以政府為主導的僵化低效的水資源配置弊端不斷顯露，許多發達國家紛紛構建水權交易體系，一些發展中國家如智利、墨西哥等也在嘗試建立水市場。在這一過程中，他們制定了較為完善的水權交易規則。下面分別以美國、澳大利亞等典型國家進行說明。

1.美國西部地區

美國西部水權交易具有7個特點：（1）起步比較早，政府重視。美國西部地區水資源短缺，由于可開發的水資源已經被分配占用，20世紀80年代后，政府鼓勵通過銷售和轉讓重新分配水資源。（2）利用新技術平臺，交易規范。目前，該地區的水權交易在因特網上頻繁進行。（3）交易過程透明，程序嚴格。在該地區，水權作為私有財產，允許交易。交易多是持有水權的用戶以個人或集體的名義進行。其程序類似于不動產，需經過批準、公告，有償轉讓等一系列程序。（4）有立法保障。聯邦和州政府啟動有關立法，鼓勵水權交易。針對交易對第三方特別是地方經濟依賴于農業服務的鄉村社區造成的不良影響，也有一些州的立法為固有的水資源利用區提供保護。如亞利桑那州立法要求，從鄉村地區獲取地下水權并將水資源輸出該地區的市政府必須向“地下水流域經濟發展基金”捐資，該基金用于抵消和減輕當地稅收損失及相應經濟活動的損失。（5）水權交易不斷創新，市場機制發揮作用日趨充分。隨著水權交易的發展，該地區出現了水銀行，水銀行將每年來水量按照水權分成若干份，以股份制形式對水權進行管理，簡化了水權交易程序。美國西部還成立了以水權作為股份的灌溉公司，灌溉農戶通過加入灌溉協會或灌溉公司，依法取得水權或在其流域上游取得蓄水權。在灌溉期，水庫管理單位把自然流入的水量按水權股份向農戶輸放，并用輸放水量計算庫存各用水戶的蓄水量，其運作類似銀行計算戶頭存取款作業。（6）第三方組織功能發揮比較充分。美國西部的水權交易還有包括水權咨詢服務公司等在內的第三方組織作為中介，它們在水權交易中發揮著非常重要的作用，幾乎所有的水權交易都要通過水權咨詢服務公司。

2.澳大利亞

澳大利亞是世界上僅次于南極大陸的干旱地區。20世紀初，聯邦政府通過立法，將水權與土地所有權分離，明確水資源是公共資源，歸州政府所有，用水戶可以向州政府申請獲得水權。20世紀80年代，部分地區已審批的授權水量超過了可利用水量，新用水戶已很難通過申請獲得水權。從1994年起，澳大利亞聯邦政務院批準了水資源制度改革框架方案，鼓勵水權交易。此后澳大利亞的水交易迅猛發展，到目前為止，州政府不再審批發放新的水權，要想取得水權，只能通過水交易。

在澳大利亞，水權交易由買賣雙方在談判基礎上簽訂合同，既可以在個體之間進行，也可以在企業之間或企業與個體之間進行，還可以在不同行業之間和不同地區之間進行。既可以是臨時性的，也可以是永久性的；既可在州內進行，也可跨州進行；既可以全部交易，也可以部分交易。其主要規則：（1）水權交易原則：在滿足環境保護和第三方利益的條件下，應允許進行地表水和有條件的地下水的交易；所有水權、水的使用和交易應以合適的水資源管理規劃和農場用水管理規劃為基礎；注重交易的成本和影響；構建有利于水市場有效運行的管理體制和管理結構；必須以對河流的生態可持續性和對其他用戶的影響為最小，生態和環境用水必須絕對得到保證等。（2）水權交易程序：轉讓人向有關部門提出申請，繳納規定的費用；有申請權的部門對是否同意轉讓進行審批；在批發水權永久轉讓后，出讓人必須申請調整授權。（3）水權交易的適用范圍：核心環境配水以及為生態系統健康、水質和依賴地下水的生態系統的保留用水不得交易。一些家庭人畜用水、城鎮供水以及多數地下水同樣是不可交易的。（4）水權交易的價格及方式：價格完全由市場決定，政府不進行干預，轉讓人可采取拍賣、招標或其它認為合適的方式。

四、我國水權交易規則的建立和完善

結合我國水權交易與轉換規則的缺陷，借鑒國外水權交易的經驗，加快我國水權交易規則的建立和完善應重點從下面五個方面入手。

1.建立健全水權交易的相關法律體系，確立水資源使用權的流動性，促進水資源的合理配置

在市場經濟環境下，如果生產要素產權缺乏流動性，其配置效率就低，從而也就難以被充分合理利用。我國現實中的水權交易需要相關法律法規的支持和規范，只有確定了水權交易的法律目標和總體框架后，水市場才能正常運作，建立健全水權交易的相關法律法規體系是我國水權交易規則構建的基礎。在我國水權初始分配完成之后，需要建立科學的水權再分配機制。應在立法中對水權的再分配方式予以明確，即可以通過水市場實現用水主體間的水權交易與轉換。我國水權交易法律法規的建立要立足于水資源有償使用制度、重點解決水權交易與轉換中存在的問題，建立適宜的水權交易機制。

具體來講，應通過立法，確立用水權的地位、種類和內容，明確用水權主體在市場關系中的角色定位，并賦予其相應的權利與義務，發揮產權的利益導向功能。同時，應注意到在計劃經濟向社會主義市場經濟過渡時期，水權交易尚需要很多的條件，還不是純粹的市場行為，水權市場必須在法律法規做出規范的基礎上由政府相應機構加以引導，其目的是使個人利益與社會利益相統一，對水權交易中的“近視”行為和短期行為加以控制。這些規范應包括對用水權的獲得和流轉的程序進行規定、對相應實施者及實施條件進行規定。例如，水權交易要符合流域規劃和區域規劃，應當論證對周邊地區、其他用水者及環境的影響。

2.明確劃分政府在水權交易規則中的權力邊界

水權交易制度是一種依托市場進行水資源配置的制度，交易主體是水權交易或轉讓的雙方。水管部門多以仲裁者或技術管理的角色參與水管理，在水權市場交易中充當中間人的角色。如果政府再作為交易主體中的一極，就容易憑借其實力及優勢壟斷水權，控制市場交易量，進而控制價格，這就會造成政府權力過大，過分追逐政府目標，甚至徇私舞弊，違反市場公平競爭的原則，不利于水權制度的建立和完善。因此政府將由全過程的水資源管理，變為初始水權的分配和交易規則的監管。為了合理界定政府對水資源管理的權力，可以積極培育用水磋商制度，強調發揮用水者的管理積極性，減少政府部門對水事管理的介入。水權交易及其管理政策不僅要促使水權向更高價值用途的方向轉移，保證水資源能最大限度地給用戶和廣大社區帶來效益，更應注意把握政府在水權交易規則中的權力邊界。

3.構建國家水權交易規則框架，明確社會福利最大化是水市場的目標

水市場在我國作為新生事物，對它的培育和發展任重道遠。在水市場中推行水權交易，做到有序交易水權，除了需要法律、法規作為基礎外，還需要制定全國范圍內的水權交易規則框架，制定全國范圍內的水權交易規則，保證水資源的開發、利用、收益的代際公平。特別是明確規定在水權交易中如何保護第三者的利益，防止對生態和環境可能造成的負面影響，明確出現水事沖突時的解決辦法等，有利于促進水權交易制度健康發展，保護水權交易雙方的利益?？傊?，國家層面的水權交易規則的制定要以整個社會福利最大化為目標。在國家水權交易管理框架建立后，各地區、部門應因地制宜，按照水的地域性特征，建立具體的“區域性”水權交易管理規則。2002年水法規定我國水資源實行流域管理，各流域管理機構對該地區的水權制度安排有更為清晰的信息，在具體交易規則的制定上也更能因地制宜。有的地方可以考慮建立水權儲備銀行。由于水權市場通過價格機制的運行將水資源從低效率的使用者轉移至高效率的使用者，它只能在靜態的市場中實現，卻無法在現在與未來之間進行水資源的合理配置。于是，我們可以通過設立水權儲備銀行，在綜合考慮全國水資源擁有量、利用狀況及各種需求的基礎上，通過其在水權市場上的水權出售與收購，實現水資源在經濟發展與環境保護、當代需求與未來需求問的可持續利用。

4.發揮用水者協會及咨詢服務公司等中介的作用

我國處于初始階段的水權市場要注意培育和發揮第三方組織的重要作用。水權交易需要第三方組織提供水資源供求的相關信息，并發揮在水權交易中的監督作用。水權市場上的中介組織可包括水權經紀人、商，行業協會、水權計量機構和水權價值評估機構等，這類組織的存在將使水權交易更加規范與公正。用水者協會實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，并參與水權、水量的分配、管理水利設施、監督水價的制定，這增強了個人甚至是社區群體對水資源的控制，比以前的用水者更加確保了對水資源接近的權利。我國要培育水權交易中介機構如咨詢服務公司、人，經紀人的建立和發展，還要借鑒美國、澳大利亞等國的經驗，發揮好用水者協會的信息提供和監督作用。

5.建立水權交易的多元監督機制

水資源的稀缺性和戰略性，決定了水市場本身對社會利益的忽視。這就需要建立水權交易中的監督機制。尤其是中國建立水權交易的多元監督機制有利于保障水資源配置和利用的社會利益。多元化監督應包括政府和非政府監督，前者通過法律法規進行，后者主要是社會中介組織、民間團體、新聞媒體以及公民的參與監督，比如灌溉協會、水權計量機構和水權價值評估機構等，這類組織的存在將使水權交易更加規范與公正。此外，為保證非政府監督的落實，我們認為，還應對水權交易信息進行充分披露，并給予公民在一定期限內向水行政管理機構就特定交易提出異議的權利，以充分體現監督的效能，實現水權公平交易。