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關(guān)鍵詞：中國；援外；應(yīng)急醫(yī)療隊(duì)；建設(shè)

2013年12月開始于西非幾內(nèi)亞的全球埃博拉危機(jī)是人類在全球范圍共同應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的典型事件，共有110個(gè)國家或地區(qū)參與救援。受經(jīng)濟(jì)全球化的影響，健康的影響因素也在“全球化”。此次埃博拉危機(jī)對(duì)世界各國造成了巨大威脅，多國聯(lián)合抗擊埃博拉，彰顯了在國際突發(fā)公共衛(wèi)生事件中全球治理的重要性和力量。中國政府先后于2014年4月、8月、9月和10月對(duì)相關(guān)國家提供了總價(jià)值7.5億元人民幣的人道主義援助，包括防控物資、緊急現(xiàn)匯和糧食援助，派遣醫(yī)療隊(duì)和公共衛(wèi)生專家，援建生物實(shí)驗(yàn)室和治療中心，在聯(lián)合國發(fā)起倡議和與國際組織的積極合作等，是我國迄今為止最大的單次對(duì)外衛(wèi)生援助，也是最大程度地參與國際公共衛(wèi)生突發(fā)事件的治理[1]。筆者作為中國首批抗埃援利醫(yī)療隊(duì)抽組的相關(guān)組織者，全程參與了前期籌備工作，對(duì)醫(yī)療隊(duì)的建設(shè)問題深有感觸。本研究分析全球衛(wèi)生治理面臨的挑戰(zhàn)，對(duì)中國援外應(yīng)急醫(yī)療隊(duì)的建設(shè)發(fā)展進(jìn)行綜述。

1全球衛(wèi)生治理面臨的問題與應(yīng)對(duì)

經(jīng)濟(jì)全球化推動(dòng)了資本、技術(shù)、勞務(wù)和商品的全球化，也推動(dòng)了新發(fā)、再發(fā)傳染病和氣候變化等健康問題的全球化[2]。健康全球化的影響是顯而易見的，科學(xué)技術(shù)和健康知識(shí)的傳播、經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)的衛(wèi)生保障體系建立、衛(wèi)生援助方面的多國合作將有效促進(jìn)全球健康水平提升，而海外工廠造成的環(huán)境污染、西方文化引導(dǎo)的生活方式改變、全球貿(mào)易帶來的不同地域傳染病傳播等，無疑帶來了巨大的負(fù)面問題。針對(duì)上述情況，再以傳統(tǒng)思維方式去區(qū)分國內(nèi)衛(wèi)生與國際衛(wèi)生，很有可能事倍功半。面對(duì)日益跨越國界的健康威脅，對(duì)于絕大多數(shù)國家而言，單純依靠單個(gè)國家的防范往往力不從心，還需要?jiǎng)訂T全球各種力量共同綜合干預(yù)和治理，以減少疾病危害，促進(jìn)人類健康。近年來，突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)公共衛(wèi)生安全造成的影響愈發(fā)嚴(yán)重，突發(fā)的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，嚴(yán)重威脅世界人民的健康及社會(huì)的穩(wěn)定。在這樣的背景下，聯(lián)合國堅(jiān)持推動(dòng)全球衛(wèi)生治理，呼吁多國協(xié)作應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生問題。根據(jù)WHO公布的工作報(bào)告，僅2015年1月1日~10月17日期間，WHO便組織應(yīng)對(duì)了42個(gè)國家的主要突發(fā)事件，其中包括27個(gè)緊急突發(fā)事件和19個(gè)長期突發(fā)事件，其中包含2個(gè)新的3級(jí)突發(fā)事件：尼泊爾地震（4月定級(jí)）和也門人道主義危機(jī)升級(jí)（7月提高定級(jí)），以及伊拉克的復(fù)雜人道主義危機(jī)（2014年8月定級(jí)）、西非埃博拉病毒病疫情（2014年7月定級(jí)）等在內(nèi)的5個(gè)仍在持續(xù)的3級(jí)突發(fā)事件。報(bào)告同時(shí)指出：雖然最近幾個(gè)月已經(jīng)取得重大進(jìn)展，但疫情表明，在許多方面，WHO的應(yīng)急組織結(jié)構(gòu)、能力和文化需要進(jìn)行改革，才能勝任其目標(biāo)[3]。

2國際應(yīng)急醫(yī)療隊(duì)的建設(shè)與發(fā)展

外派醫(yī)療隊(duì)到別的國家參加衛(wèi)生救援是全球治理形式最直接的表現(xiàn)之一。由于許多公共衛(wèi)生問題發(fā)生的突然性和劇烈的破壞性，并且往往對(duì)當(dāng)?shù)氐男l(wèi)生保障體系造成巨大損害，因而造成的人員傷亡往往也是巨大的。當(dāng)由此而造成的人員傷亡超出所在國家的承受范圍，便急需國際緊急醫(yī)療援助，大批肩負(fù)人道主義使命的外國醫(yī)療隊(duì)(FMT)因而誕生。FMT是指由醫(yī)療專業(yè)人員和后勤人員構(gòu)成，在各國或組織內(nèi)成立，需要時(shí)外派到受災(zāi)國執(zhí)行任務(wù)的組織團(tuán)隊(duì)，專門致力于為受災(zāi)群眾提供醫(yī)療衛(wèi)生保健服務(wù)，在有限的時(shí)間及臨時(shí)搭建的建筑物內(nèi)，展開基于國際分級(jí)水平和最低標(biāo)準(zhǔn)的基本或高級(jí)醫(yī)療救護(hù)[4]。FMT有各種類別，根據(jù)組織機(jī)構(gòu)不同可以分為政府和非政府團(tuán)隊(duì)，其中政府團(tuán)隊(duì)又劃分為民用與軍用；而依據(jù)規(guī)模和救治能力，又可以將FMT劃分為1級(jí)、2級(jí)、3級(jí)及特種專業(yè)醫(yī)療團(tuán)隊(duì)[4]，其中1型FMT主要提供傷情的初步診療和其他緊急救護(hù)服務(wù)；2型FMT提供急癥外科住院醫(yī)療服務(wù)FMT；3型FMT主要提供轉(zhuǎn)診患者的住院醫(yī)療服務(wù)，包括重癥監(jiān)護(hù)。近年來，F(xiàn)MT在世界范圍的公共衛(wèi)生危機(jī)中發(fā)揮了重要作用，以2010年海地地震為例，參與創(chuàng)傷救治服務(wù)的FMT達(dá)到40余支，分別來自18個(gè)不同國家，對(duì)近萬災(zāi)民進(jìn)行了醫(yī)療救助。由于FMT之間在職業(yè)素質(zhì)、響應(yīng)能力、恪守職業(yè)道德等方面具有很大的差異，某些FMT通常不熟悉國際應(yīng)急反應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，無法與正常的協(xié)調(diào)機(jī)制有效融合，因此出現(xiàn)了協(xié)調(diào)不暢、經(jīng)驗(yàn)缺乏以及自我保障不力等問題。為了更好促進(jìn)FMT的發(fā)展，WHO在進(jìn)行廣泛的咨詢和論證后，以FMT為基礎(chǔ)，起草了一系列關(guān)于構(gòu)建國際標(biāo)準(zhǔn)化的醫(yī)療救援隊(duì)框架和指導(dǎo)文件，并提出《突發(fā)性災(zāi)害情況下外國醫(yī)療隊(duì)的分級(jí)和最低標(biāo)準(zhǔn)》[5]：（1）同意在抵達(dá)受援國后，向該國有關(guān)部門或主要國際機(jī)構(gòu)注冊(cè)，并服從全球、國家和地區(qū)及其他FMT或衛(wèi)生系統(tǒng)等機(jī)構(gòu)間響應(yīng)協(xié)調(diào)機(jī)制。（2）承諾在到達(dá)受援國后報(bào)告FMT的分類、能力和服務(wù)。

（3）承諾在響應(yīng)期間、隊(duì)伍出發(fā)前，每隔一段時(shí)間向受災(zāi)國家當(dāng)局和全球衛(wèi)生部門集群（GHC)以國家報(bào)告或公認(rèn)的國際報(bào)告的形式進(jìn)行上報(bào)。（4）承諾對(duì)干預(yù)措施、臨床監(jiān)測(cè)和可能并發(fā)癥等記錄保密。（5）承諾對(duì)個(gè)別病人的治療及必要的后續(xù)轉(zhuǎn)診計(jì)劃進(jìn)行記錄。（6）承諾將成為廣泛的醫(yī)療轉(zhuǎn)診系統(tǒng)的一部分，并根據(jù)隊(duì)伍的不同類型來接收或轉(zhuǎn)診，或接收治療后再轉(zhuǎn)診至其他FMT或當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療服務(wù)系統(tǒng)，如果獲得批準(zhǔn)甚至轉(zhuǎn)診至其他國家。（7）FMT將堅(jiān)持專業(yè)準(zhǔn)則：所有隊(duì)員必須在其國家經(jīng)過執(zhí)業(yè)注冊(cè)，并且具有所在機(jī)構(gòu)頒發(fā)的工作許可證。（8）FMT應(yīng)保證隊(duì)員均是其專業(yè)領(lǐng)域的專家，并經(jīng)過戰(zhàn)爭(zhēng)或SOD外科損傷管理培訓(xùn)。大多數(shù)隊(duì)員應(yīng)有在嚴(yán)峻環(huán)境中關(guān)于全球健康、災(zāi)害救援醫(yī)學(xué)及救護(hù)的培訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)；在救援后期若有初級(jí)和無經(jīng)驗(yàn)隊(duì)員參與，須在有經(jīng)驗(yàn)同事的監(jiān)督下工作。（9）FMT隊(duì)伍將確保所帶的所有醫(yī)藥產(chǎn)品和設(shè)備符合國際質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和藥品捐贈(zèng)指南。（10）除非在部署之前有協(xié)商，一般情況下FMT隊(duì)伍需自給自足，不能對(duì)受援國提出任何后勤保障需求。（11）FMT遵守健康和環(huán)境衛(wèi)生最低標(biāo)準(zhǔn)，包括對(duì)醫(yī)療廢物合適地管理。（12）FMT必須保證其隊(duì)伍及隊(duì)員都有適當(dāng)?shù)尼t(yī)療事故保險(xiǎn)，并有相應(yīng)的機(jī)制來處理醫(yī)療事故中病人的指控和投訴。（13）FMT必須有關(guān)于其隊(duì)員健康和安全的適當(dāng)安排，包括遣返和必要時(shí)的退出策略。為了更好促進(jìn)FMT的建設(shè)工作，2015年8月，WHO啟動(dòng)了國際應(yīng)急醫(yī)療隊(duì)的注冊(cè)與認(rèn)證工作，來自世界范圍內(nèi)60多個(gè)國家的200多支救援隊(duì)提交了申請(qǐng)。2016年初，為了提高FMT在世界各地應(yīng)用的廣泛性，WHO在世衛(wèi)組織和泛美衛(wèi)生組織（PAHO）應(yīng)急衛(wèi)生會(huì)議上，將FMT正式更名為EMT（EmergencyMedicalTeam，EMT）。4月16日，厄瓜多爾發(fā)生7.8級(jí)地震，10天內(nèi)德國、哥倫比亞等5支國際EMT迅速前往受災(zāi)最嚴(yán)重的地區(qū)進(jìn)行援助，這也是EMT在國際EMT標(biāo)準(zhǔn)下的首次登場(chǎng)。5月，經(jīng)過重重選拔與考核，中國上海東方醫(yī)院國際應(yīng)急醫(yī)療隊(duì)與一支俄羅斯醫(yī)療隊(duì)成為首批通過WHO認(rèn)證評(píng)估的國際應(yīng)急醫(yī)療隊(duì)之一[6]。

3中國援外應(yīng)急醫(yī)療隊(duì)建設(shè)情況

從現(xiàn)有的文獻(xiàn)資料看，我國已經(jīng)建立了多支具有應(yīng)急援外職能的醫(yī)療隊(duì)，但專門以應(yīng)急援外為目標(biāo)，成體系、有編制的隊(duì)伍尚未建立，在衛(wèi)生外交能力、衛(wèi)生治理等方面有待加強(qiáng)。我國既往的援外應(yīng)急任務(wù)主要是在衛(wèi)生外交和國內(nèi)應(yīng)急醫(yī)療隊(duì)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的。3.1衛(wèi)生外交中國的衛(wèi)生外交是從1963年開始的，為了響應(yīng)阿爾及利亞衛(wèi)生部長的請(qǐng)求，我國從湖北省的醫(yī)務(wù)人員中遴選出一支醫(yī)療隊(duì)前往支援。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國有27個(gè)省、市、直轄區(qū)承擔(dān)著對(duì)外援建任務(wù)，50多年來中國已經(jīng)向包括亞、非、拉美等66個(gè)國家和地區(qū)派遣過醫(yī)療隊(duì)員近2.5萬人次，衛(wèi)生援助內(nèi)容從單純的技術(shù)、人員援助到醫(yī)療體系的籌建，援助模式也從單純的“援助”轉(zhuǎn)向“援助+合作”再到“共融”，得到了國際社會(huì)的一致贊賞。3.2應(yīng)急醫(yī)療隊(duì)建設(shè)中國應(yīng)急醫(yī)療體系建設(shè)是伴隨著突發(fā)災(zāi)害帶來的傷痛逐步發(fā)展的。2003年非典給我國造成了巨大的經(jīng)濟(jì)和人員損失，也為應(yīng)急公共衛(wèi)生體系敲響了警鐘，我國開始籌措建立國家級(jí)衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍。2003年下半年，由原國家衛(wèi)生部聯(lián)合中醫(yī)藥管理局下發(fā)文件《關(guān)于建立應(yīng)急衛(wèi)生救治隊(duì)伍的意見》，明確全國各地省市需組建一支應(yīng)急醫(yī)療后備隊(duì)伍，主要由醫(yī)療專業(yè)人員、疾病預(yù)防控制技術(shù)人員構(gòu)成；同時(shí)制定了規(guī)范的應(yīng)急建設(shè)目標(biāo)原則、組織管理、培訓(xùn)配套等[7]。2004年，為全面系統(tǒng)應(yīng)對(duì)突發(fā)自然災(zāi)害事件，國家衛(wèi)生部組織北京、天津、上海等地衛(wèi)生廳組建共10支國家級(jí)救援隊(duì)，主要負(fù)責(zé)救災(zāi)防病、應(yīng)急衛(wèi)生防疫、反恐醫(yī)學(xué)救援等職責(zé)，其中上海、廣東兩支隊(duì)伍參與執(zhí)行了2004年東南亞地震海嘯援助任務(wù)。2008年汶川地震后，無論是國家層面，還是軍隊(duì)層面，對(duì)抗震救災(zāi)等非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)保障的應(yīng)急體系構(gòu)建提升到了新高度。2010年，《國家衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)項(xiàng)目管理方案》與《國家衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍管理辦法（試行）》由原國家衛(wèi)生部接連出臺(tái)，明確隊(duì)伍構(gòu)成及篩選標(biāo)準(zhǔn)，制定負(fù)責(zé)單位的職權(quán)、隊(duì)伍管理及裝備管理等辦法，并啟動(dòng)首批共包含11支國家級(jí)應(yīng)急衛(wèi)生救援隊(duì)伍的建設(shè)實(shí)施項(xiàng)目。此外，全軍所有部隊(duì)醫(yī)院建立了野戰(zhàn)醫(yī)療隊(duì)（所），形成了系統(tǒng)的軍事應(yīng)急醫(yī)療體系，擔(dān)負(fù)應(yīng)急出動(dòng)、實(shí)地救援的職責(zé)。在2016年8月的緬甸大地震和2015年4月的尼泊爾地震中，我軍就派出了多支醫(yī)療防疫隊(duì)參與救援。目前，軍隊(duì)承擔(dān)了絕大多數(shù)的援外應(yīng)急衛(wèi)生保障任務(wù)，如國際維和、抗震救災(zāi)、抗擊埃博拉等，從國防部公布的數(shù)據(jù)看，僅維和一項(xiàng)，中國已派出3萬多人次參加。綜上分析，我國援外應(yīng)急醫(yī)療隊(duì)建設(shè)已經(jīng)具備比較好的外交環(huán)境和能力體系支持。但我們也不能忽視國內(nèi)應(yīng)急醫(yī)療隊(duì)建設(shè)存在的不足，如徐立[8]提出的裝備保障不盡合理、組織指揮制約過多、藥材保障不適用、衛(wèi)勤訓(xùn)練效果差等六類問題，以此更好探索科學(xué)合理的能力標(biāo)準(zhǔn)和訓(xùn)練體系。

4展望

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及國際地位的提高，中國在全球治理進(jìn)程中扮演著愈發(fā)重要的角色，面對(duì)海地地震、西非抗擊埃博拉等不斷出現(xiàn)的公共衛(wèi)生危機(jī)，中國迎難而上，從人員、物資、財(cái)政等多方面對(duì)受災(zāi)國進(jìn)行全面地支持。2015年9月，在第70屆聯(lián)合國大會(huì)宣布，中國決定設(shè)立為期10年、總額10億美元的中國-聯(lián)合國和平與發(fā)展基金，支持聯(lián)合國工作，促進(jìn)多邊合作事業(yè)。中國將加入新的聯(lián)合國維和能力待命機(jī)制，率先組建常備成建制維和警隊(duì)，并建設(shè)8000人規(guī)模的維和待命部隊(duì)[9]。可以預(yù)見的是，未來的海外部隊(duì)健康保障需求會(huì)越來越廣泛、援外醫(yī)療援助任務(wù)會(huì)越來越多樣，建立科學(xué)、高效、合理的援外應(yīng)急醫(yī)療隊(duì)伍，不僅僅是中國參與全球衛(wèi)生治理的具體舉措，也是對(duì)維護(hù)自身部隊(duì)健康的有力保障。

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作者：臧穎潔，王歡，羅旭，吳昊，郭繼衛(wèi)