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一、問題的提出與相關文獻的回顧

經濟學家和地理學家的見解，為我國區域經濟一體化的發展提供了許多富有建設性的理論指導和政策性建議。但是，我們也必須看到，在我國現有的體制背景下，上述兩種思路都存在著明顯的缺陷。首先，從區域經濟學的視角來看，依靠市場經濟的發展和完善來促進區域經濟一體化的實現，毫無疑問，應是解決中國區域經濟發展障礙的最佳思路。然而，我國從計劃經濟到市場經濟的社會轉型決非一朝一夕之功，市場化機制的發育成熟、統一的大市場的形成，無疑是一個漫長的發展過程，即使在市場經濟已經完全發育成熟的發達國家，其固有的市場失靈的客觀存在也使我們無法完全將解決區域經濟發展問題的希望寄托于市場萬能的神話之上。進言之，正如許多經濟學家指出的，市場力量的作用通常傾向于增加而不是減少區域差異，因此，即使是市場發達的社會，也傾向于實行政府干預型的協調模式。其次，按照經濟地理學和政區地理學的改革思路，即重新調整行政區劃，從理論上看似乎可行，從實踐的角度看卻未免是脫離了當代中國政治與社會現實的紙上談兵。眾所周知，許多行政區劃是歷史形成的，具有相當的穩定性和剛性，不能也不應該隨著經濟活動的頻繁變化而隨意調整。同時，經濟區以經濟為主要標準甚至是唯一的尺度，而行政區則要考慮到綜合性因素，而不能僅以經濟為限。對現行的行政區劃的重新調整，涉及政治、經濟、文化等各個方面，很可能是一項比需要解決的問題本身還要困難和復雜的工程，搞得不好恐怕治絲益棼，引發出難以預料的后果。

我們認為，研究現階段我國的區域經濟發展與區域合作，需要從政治經濟學的維度切入，通過對政府結構、政府的決策程序及其微觀基礎的考察和審視，推進問題的解決。因為，實現區域經濟一體化的主要障礙，即地方保護主義的根源在于現行的體制和結構。在市場機制尚不完善、法治極不健全的情況下，僅僅依靠民間經濟交往這一自下而上的市場力量，顯然難以沖破這一體制性的障礙。在我們看來，通過構建一個強有力的區域政府合作機制，依靠政府間的合作積極推動區域經濟一體化，是在現行體制下實現我國區域經濟一體化發展的理性選擇。二、區域經濟一體化的體制障礙：區域政府合作的邏輯起點

區域經濟一體化，指稱的是按照自然地域經濟內在聯系、商品流向、民族文化傳統以及社會發展需要而形成為區域經濟的聯合體。區域經濟一體化同時也是建立在區域分工與協作基礎上，通過生產要素的區域流動，推動區域經濟整體協調發展的過程。目前，包括長三角、珠三角在內的經濟區域存在的最大的問題是各自為政，地方市場分割和地方保護主義阻礙了經濟資源的自由流動和跨地區的經濟合作。盡管隨著經濟發展水平和市場發育水平的提高，隨著國家立法的完善和執法環境的變化，地方市場分割和地方保護主義的內容和表現形式也在發生變化，但造成該現象的體制性根源依然根深蒂固，體制轉軌過程中行政性分權下的中央與地方之間的權力結構、“政績合法性”主導下的地方干部考核制度、政府機構龐大與地方財政困境，以及計劃經濟時代遺留的工業布局，共同造成了區域經濟一體化的體制障礙。新制度經濟學認為：“對于一個有著長期集權且市場不發達的國家來講，供給主導型的制度變遷將起主要作用”[⑤].在我們這樣一個政府主導型的發展中國家，只有通過政府進行市場化的制度創新，才能打破傳統體制的制度均衡，從而推動區域經濟朝一體化的方向發展。

（一）行政性分權下的中央與地方之間的權力結構

1978年以來，以下放財政權和稅收權、投融資權和企業管轄權為核心的行政性分權，有效地調動了地方的積極性，促進了我國經濟的飛速發展，但這種以行政性分權為核心所形成的體制存在嚴重的缺陷，并直接導致了地方市場分割格局的出現。[⑥]從財稅體制看，80年代的幾次改革都突出了“包”的特點，圍繞著實行和強化包干制而展開的。財政包干制明顯帶有向地方傾斜收入的色彩，地方政府往往通過對企業減免稅收，然后以集資、攤派等形式，通過體外循環，把稅負納入地方政府的財庫，從而造成了國家財力的分散化。尤其值得注意的是，由于實行了財政包干制，地方政府在增加本級財政收入的動機誘導下，往往容易忽略規模經濟和技術更新換代的要求，一味地盲目投資、重復建設，導致地區間產業結構趨同，從而降低了資源配置的效率。從企業的實際地方所有制看，企業劃歸地方或由地方新建，形成了所謂的產權地方化。由于按照企業隸屬關系征稅，地方國有企業就成為地方財政的重要財源。而產權地方化則導致國企改革相對遲緩，政、企分開的改革措施不能落實，使企業始終難以成為獨立經營的市場主體，同時也強化了地方政府作為一級利益主體的身份。

（二）“政績合法性”主導下的地方干部考核制度

在經濟權力下放和市場化的過程中，地方政府的合法性基礎也發生了相應的變化。在這種新的制度環境下，經濟發展成為考核地方官員業績的最重要指標之一。地方政府的領導人通過發展地方經濟，推動GDP的增長，一方面可為自己贏得上層的肯定，另一方面通過為轄區內的人民提供廣泛的社會福利，又可獲得地方人民的支持和認可，地方政府的政治統治基礎開始發生了轉變，形成了所謂的“政績合法性”。有學者指出，在中國現行政治制度下，越來越出現一種傾向，表明地方政府官員的提升與當地的經濟發展成正比。斯坦福大學的周黎安博士運用了一個委托的模型，對1980年至1993年間中國大陸28個?。ǔ鞑睾秃Ｄ希┑臄祿M行了實證檢驗，結果顯示各省的經濟績效與地方官員的晉升之間呈現出高度的正相關性。[⑦]因為現行的干部考核制度特別是對地方干部政績的評價與考核過分強調與所轄地方經濟發展業績進行直接掛鉤，而這種業績又主要以上了多少項目、建了多少企業、經濟增長速度多少等指標來進行簡單量化和比較。這樣，就必然導致各行政區首腦或部門干部強化資源配置本地化和保護本地市場。再加上地方官員頻繁的地區間調動，更使地方政府在經濟競爭中急功近利，尋求短期經濟行為，從而使國民經濟的發展缺少可持續性。

（三）政府機構龐大與地方財政困境

地方市場分割、政府間合作動力不足的另一個重要動因在于政府機構龐大，而地方財政困難。當前，中國政府機構人員隊伍十分龐大，超編嚴重，不少地區政府財政十分緊張，拖欠工資現象很普遍。1996年底，財政供養的人口3673萬人，比1978年增長了82.3%，大大高于同期人口增長的速度。在財政人口中，黨政機關干部約1100萬人。1993年~1997年，國家財政收入每年增加1000億元左右，但同期財政人口每年增加100多萬人，加上增加工資的部分，財政每年需增加工資性支出600多億元，占國家新增財力的60%以上。在不少地區，新增財政收入約80%以上用于人員經費[⑧].政府財政成了典型的“吃飯財政”。尤其是對很多不發達的地區來說，財政上的困境更使得地方政府走入一個兩難境地，一方面，如果要搞活當地經濟，就需要對公共設施投資，減輕當地經濟主體的負擔；另一方面，各種財政剛性支出迫使地方財政必須不斷擴大或維持財政收入，結果當地經濟主體的稅負不減反增。這些地區的財政困境和當地的經濟發展水平形成一種相互遏制的格局，一旦地方政府缺失自身動力進行制度創新來打破這種格局，往往就會轉而采用地方保護主義，以分割市場的形式來增加當地的財政收入。

（四）傳統體制下遺留的工業布局

在傳統體制下，中央政府除強調在全國建立獨立的工業體系外，還強調在大區、某些省份建立自己獨立的工業體系，從而形成了封閉的或自成體系的工業布局。我們可以從傳統體制下我國兩次典型的以地方分權為主的計劃經濟運行特點得到更有力的印證。在“”時期，為了實現在中共“八大”二次會議上提出的7年趕上英國、再加8—10年趕上美國的發展目標，中央政府出于自身財力有限的考慮，只好下放權力，發揮地方政府參與經濟建設的主動性。于是，在以經濟協作區為單位組織經濟建設的同時，同意每個省、直轄市、自治區都建立自己獨立的工業體系，從而促成了經濟發展的分散化和分割化趨勢。在“”期間，由于受到極“左”思想的影響，加上中蘇關系危機引發的對當時所謂戰爭形勢的錯誤判斷，中央政府再一次下放權力，鼓勵各個地方甚至企業都要自力更生、自給自足，以便戰爭發生時能夠“省自為戰”。計劃經濟時代遺留下來的這種封閉的或自成體系的地方工業布局，現在看來實際上已經成為以市場為取向的區域經濟一體化的發展障礙。

總之，這種人為的條塊分割、劃地為牢的經濟分散化和分割化過程助長了“大而全”、“小而全”、重復建設，阻礙了地區間分工和交換的發展。全國的經濟運行，正是這樣被分割成為許許多多互不相關和互相隔絕的地方經濟單位。澳大利亞學者奧德麗·唐尼索恩（AudreyDonnithorne）在1972年發表于英國倫敦《中國學季刊》的一篇文章中，曾經將這種獨特的經濟現象比喻成“蜂窩狀”經濟（CellulreyEconomy），[⑨]這一比喻是相當貼切的。

三、區域政府合作機制的建構思路

區域政府合作的目的，從根本上說，就是通過行政性力量基于對市場規范的共識，掃除行政壁壘，促進區域內部要素的流動，實現資源的有效配置，最終形成一個統一的地域經濟組織，即區域經濟共同體。這一合作機制與傳統體制下的地區合作與發展不同，它必須是建立在分享共同利益的基礎之上的合作行為。在市場經濟深入發展和各地方政府利益獨立化的制度背景之下，區域內各地方政府之間的合作行為是一種利益驅動下的戰略選擇，區域政府合作框架必須是基于各地的共同利益之上，并且使區域內的地方政府意識到只有選擇合作策略才能增進和分享共同的利益。因此，從追求區域共同利益這一合作原則出發，區域政府合作機制的建構思路應體現為以下幾點：

（一）區域政府合作必須構建一個統一協調的市場競爭規則。

區域經濟一體化的關鍵是市場競爭規則的一體化。歐共體創建和歐盟運行的實際經驗表明，一個統一的協調的市場競爭規則對建立區域經濟一體化的發展機制來說是至關重要的。如果沒有它的支撐，就無法在區域大市場范圍內，協調各地方的政府行為，無法限制地方政府主導的盲目重復建設的沖動，無法使區域內市場主體進行充分、有效的和公平的市場競爭，無法防止市場競爭被各地區行政權力和壟斷勢力扭曲，無法實現區域范圍內的資源有效配置。因此，區域內各政府應實行統一的非歧視性原則、市場準入原則、透明度原則、公平貿易原則，清理各類法規文件，逐步取消一切妨礙區域市場一體化的制度與政策規定，取消一切妨礙商品、要素自由流動的區域壁壘和歧視性規定，促進市場的發育與完善。

（二）區域政府合作必須要有跨行政區的制度性的組織協調機構。

由于我國區域經濟一體化是建立跨行政區基礎之上的，為了消除局部利益對區域共同利益的侵蝕，必須在分立的行政區基礎上形成共同的內在機制，并在保證共同利益的基礎上制定具有約束力的共同政策和制度規范，實現組織體系內的超行政區的協調與管理。[⑩]沒有統一的跨行政區的區域協調管理機構，區域合作就很難進入到真正的實質性階段；沒有明確的協議或制度，就很難保證地方政府在追求地方利益的同時不會對共同利益產生消極影響。但值得注意的是，這樣一種框架性制度結構必須建立在相關地區自愿合作的基礎之上，而且是一種對各地具有明確的約束性機制。這種機構應該有明確的職能和權限，并且所作出的決策可以以立法等形式，對各級地方政府的行為構成有效約束。

（三）區域政府合作必須強化對區域內交通、港口、通訊等基礎設施的統籌與管理，實現基礎設施建設的一體化。

基礎設施的一體化是區域一體化的基本架構，交通、港口、通訊是推進區域一體化的重要基礎，也應該是區域整體規劃的核心。[11]沒有基礎設施的一體化，不僅使現有的資源與設施空置與浪費，而且也極大地影響地區間生產要素的自由流動，提高了區域內的交易成本。目前，由于受條塊分割體制的影響，跨區域基礎設施很難實現“無縫隙”銜接，甚至地區之間競相追求大而全、小而全，嚴重影響了區域整體形象，制約了經濟效率的提高。以長江三角洲為例，該區域在基礎設施建設的統籌規劃與管理方面存在著不少的問題。如地區間及各種交通運輸方式之間的協作配套比較差，很少從綜合運輸的角度來統一規劃和建設本區域的交通設施。

（四）區域政府間合作必須構建區域經濟特色，充分發揮產業競爭力。

區域整體競爭力歸根到底在于產業的競爭力，而產業競爭力的關鍵在于產業區域特色優勢的形成。因此，區域內各地必須從自身的比較優勢和競爭力出發，統一制定適合本地區特點的區域產業政策。各地政府要充分尊重企業的意愿，努力為企業的跨地區擴張和競爭創造更為寬松的條件和環境，在競爭中進行產業整合，在競爭中形成合理的產業分工和區域優勢。目前，在我國由于各區域一般都沒有一個統一的產業發展協調機制，各地區在制定或規劃各自的支柱產業時，大都是從各自的行政區利益或眼前利益出發，產業的同構化現象嚴重，這十分不利于區域產業的協調發展和區域經濟一體化，降低了區域的產業整體凝聚力和開拓力。因此，區域經濟一體化必須形成統一的區域產業政策，加強各地方政府間的協調，為企業間的競爭創造良好的市場條件，通過競爭實現整合，逐漸形成以分工協作為基礎的區域性產業網絡，進而形成整體優勢和網絡。

四、現階段我國建構區域政府合作機制的理性選擇

根據我國現有的制度結構，借鑒國外的實踐以及結合區域政府合作的基本原則，我們認為，在現階段，要建立區域政府合作機制并確保這一機制的有效運轉，直接取決于我們能否建構起良好的制度環境、合理的組織安排和完善的區域合作規則。其中，制度環境是基礎保障，組織安排是結構保障，行為規則是具體的激勵與約束保障。在區域政府合作機制的建構過程中，中央政府與地方政府在各自的范圍內進行有效的制度創新，則是問題的關鍵之所在。

（一）良好的制度環境：制度基礎的完善與體制的改革

按L.E.戴維斯和D.C.諾斯的理解，制度環境“是一系列用來建立生產、交換與分配基礎的政治、社會和法律基礎規則”。[12]而中央政府作為全國各族人民利益的總代表，它支配著各種政治資源，是維系政治系統穩定的主要力量，承擔著提供憲法秩序、基本法律和主流意識形態等制度安排的主要職責。因此，區域政府合作機制的建立所需要的良好的制度環境，在很大程度上取決于中央政府的制度創新能力。

1.積極推進法治建設，完善相應的法律制度。市場經濟是法治經濟，基于市場經濟基礎上的區域政府合作機制離不開法律制度的規制。在西方發達國家，法律對于反壟斷、促進自由市場的形成與發展起到了極其重要的作用。[13]因此，對于中央政府來說，首先，必須提高憲法權威，強化憲法在統一國內市場中的作用。在憲法中明確禁止地方政府分割市場的行為，其條文核心是“不得以任何形式限制國內自由貿易”；明確、細化違憲審查程序，切實建立違憲審查制度，以憲法訴訟、行政訴訟等方式防范、懲戒分割統一市場的行為，尤其是抽象行政行為。其次，完善相應的競爭法來阻止地方保護主義的行為。競爭法在建立和維護市場秩序方面起著至關重要的作用，它主要包括反限制競爭法和反不正當競爭法，而反限制競爭法就屬于反壟斷包括反行政性壟斷的根本大法。當前，我國只出臺了《反不正當競爭法》，尚未出臺《反限制競爭法》，即反壟斷法，因此，中央政府必須根據我國的現實情況，借鑒發達國家的相關經驗，盡快出臺一部行之有效的《反限制競爭法》，其中應包括反行政性壟斷和地方保護主義的法律規定。此外，還應出臺一部地區關系法，以法律的形式明確地區政府間關系。

2.改革中央與地方之間的關系，深化財稅體制改革，完善分稅制。財稅體制是中央與地方關系的核心問題，合理界定中央與地方的財權直接關系到全國統一市場秩序的形成。因此，鑒于長期以來中央與地方之間“治亂循環”所帶來的一系列不良后果，我們必須深化財稅體制改革，完善分稅制：首先，進一步合理界定政府事權，劃清各級政府的支出責任，并以此為基礎劃分稅制。其次，建立規范化的中央對地方的轉移支付制度。一般包括：一般性補助即稅收返還；專項撥款補助；特殊因素補助等。再次，應調整稅費關系，規范政府收入，同時進一步完善地方稅體系。發達市場經濟國家政府理財的一條重要原則是預算的完整性，即政府部門依賴國家的行政權威、資產所有權或提供某種特殊服務而向企業和個人征收的各種收入，都應做為財政收入。因此，我國應通過“費改稅”，擴大現有稅種、稅基或設置新稅種等辦法加以規范，并建立國家預算，建立以稅收為主，收費收入為輔，稅費并存的財政收入運行機制，同時也為地方政府建立穩定的稅基。[14]

3.建立科學的地方政府官員的績效評價體系。如前所述，在以經濟建設為中心的制度背景下，一個地方的經濟發展狀況往往直接決定了該地方政府官員的政治、經濟收益。所以在這樣的績效評價體系的指引下，地方政府官員往往會為了自身利益的最大化而忽視全局利益，以至于地方政府行為呈現出異化特征，從而導致地方政府間利益關系的不協調，地方保護主義和地方市場分割盛行。因此，必須建立起科學的地方政府官員績效評價體系，通過其正確的方向引導，規范官員們的行為取向和行為模式，實現地方政府行為的正?；瑥亩_到協調和改善政府間利益關系的目的。我們認為，科學的地方政府績效評價體系的建立應該體現以下思想：一是對一個地方政府政績的評價應該把該地方社會經濟發展與其歷史狀況及長遠發展有機結合，尤其要注重該地方的可持續發展的能力；二是對地方政府官員的考核、評價應該取向于一個綜合的指標體系，而不應僅僅局限于發展經濟的能力。應當設計一套科學、規范、可量化的干部績效考核指標體系，其中不僅要有經濟數量、增長速度指標，更要關注經濟增長的質量指標、社會效益指標和環保指標，關注在遵守國家法律法規方面的表現，對直接干預市場運轉或企業活動所造成的經濟損失必須承擔相應的法律和經濟責任。

4.實現政企分開，使企業真正成為市場的主體。地方保護主義、地方市場分割實際上是行政性關系在資源分配過程中占上風的結果，它緣于地方政府對微觀經濟主體控制權的膨脹，而建立全國統一市場，形成區域市場機制的核心之一是要形成獨立運轉的市場主體，使企業成為真正的法人實體和市場競爭主體。因此，區域經濟一體化的培育最重要的是使地方政府從微觀經濟活動中撤離，減少對企業的不必要的行政干預，為企業走向區域市場創造條件，在區域市場內能夠實現生產要素的自由流動和資源的優化配置。具體來說，應該重點抓好以下兩項工作：一是積極推動地方國有企業的產權改造，對國有經濟實施戰略性布局調整，有所為有所不為。二是加快國有資產管理體制改革步伐，成立獨立于行政系統的國有資產運營機構，通過出售等方式加快非國有化。

5.重建地方政府競爭秩序，促進政府職能的轉變。在西方國家，政府競爭是產生產權保護機制、有限政府制度和企業家創新制度的前提，其核心在于制度競爭，通過競爭性地向市場主體和公民提供優質的公共服務，塑造了有效政府的制度基礎，從而促進了經濟的增長。我國八十年代推行分權改革以來，地方政府間圍繞著經濟增長為首要目標的競爭，一方面，推動了我國經濟的快速發展，另一方面，為了實現本地區的高速增長和充分就業，地方政府往往不顧資源整體配置的效率，熱衷于推行地方保護主義的政策措施，致使諸侯經濟泛起、地方主義泛濫。因此，重建地方政府競爭秩序，必須從以地方保護主義為策略的封閉式競爭轉向開放式的制度創新為基礎的制度競爭，通過制度創新來吸引資源、創新技術、促進增長，而不是通過地方保護主義來維持增長。

（二）合理的組織安排：創立制度化的多層次組織機構

區域政府合作機制的實現不但要有良好的制度環境，更要有實施具體合作事宜的組織載體。在W.W.拉坦看來，一個組織一般被看作是一個決策單位，對資源的控制由組織實施，制度概念包括組織的含義[15].諾斯認為，“有效的組織是制度變遷的關鍵”。區域合作是通過區域合作組織進行的，區域合作組織本身的出現是制度安排創新的產物，它使區域利益主體的獲利空間得以擴大或延伸，能將原來對立的利益轉化為一致利益，而且這種組織的安排方式是處于動態調整過程中，它既可能是正式的，也可能是非正式的；既可能是強制性的，也可能是誘致性的。從我國實際情況和西方國家區域合作的實踐來看，區域政府合作機制要得以真正建立，必須在中央政府、地方政府和市場中介組織三個層面上形成制度性的組織機構，實行多層面的協調互動。

1.“區域協調管理委員會”：中央政府的組織創新

區域政府合作機制的建立離不開中央政府的直接介入，尤其是在中國這樣一個制度不完善，而中央政府又掌握了大量的資源配置權的國度里。正如邁克爾·泰勒所言：“國家干預經濟最有說服力的理由在于，如果沒有國家，人們就不能卓有成效地相互協調，以實現他們的共同利益，尤其是不能為自己提供某些特定的公共產品”[16].在我國，由于機構改革大大滯后區域經濟發展，目前中央政府尚未建立起專門性的區域協調機構，這完全有悖于區域合作的基本原則和發達國家的一貫普遍做法。在當代幾乎所有發達國家，中央政府在區域管理領域都發揮了積極的作用。在西歐國家，議會中都有永久的或臨時的專門委員會，其職能是既介入一般區域管理與規劃制訂，又參與解決最嚴重的區域問題。正如有學者說，“如此大國沒有一個專門的區域協調機構在全球來看是少見的”[17].

因此，根據對發達國家的經驗總結和對中國改革開放以來在區域合作方面存在問題發分析，我們認為，在我國，中央政府必須設立一個負責區域管理的綜合性權威機構：“區域協調管理委員會”。該機構應由國家發改委、經貿委、財政部、中國人民銀行等有關部門領導和區域經濟專家組成，其基本職能包括：提出區域經濟發展與區域經濟協調的建議并報請中央與立法機構審批；具體執行經立法程序通過的政策、規劃與其它規劃，與地方政府合作協調不同地區利益主體間關系并約束地方政府行為；統一管理專門的區域基金（需要設立）或約束有關部門的區域資源的使用方向；具體負責區域劃分工作，組織實施全國性跨區域重大項目，組織研究重大區域問題；審查和監督區域政府間自主達成的區域合作規則的執行情況等等。同時，還要賦予這一權威性機構與其職能相匹配的權力和資源，進而理順其與國家立法機構、國務院以及其他相關職能部門的關系，并使之法律化、制度化。

2.建立跨行政區的協調管理機構：地方政府間的自愿合作制度創新

盡管中央政府在促進區域政府合作中發揮著重要的作用，但地方政府畢竟是區域合作的主要參與者，因此，如何發揮各地方政府的積極性，建立一個反映各地方政府意愿、能獲得區域內各政府普遍認同的、具有民主的治理結構的跨行政區的協調管理機構，則是區域政府合作機制能夠真正建立的關鍵。

新制度經濟學認為，交易雙方如果試圖通過第三方的介入來協調彼此間關系，必然會使交易費用增加，而協調地方政府之間的利益關系，單純寄希望于中央政府的宏觀調控，不僅成本太高，也難以達到目標。其原因在于：一方面，中央政府遠離各地方，在信息收集上，其無法擺脫哈耶克所說的“構造性無知”的困境，其提供的制度安排雖然具有規范性、制度化水平高的優點，但由于它是以高度的強制性權力為基礎的，其制度安排不以一致性為前提，因而其動力水平相對比較低，而且要提高其動力水平就必須付出較高的政治成本（如用于宣傳、教育等費用）。而地方政府直接接觸當地的個人和團體，能夠及時了解個人和團體自發產生的創新意圖，因而地方政府間合作所提供的制度安排更能滿足制度需求。另一方面，地方政府權力尤其是經濟權力的擴張，改變了它們在政府權力結構中的地位和角色，使它們由集權體制下單純的中央政府的派出和機構，轉而成為相對獨立的行為主體，大大強化和提高了地方政府作為制度創新主體的地位，使地方政府具有了追求本地經濟快速增長以及響應獲利機會進行政府間合作的權力和動機。所以美國著名的新制度主義學者埃莉諾·奧斯特羅姆指出，“我不同意如下的看法，即中央政府管理或私人產權是‘避免公用地災難的唯一途徑’”。埃莉諾·奧斯特羅姆還通過實證研究，認為“在一定的自然條件下，面臨公用地兩難處境的人們，可以確定他們自己的體制安排，來改變他們所處的情況的結構”[18].因此，促進地方政府間合作應該成為協調地方政府間利益矛盾、走出“公用地災難”和“囚徒博弈困境”的必然選擇，而實際上，由于資源稟賦等的差異，各地區之間客觀上存在著通過互利合作而實現利益最大化的相互需要。只要能進行良好的信息溝通，建立雙邊或多邊協商機制，降低交易費用，在一個相對規模較小的組織中，實現集體行動應該是可能的。[19]

從近些年我國發展實踐來看，地方政府為了協調相互間關系，也往往傾向于加強橫向合作與聯系以實現利益最大化，但現階段合作往往還處于一種非制度性的階段，缺乏強有力的組織保證。因此，應對區域經濟一體化發展的客觀需要，建立一個跨行政區的協調管理機構尤為必要。具體來說應體現以下幾點：①該機構的具體組織形式，可借鑒世界發達國家和國際組織的的經驗和做法，比如，美國的區域開發委員會及區域規劃協會、德國的區域聯合體、加拿大的大都市，賦予該組織相應的立法權、行政權和財政權等。②其主要職能是：組織協調實施跨行政區的重大基礎設施建設、重大戰略資源開發、生態環境保護與建設以及跨區生產要素的流動等問題；統一規劃符合本區域長遠發展的經濟發展規劃和產業結構；制定統一的市場競爭規則和政策措施，并負責監督執行情況；協助各市縣制定地方性經濟發展戰略和規劃，使局部性規劃與整體性規劃有機銜接。③關于組織內部的功能性機構設置方面，除負責日常聯絡和組織工作的秘書處外，還應根據專業、精簡、高效的原則設立各種專業委員會和工作小組。它們有一定的管理、協調、研究分析和組織職能，并越來越具有一定的常設性質。如長江三角洲地區可根據實際情況設立區域規劃與產業協調委員會、重大基礎設施開發管理委員會、上海國際航運中心管理委員會、太湖流域環境保護與治理委員會等專業或綜合職能管理機構。④在機構的人員配備方面，應堅持公正和專業的原則，在各地方政府的經貿委、計委、財政部、人民銀行等相關職能部門中抽調部分公務員，并且保證區域內各地方政府人員數量的平衡。⑤該機構的治理結構應適度效仿民間組織，其主要領導人必須由各地方政府民主選舉或中央政府在充分征詢各地方政府意見的基礎上協商產生；機構內設立理事會作為該組織的最高權力機關，理事會成員由各地方政府的行政首長和中央政府相關部門的官員兼任，共同協商決定有關區域發展的重大戰略問題，其作出的決策對區域內各政府具有普遍的約束力。

3.鼓勵建立各類半官方及民間的跨地區的民間組織

各級政府應積極推進體制改革，打破阻礙民間組織發展的制度障礙，為民間組織發展創造良好的制度環境，組建跨地區的民間組織，以民間的力量自下而上地推進區域政府合作，進而實現區域經濟一體化。我們認為，以民間力量推動經濟合作，不僅具有成本低、見效快的優勢，而且民間組織自身的思想框框少，沒有地區利益等方面的影響。因此，在現代市場條件下，應當充分重視民間組織在區域經濟一體化中的推動作用。

民間組織的主要職責是研究區域發展戰略和推進地區協作。具體形式可有不同層次：一是可建立以各地經濟專家為主體的，如“長江三角洲經濟一體化發展咨詢委員會”、“長江三角洲經濟協調聯合會”、“長江三角洲經濟一體化促進會”等組織。這些組織機構不同于一般的研究機構，它應成為三地政府決策的咨詢參謀機構。二是充分發揮行業組織在區域產業一體化中的積極作用。這里的關鍵是，行業協會要突破行政區劃障礙，組成跨地區的行業聯盟，共同制定區域行業發展規劃、區域共同市場規則，推進區域市場秩序建立，探索區域各類市場資源的聯接和整合等。三是可組建跨地區股份制區域性集團公司?？鐕臼谴蚱茋抑g關稅和非關稅壁壘的最有效方式；同樣，跨區公司也是打破區域封閉格局最好的方式。因而，要倡導組建各地相互參股的跨地區的超級巨型企業集團，這既是參與國際競爭的需要，也是打破封閉，優化資源配置，增強綜合競爭力的需要。當然，這種超級企業集團不是行政的捏合，而要遵循市場規律。可以探索通過跨地區強強聯合組成具有規模和競爭力的龍頭企業，再通過龍頭企業聯合、控股區域內的上下游配套企業，形成由緊密層和松散層組成的巨型企業集團。

（三）完善的區域合作規則：自愿遵守的激勵和約束機制

國際經驗表明，區域經濟一體化進程發展的快慢與是否有完善的制度保障是直接相關的。以目前運作最為規范的歐盟為例，作為制度一體化的歐盟，每個階段都制定相關法律，成員國依此實施一致對內對外政策，經歷了由低到高的一體化形式?！栋屠钘l約》建立了歐洲煤鋼共同體，反映了特定經濟部門的一體化?！读_馬條約》建立了關稅同盟，實行區域貿易自由化。《單一歐洲法案》對商品、勞動、人員和資本的自由流動列出了約300項立法，并規定了完成這些立法的時間表。1993年，歐洲統一大市場正式形成。隨后，歐共體成員國簽署了《馬斯特里赫特條約》，并于1999年實現了經濟貨幣聯盟。如今，歐盟各國又將實行統一的憲法提上了議事日程。今后，歐盟將邁向完全的經濟一體化，對各種經濟政策通過超國家機構進行協調和統一。在我國，經濟區域內缺乏一致性的規則，各地區在招商引資、土地批租、外貿出口、人才流動、技術開發、信息共享等方面的政策上都存在很大的差異，沒有規范區域一體化發展的統一法規。這個問題不解決，區域政府合作就缺乏必要的制度保障。因此，在區域合作的進程中，區域政府間針對區域整體發展所達成的共識，必須要以制度性的合作規則來保證。這種區域合作規則應達到兩個基本要求：一是為合作行為提供足夠的激勵；二是對違反“游戲規則”者與采取機會主義者予以充分的懲罰以使違規者望而生畏。

從制度理論的角度來說，區域合作規則是利益相關的個體即區域內各政府，在一個有限的“囚徒困境”博弈中而產生的一種合作均衡，它必須是以一致同意為前提。這種規則雖然隨經驗出現的，但它們在一個群體內以正規的方式發揮作用并被強制執行?？梢哉f區域合作規則具有以下三個特點：第一，規則的形成是地方政府間相互博弈的產物，體現了參與者的一致同意；第二，將規則以文字的形式規定下來，具有較強的制度性；第三，有正式的執行機制。在區域政府合作中，跨行政區的協調管理機構和中央政府（一般在地方政府間利益糾紛無法得以解決時，才予以介入）充當了地方政府間利益糾紛的中間人，由它們就什么是違反規則的行為作出裁決，以一種正式化的方式維護區域合作規則。

因此，我們認為，區域經濟內很有必要制定一個各地共同遵守的區域公約，以強化地方政府調控政策的規范化和法制化。內容可包括：形成區域生產力布局原則和區域產業發展準則；開放共同市場，促進人才交流；建立協調的基礎設施網絡，統一開發利用自然資源，統一整治和保護環境；建立協調與管理制度，在戶籍制度、住房制度、就業制度、醫療制度、教育制度、社會保障制度等改革方面加強行政協調，聯手構建統一的制度架構和實施細則，以此協調各地區的政策行為；在招商引資、土地批租、外貿出口、人才流動、技術開發、信息共享等方面，營造無特別差異的政策環境。待時機成熟再將這個公約上升為區域發展與管理法，實現區域制度架構的融合。

需要特別一提的是，區域合作規則的形成和有效運作，必須要有與之相適應的新型的“區域利益分享和補償機制”。我們知道，區域政府合作的出發點是地方政府通過合作來共享整體利益，而打破傳統的“小而全”、“大而全”的工業體系，重新調整各地方政府的產業結構，形成合理的產業布局和產業分工體系是區域政府合作的題中應有之義。但合作結構中總有優勢一方，有些地區可能必須從某些產業中退出，去重新定位自己的優勢產業，而另一些地區則可以乘機擴大市場和規模，進一步壯大自身的產業優勢；有些地區生產的可能是低附加值的上游產品，有些地區生產的可能是高附加值的下游產品，于是發生了地區利益從劣勢一方流向優勢一方的問題。這就需要合作優勢一方給予劣勢一方以必要的補償，讓區域內所有的地區都共享合作的收益，否則，合作關系就會破壞，彼此利益都會受損。因此，區域合作規則要有效地發揮作用取決于能否達致各方利益的平衡，實現合作雙方或多方的雙贏或共贏，這就需要有一個與此相適應的“區域利益分享和補償機制”。所謂區域利益分享和補償機制，指的是各地方政府在平等、互利、協作的前提下，通過規范的制度建設來實現地方與地方之間的利益轉移，從而來實現各種利益在地區間的合理分配。當然，在這一機制中，中央政府的協調作用是不可或缺的，尤其是涉及到財政轉移支付方面，更離不開中央政府的宏觀調控。五、結語

綜上所述，區域政府合作機制，就是在中央政府良好的政策引導下，依靠區域內地方政府間對區域整體利益所達成的共識，運用組織和制度資源去推動區域經濟一體化，從而塑造區域整體優勢。作為實現我國區域經濟一體化的現實選擇，這是由我國改革的初始條件決定的。我國是一個政府主導型的、現代化的后發型國家，一方面，計劃體制下政府對經濟的深度干預，政府手中掌握了大量的管理和直接運行經濟的權力和能力。另一方面，市場經濟發育還極不成熟、公民社會的力量也還有待于發展和壯大，所以，除非政府之間達成共識，通過政府間合作，依靠一致性的行政力量、中央政府的政策資源和法律制度去實現一體化，否則在政府之外幾乎沒有足夠的力量和制度渠道來實現這一制度變遷。當然，以政府合作來推動區域經濟一體化，并不是強調政府的力量去替代市場，而是試圖通過區域內地方政府的共同行動，一起嘗試并進行以市場化為導向的制度創新，為區域內社會經濟資源的優化配置提供一個一體化的制度平臺。

同時，我們也必須意識到，在一個缺乏普遍的法治規則、統一的市場秩序和完善的區域政策的國度里，要真正建構起一個行之有效的區域政府合作機制，實現區域經濟一體化，絕非是一朝一夕的事。從發達國家的經驗看，甚至連歐洲的一體化也走過了半個世紀的艱難歷程。但區域經濟一體化的前景是誘人的。而且近年來，以長江三角洲和珠江三角洲為代表的經濟區域內各級政府通過實質性的合作所表現出來的區域經濟一體化的績效，也使我們有足夠的理由相信，建構一個行之有效的區域政府合作機制，推動和實現區域經濟一體化，進而實現全國統一市場的形成，也決非是一個遙不可及的烏托邦。

注釋：

[①]轉引自BruceGilley，ProvincialDisintegration：Reachingyourmarkerismorethanjustamatterofdistance，22/11，2001.載于《遠東經濟評論》。

[②]代表性研究成果有：上海證大研究所主編的《長江邊的中國：大上海國際都市圈建設與國家發展戰略》，學林出版社2003年3月；洪銀興、劉志彪等著：《長江三角洲地區經濟發展的模式和機制》，清華大學出版社2003年4月版以及發表在2003年《浙江社會科學》、《浙江經濟》的數篇文章。

[③]其中以張云可的《區域大戰與區域經濟關系》，民主與建設出版社2001年5月，最為典型。

[④]代表性研究成果有：張文范主編的《中國行政區劃研究》（中國社會科學出版社1991年）、浦善新等主編的《中國行政區域概論》（知識出版社1995年）、劉德君的《中國行政區劃的理論與實踐》（華東師范大學出版社1996年）以及近幾年發表在《中國行政管理》上的數篇論文。

[⑤]盧現祥：《西方新制度經濟學》，中國發展出版社1996年版，第122頁。

[⑥]銀溫泉、才婉如：《我國地方市場分割的成因和治理》，載于《經濟研究》2001年第6期。

[⑦]周黎安于2002年11月17日在北京大學中國經濟研究中心作的題為“晉升和財政刺激：中國地方官員的激勵研究”的學術報告。

[⑧]數據來源：《中國統計年鑒》1993~1997年歷年的相關統計數據。

[⑨]參見[澳]奧德麗·唐尼索恩《中國的蜂窩狀經濟：文化革命以來的某些經濟趨勢》，載《走向21世紀：中國經濟的現狀、問題和前景》，江蘇人民出版社1992年版。

[⑩]盛世豪：《長三角一體化中的政府與企業定位》，載《浙江經濟》2003年第6期。

[11]盛世豪：《長三角一體化中的政府與企業定位》，載《浙江經濟》2003年第6期。

[12]L.E.戴維斯與D.C.諾斯：“制度變遷的理論：概念與原因”，載《財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集》，上海三聯書店、上海人民出版社1996年，第270頁。

[13]美國1887年通過的《洲際商業法》、1890年的《謝爾曼反托拉斯法》以及后來的《克賴頓法》都對美國統一自由市場的形成起到了極為關鍵的作用。參閱希爾曼斯：《美國是如何治理的》，商務印書館1988年，第499~504頁。

[14]參閱銀溫泉、才婉如：《我國地方市場分割的成因和治理》，載于《經濟研究》2001年第6期。

[15]W.W.拉坦：“誘致性制度變遷理論”，載《財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集》，上海三聯書店、上海人民出版社1996年，第329頁。

[16]MichaelTalyor，ThePossibilityofCooperation，NewYork：CambridgeU.P.1987.PL.

[17]張可云：《區域大戰與區域經濟關系》，民主與建設出版社2001年5月版，第506頁。

[18]V·奧斯特羅姆等：《制度分析與發展的反思——問題與抉擇》，商務印書館1996年，第89、98~99頁。

[19]曼庫爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，上海三聯書店1996年，第71頁。

內容提要：區域經濟一體化是全球化時代世界經濟發展的一大趨勢。中國加入WTO以后，在加快與國際社會接軌、盡快融入全球化世界的同時，如何加強國內各區域間的經濟合作以實現區域經濟一體化，同樣是中國政府必須面對的一個重大課題。本文從分析我國區域經濟一體化實現的體制性障礙入手，探討了現階段我國區域經濟一體化的路徑選擇問題，認為區域政府合作是現有體制下實現區域經濟一體化的理性選擇?；诖艘徽J識，作者提出了區域政府合作機制的建構及其原則，指出：構建區域政府合作機制必須要有良好的制度環境、合理的組織安排和完善的區域合作規則。

關鍵詞：區域經濟一體化、地方保護主義、區域政府合作、路徑選擇