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摘要：“兩型”社會建設(shè)需要循環(huán)經(jīng)濟加快發(fā)展。作為一種新的經(jīng)濟發(fā)展方式，循環(huán)經(jīng)濟是人類在面臨日益嚴(yán)峻的資源供給壓力和環(huán)境壓力情形下作出的一種必然戰(zhàn)略選擇。循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展同樣離不開技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，而且制度創(chuàng)新起著非常重要的作用。解決環(huán)境外部性的制度創(chuàng)新通常有三種方式：排污許可證制度、排污收費制度、排污權(quán)交易制度。其中排污權(quán)交易制度在中國實施已經(jīng)有十多年的時間，實施的過程中面臨了一些困難。政府應(yīng)在這一過程中加強領(lǐng)導(dǎo)，使排污權(quán)交易得到更大的發(fā)展，更好地為循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展和“兩型”社會建設(shè)提供制度創(chuàng)新的示范。

關(guān)鍵詞：循環(huán)經(jīng)濟；排污權(quán)交易；制度創(chuàng)新

Abstract:Building"Two-orientedsociety"needstospeedupthedevelopmentofcyclingeconomy.Asaneweconomicdevelopmentforms，cyclingeconomyisainevitablestrategicchoiceinthefaceofincreasinglyseriousresourcessupplyandenvironmentalpressureforhuman.Thedevelopmentofcyclingeconomyisinseparablefromtechnologicalinnovationandsysteminnovation，andsysteminnovationplaysaveryimportantrole.Thesysteminnovationforresolvingtheenvironmentexternalofusuallyhasthreeways:wastedisposalpermitsystem，wastedisposalchargingsystemsystem，wastedisposalrightexchange.Thewastedisposalrightexchangesystemhasbeenperformedfor10yearsinChina，andtheimplementationprocesshasfacedsomedifficulties，thegovernmentshouldstrengthenleadershipinthisprocess，andmakegreatprogressinwastedisposalchargingsystemsystem，giveamodelfordevelopingcyclingeconomyandconstructing"Two-orientedsociety".

Keywords:cyclingeconomy；thewastedisposalrightexchange；systeminnovation

長株潭城市群和武漢城市圈于2007年12月同時獲批“兩型”社會建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)，于中部地區(qū)的發(fā)展，這是一件大好事；同時，也是一次大挑戰(zhàn)。具體地說，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，是國家層面倡導(dǎo)的科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的體現(xiàn)。現(xiàn)階段大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的必由之路。十七大報告中提出了“循環(huán)經(jīng)濟形成較大規(guī)模”的論斷。自1998年中國從德國引入循環(huán)經(jīng)濟概念，開始循環(huán)經(jīng)濟探索之歷程起，黨中央多次在很多場合提出過發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的命題。

循環(huán)經(jīng)濟是一種新的經(jīng)濟發(fā)展模式。人類社會發(fā)展到今天，經(jīng)濟發(fā)展遇到的焦點問題是生態(tài)系統(tǒng)物質(zhì)能量的更新和儲量限制了經(jīng)濟增長的加速進行，這一矛盾不斷激化。一方面，經(jīng)濟發(fā)展對生態(tài)系統(tǒng)的需求不斷增加；另一方面，負(fù)荷過重和遭到污染的生態(tài)系統(tǒng)的供給能力相對縮小，更加加劇了生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)的矛盾。實踐證明，傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展模式難以解決這一矛盾，并使之矛盾愈演愈烈。這種“高消耗、低效益、高排放”傳統(tǒng)的線性經(jīng)濟增長方式是造成資源環(huán)境瓶頸約束的根本原因。人們不得不探索新的經(jīng)濟發(fā)展模式，構(gòu)建資源節(jié)約型的發(fā)展模式勢在必行。循環(huán)經(jīng)濟是追求更大經(jīng)濟效益、更少資源消耗、更低環(huán)境污染和更多勞動就業(yè)的先進經(jīng)濟模式。人們用新的模式取代舊的模式，仍然要依賴兩個應(yīng)對生存發(fā)展挑戰(zhàn)所采取的對策——技術(shù)變革與制度創(chuàng)新來解決。

技術(shù)的進步與變革對人類社會的發(fā)展模式的變革起著至關(guān)重要的作用。事實上，發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于生產(chǎn)技術(shù)的轉(zhuǎn)變。因為循環(huán)經(jīng)濟的實現(xiàn)，往往需要技術(shù)上的突破，但技術(shù)不是萬能的，技術(shù)是把雙刃劍。

在自然資本的稀缺性問題上，許多人認(rèn)為技術(shù)進步可以解決自然資本的稀缺問題。例如經(jīng)濟學(xué)家曼昆說，技術(shù)進步會提供避免這些限制的方法。如現(xiàn)代汽車耗油更少。新住房有更好的隔熱設(shè)備，所需要的用于調(diào)節(jié)室溫的能源也少了。更有效的石油鉆機在采油過程中浪費的石油較少。但這個假設(shè)是有問題的，因為歷史上科技發(fā)展的方向并不是確定的。一方面，在資源缺少的壓力下，尋找替代品的科技進步是在進行著；但另一方面，更有效地榨取現(xiàn)有資源的科技進步卻以更快的速度在進步。例如在20世紀(jì)70年代，由于各國的過度捕撈，世界海洋漁業(yè)已經(jīng)處在崩潰邊緣。但以后的科技進步并不是發(fā)生在尋找海洋魚類的替代物或者減少魚類使用方面，而是發(fā)明、建造了更先進的和更快速的捕魚船、采納了更敏銳的聲納技術(shù)。這些科技進步使人類能夠捕撈到海洋更深處并且是更細(xì)小的魚類。正是這一技術(shù)進步直接促進了20年后的世界海洋捕撈業(yè)的全面崩潰。

當(dāng)然，要促進技術(shù)進步與變革朝著正確的方向前進，有效的制度安排起著十分重要的作用。首先，完善的制度安排，可以降低新技術(shù)進入市場的交易成本，加速新技術(shù)的推廣和進一步改進。其次，技術(shù)是由人來創(chuàng)造的，也是由人來掌握的，有效的制度可以促進創(chuàng)造性人才的成長，發(fā)揮他們的專長，激發(fā)他們的創(chuàng)造熱情，例如專利制度實行，明確了新技術(shù)發(fā)明的產(chǎn)權(quán)，保護了發(fā)明者的權(quán)益，從而也保護了人們發(fā)明創(chuàng)造的積極性，促進了技術(shù)進步與變革。還有，制度本身帶規(guī)范性的內(nèi)容對經(jīng)濟行為中的主體有直接的約束和激勵的作用。

美國經(jīng)濟學(xué)家諾斯認(rèn)為，“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法秩序和行為道德、倫理規(guī)范，它旨在約束主體福利或效應(yīng)最大化利益的行為。”

制度創(chuàng)新在人類社會的發(fā)展史上同樣具有十分重要的作用。例如，中國上古時代的人文始祖伏羲，“制嫁娶，以儷皮為禮”，就是說，制定了男娶女嫁的婚禮制度，在舉行婚禮時，以貴重美麗的鹿皮，作為婚姻的信物，用以顯示男女婚姻的正重，從而改變了原始群居生活的部族群婚亂婚的現(xiàn)象，對氏族的健康繁衍和氏族的強盛，起到了巨大的作用；戰(zhàn)國時期，秦國用商鞅變法，使秦國發(fā)展了經(jīng)濟，強化了武備，最終統(tǒng)一了中國；秦統(tǒng)一中國，書同文，車同軌，又統(tǒng)一了度量衡制度，為中華民族以后統(tǒng)一和發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。

制度的變遷就是制度的替代、轉(zhuǎn)換或交易的過程。任何一項新制度安排，從來不可能是孤立的，也不可能將原來制度安排體系中的制度一概刷新，它總是嵌入原有制度安排的體系中。這就存在新老制度安排的契合問題。契合得不好，會使新制度的創(chuàng)立的摩擦成本很高，新制度安排難以產(chǎn)生預(yù)期的績效。因此，在推進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的制度創(chuàng)新中，要充分考慮到，原有的制度體系都是在傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展模式下建立的。在這一模式下生存著大量企業(yè)和與之相關(guān)聯(lián)的利益群體。新制度的建立應(yīng)考慮到這些企業(yè)和利益群體的承受能力。前不久，湖南省政府與湘江流域八市政府簽訂了整治目標(biāo)責(zé)任書，堅決取締關(guān)停一批違法企業(yè)，淘汰退出一批落后企業(yè)，停產(chǎn)治理一批污染嚴(yán)重企業(yè)，限期治理一批重點污染源，并排出了整治湘江污染時間表。這一制度的確立，對治理湘江將會起到非常重要的作用，這也是造福湘江沿岸居民的大事好事。湖南省政府也同時要求發(fā)展改革、工商、公安、電力、金融、財政、勞動保障、民政等部門做好相關(guān)的配套工作，這一點也顯得很重要，它是治理湘江這項大工程中必不可少和十分重要的環(huán)節(jié)，一定要落實做好。

在下面的篇幅中，我們將重點對發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、治理污染中的一項十分重要的制度——排污權(quán)交易進行分析和闡述，指出排污權(quán)交易在中國目前的進展情況及政府在排污權(quán)交易中的行為對策。

一、解決環(huán)境外部性的三種手段

外部性這一概念最初由英國經(jīng)濟學(xué)家庇古提出，是指在經(jīng)濟活動中，主體從事使其自身利潤最大化的活動中，對社會或他人所造成的正的或負(fù)的外部效應(yīng)。其中，對社會或他人產(chǎn)生的正的外部效應(yīng)為外部經(jīng)濟性，它有利于整個社會福利的增加。相反，對社會或他人所產(chǎn)生的負(fù)的外部效應(yīng)稱為外部不經(jīng)濟性，亦即，主體在最大化其自身利益的同時損害了社會或他人的利益，通俗地說主體的行為是損人利己的，具體到環(huán)境保護領(lǐng)域，生產(chǎn)者生產(chǎn)產(chǎn)品創(chuàng)造財富，能增加整個社會的財富，但同時，基于現(xiàn)有的技術(shù)條件，不可避免地要向周圍環(huán)境排放大量的有害物質(zhì)。由此所造成的環(huán)境污染因環(huán)境資源的公共性由整個社會來承擔(dān)，進而導(dǎo)致“公有地悲劇”的發(fā)生。因此，對解決作為一種典型的外部不經(jīng)濟的環(huán)境污染就應(yīng)將其外部性內(nèi)部化，即將排放污染物所造成的社會成本由因其生產(chǎn)行為而獲利的主體承擔(dān)。人們分別采取了三種不同的手段：排污許可證制度——行政手段、排污收費制度——經(jīng)濟手段、排污權(quán)交易制度——市場手段將污染者轉(zhuǎn)嫁給社會的成本轉(zhuǎn)由其自身來承擔(dān)，使外部不經(jīng)濟性內(nèi)部化。

環(huán)境許可最早在瑞典實行，中國于1987年開始試行污染物排放許可證制度。到目前為止，中國已在大氣、水、海洋等環(huán)境資源的保護方面建立起了排污許可證制度。作為行政許可中的一種的環(huán)境許可，排污許可證是在污染物總量控制基礎(chǔ)之上，允許許可證的獲得者向環(huán)境排放許可證所許可范圍內(nèi)的污染物，即擁有一定程度的環(huán)境容量資源使用權(quán)。排污許可證制度是國家通過行政機關(guān)采取行政許可的方式來管理環(huán)境事務(wù)的手段，是對國家環(huán)境行政權(quán)的強化，是行政機關(guān)控制環(huán)境質(zhì)量的行政手段。

早在1904年，德國就實施了排污收費制度。自1972年經(jīng)濟合作與發(fā)展組織環(huán)境委員會提出“污染者負(fù)擔(dān)原則”后，這一制度開始在許多國家建立起來。依照法律、法規(guī)的規(guī)定，行政機關(guān)強制性向排污者征收一定的排污費用，將排污者的污染治理責(zé)任和其經(jīng)濟利益統(tǒng)一起來，以現(xiàn)實的經(jīng)濟利益刺激對排污者對污染的治理，改善環(huán)境。此項制度的實施，是以經(jīng)濟刺激為前提，以利益去驅(qū)動排污者改善排污行為。然而，更重要的是，這項制度是以強制性的手段將環(huán)境的外部不經(jīng)濟性所產(chǎn)生的社會成本由排污者來負(fù)擔(dān)。在一定意義上來說，行政機關(guān)代位行使環(huán)境容量資源所有權(quán)，以不平等的身份向排污者強制性征收排污治理費用。因此，排污收費制度所運行的經(jīng)濟刺激機制是一種“非市場性”的行為。排污收費是防治污染進而改善環(huán)境的一種“非市場性”的經(jīng)濟手段。

在行政主管部門運用行政手段和經(jīng)濟手段調(diào)整排污者的排污行為時，因其行使的是行政主管部門的行政職能，更多的是采取強制性的手段，而排污者只是責(zé)任的被動承受者。因此，當(dāng)事雙方是處于一種相互“博弈”的狀態(tài)，在此過程中，良好的環(huán)境狀況只不過是“貓捉老鼠”游戲的結(jié)果。雖然在此“博弈”過程中，環(huán)境保護行政主管部門處于強勢地位，但是卻因“信息不對稱”，無法明確了解排污企業(yè)的真實排污行為，反倒處于弱勢地位，無法了解到排污企業(yè)所掌握的最有價值的排污信息。主管部門為彌補信息的不足不得不增加管理的成本，而排污企業(yè)卻缺乏主動減少污染排放物的動機，因此，行政部門為改善環(huán)境所進行的決策行為就失去了最基本的排污信息依據(jù)，進而導(dǎo)致環(huán)境決策的扭曲，使得為減排污染物而設(shè)立的排污許可證制度和排污收費制度達(dá)不到其應(yīng)有的目的。

因為以上兩種制度在減排污染物上存在明顯的不足，當(dāng)存在這種“非均衡”，即制度并非可以永久穩(wěn)定下去，就存在制度變遷的可能性，針對減排污染物的市場手段——排污權(quán)交易制度就產(chǎn)生了。

排污權(quán)交易制度最早是由美國多倫多大學(xué)經(jīng)濟學(xué)家戴爾斯教授在1968年提出并應(yīng)用于水污染的控制研究，它是一種以經(jīng)濟刺激為特征的效率型環(huán)境法律制度。排污權(quán)交易理論起源于“科斯定理”，即假設(shè)交易成本為零，無論初始產(chǎn)權(quán)配置狀況如何，通過交易總可以達(dá)到資源的最優(yōu)化配置，“科斯定理”為解決環(huán)境外部不經(jīng)濟性問題提供了新思路。

排污權(quán)交易的主要內(nèi)涵是：在滿足環(huán)境質(zhì)量要求的條件下，建立合法的污染物排放權(quán)利即排污權(quán)，并允許這種權(quán)利像商品那樣買入和賣出。首先確定一個地區(qū)的污染物排放總量即在環(huán)境容量允許范圍的排放量，并將該總量在各排污單位之間分配，各個單位的排放量可以買賣。當(dāng)一個企業(yè)通過污染物治理削減到一定排放量時，它就可以將縮減的排放量賣出，賣給那些治理污染成本過高的企業(yè)，此類交易的結(jié)果就是污染治理由治理成本最小的企業(yè)來進行，而污染物排放總量不變。這種總量控制下可對個別污染口靈活調(diào)整的思想，美國從1976年開始實施，到目前為止美國在排污權(quán)交易方面取得了很大成功。

實施排污交易制度時，主管部門的職責(zé)在于確定某一區(qū)域的環(huán)境容量，以及區(qū)域內(nèi)每一企業(yè)的初始排污權(quán)，這樣充分了解本企業(yè)內(nèi)部有關(guān)污染方面信息的企業(yè)決策者將運用本企業(yè)所擁有的技術(shù)來減少排污，以將更多的排污權(quán)貨幣化。在這一過程中，主管部門在分配排污權(quán)后不再需要采取行政強制力且不需要介入到企業(yè)內(nèi)部去了解污染物信息，排污單位也不會因為監(jiān)管部門缺乏如前兩種手段般強制的監(jiān)管而不約束其排污行為，相反，因其本身所具有的強烈的趨利性刺激其尋求自身利益的最大化——采取較低的成本達(dá)到減排目的或以較低的費用購買排污權(quán)。如此，排污企業(yè)就以自主的行為不自覺地達(dá)到了社會公益的最大化。這樣一來，既使環(huán)境保護行政主管部門降低了決策的成本，也使減排的成本降到了最低。

二、排污權(quán)交易制度在中國的初步實踐情況

中國目前主要在大氣污染和水污染領(lǐng)域進行排污權(quán)交易的實踐工作。自1997年起，在國家環(huán)保部（當(dāng)時稱環(huán)保總局）的大力支持下，美國環(huán)境保護協(xié)會與北京環(huán)境與發(fā)展研究會開始在總量控制條件下，進行中國實施排污權(quán)交易可行性的理論研究。在獲得初步研究結(jié)果的同時，從1997年下半年開始，研究項目擴展到案例研究階段，并在江蘇南通做成了中國首筆二氧化硫排污權(quán)交易。南通天生港發(fā)電有限公司向南通另一大型化工有限有償轉(zhuǎn)讓1800噸“富余”二氧化硫排污權(quán)，根據(jù)協(xié)議，二氧化硫排污權(quán)以年度為單位進行轉(zhuǎn)讓（每年300噸），1800噸二氧化硫的排污權(quán)供買方在今后六年內(nèi)使用，交易費用按年度結(jié)算。合同期滿，排污權(quán)歸賣方所有。合同還規(guī)定，合同期內(nèi)買方未使用完的排放權(quán)可以接轉(zhuǎn)下一年度使用，甚至可以有條件地轉(zhuǎn)讓給第三方使用。

1999年，國家環(huán)保部與美國環(huán)保局簽署協(xié)議，在中國開展“運用市場機制減少二氧化硫排放研究”的合作項目，確定江蘇南通與遼寧本溪為首批試點城市，這標(biāo)志著真正意義上的排污交易在中國的實行。2002年，國家環(huán)保部與美國環(huán)保協(xié)會開始在中國實施排污權(quán)交易項目的第二階段實驗，在江蘇省、山東省、河南省、山西省、上海市、天津市、柳州市進行排污權(quán)交易試點工作，并取得了良好的經(jīng)濟效益和社會效益。2003年，中國首例成交的異地二氧化硫排污權(quán)交易在江蘇實現(xiàn)，即從當(dāng)年7月起，江蘇省太倉港環(huán)保發(fā)電有限公司將以每年170萬元的價格，跨市向位于南京市的下關(guān)發(fā)電廠購買1700噸的二氧化硫排污權(quán)。

水污染領(lǐng)域，中國亦積極進行了排污權(quán)交易制度的探索，上海宏文造紙廠的草漿生產(chǎn)線曾經(jīng)嚴(yán)重污染了黃浦江，且經(jīng)濟效益不佳，被市政府關(guān)閉。后上海永新彩色顯像管有限公司準(zhǔn)備動工興建，環(huán)保局表示新建廠絕對不能突破排污總量，在此情形下永新彩顯公司想到了排污權(quán)交易，即能不能出錢買排污權(quán)呢？通過政府協(xié)調(diào)，從宏文造紙廠購買了每天395公斤COD的排污權(quán)。這筆數(shù)百萬元的交易費，為宏文造紙廠調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)打下了基礎(chǔ)，而永新彩色顯像管有限公司則得到了快速發(fā)展。市、區(qū)環(huán)保局高度重視這一創(chuàng)舉并對其及時進行總結(jié)，在閔行區(qū)開始了排污權(quán)交易的推廣工作。

就溫室氣體二氧化碳的排放而言，我們常稱為排放權(quán)交易。目前排放權(quán)交易的應(yīng)用越來越廣泛，其范圍已經(jīng)從一國內(nèi)部擴展到國家之間，而這種變化的發(fā)生主要緣于2005年2月《京都議定書》的生效。其主要目標(biāo)是將2008—2010年38個工業(yè)化國家溫室氣體排放總量在1990年的基礎(chǔ)上平均減少5.2%，并對各個國家的減排指標(biāo)和減排的六種溫室氣體作了具體規(guī)定，而對發(fā)展中國家則沒有作出指標(biāo)性的規(guī)定。

《京都議定書》的生效標(biāo)志著排放權(quán)經(jīng)濟時代到來，還為全球創(chuàng)造出了一種新的產(chǎn)品：溫室氣體排放權(quán)，并且被迅速商品化。當(dāng)前，排放權(quán)交易在國際市場發(fā)展非常快，例如《京都議定書》生效之前的*年底，在聯(lián)合國注冊的溫室氣體減排項目僅有1件，而現(xiàn)在已經(jīng)超過了200件，且數(shù)量還在快速增長。據(jù)世界銀行估算，二氧化碳排放配額作為新興的市場寵兒，2008—2012年全球每年的需求量達(dá)到7億～13億噸，由此形成了一個年交易額高達(dá)140億～650億美元的國際溫室氣體排放配額的貿(mào)易市場。從其發(fā)展的特點看，排放權(quán)交易既存在于發(fā)達(dá)國家之間，更存在于發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間。因為絕大部分發(fā)達(dá)國家不僅根本無法單獨完成《京都議定書》中規(guī)定的減排任務(wù)，而且近年來排放量每年都還在大幅遞增，但發(fā)達(dá)國家可以通過《京都議定書》允許的三種方式來達(dá)成履約任務(wù)：一是兩個發(fā)達(dá)國家之間可以進行排放權(quán)額度的買賣。二是實行聯(lián)合履約模式，例如所有歐盟成員國可視為一個整體，實行內(nèi)部調(diào)控，在總體上完成減排任務(wù)。三是實施“清潔發(fā)展機制”（CleanerDevelopmentMechanism，簡稱CDM），根據(jù)《京都議定書》，各簽字國有義務(wù)對其二氧化碳的排放量作出限制，而發(fā)達(dá)國家更有責(zé)任幫助發(fā)展中國家分解二氧化碳溫室氣體，每分解一噸，發(fā)達(dá)國家就可以獲得一噸“二氧化碳排放權(quán)”。比如，中國、印度等發(fā)展中國家沒有減排義務(wù)，可以把通過分解溫室氣體獲得的減排指標(biāo)，出售給必須履約的國家。因此，CDM鼓勵發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家提供資金、技術(shù)，幫助后者削減排放量，有關(guān)項目在獲得該發(fā)展中國家和聯(lián)合國有關(guān)部門的認(rèn)證后，可以抵扣發(fā)達(dá)國家的排放量。發(fā)展中國家的企業(yè)賣出的排放權(quán)，現(xiàn)在主要由一些國際碳基金和公司，通過世界銀行等機構(gòu)參與購買后進入發(fā)達(dá)國家市場。

三、中國目前實施排污權(quán)交易制度面臨的問題

1.排污總量難以確定

排污權(quán)交易以總量控制為前提。總量控制是指對在一定區(qū)域和時間范圍內(nèi)的排污量的總和及一定時間范圍內(nèi)某個企業(yè)的排污量予以控制。由于環(huán)境本身具有一定的納污能力，超越了環(huán)境納污能力進行排污將會影響環(huán)境質(zhì)量，因此，要對某個地區(qū)的符合環(huán)境容量的污染物排放總量規(guī)定上限。總量控制是一個動態(tài)變化的過程，排污總量要按照不同區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)進行確定。所以，如何準(zhǔn)確科學(xué)地測算出一個控制區(qū)域的最大污染物允許排放量，針對不同的污染物而確定相應(yīng)的排放總量是一個難題，這需要環(huán)保科研工作者為之不懈地努力解決之。

2.排污權(quán)初始分配存在障礙

在排污總量指標(biāo)確定之后，政府主管部門要對一個區(qū)域的環(huán)境容量進行評估。并由此推算出污染物的排放總量指標(biāo)，然后將其分解成若干份的排放權(quán)分發(fā)給各個企業(yè)。因此，如何將這些排放權(quán)公平地分配給企業(yè)是實行排污權(quán)交易的重點。而目前存在著新建和已建污染企業(yè)之間排污權(quán)初始分配不平衡的情況。在這種情況下，不僅無法得到排污權(quán)的企業(yè)冒險進行違規(guī)排污，從而造成失控局面，加劇了環(huán)境的污染。

3.排污權(quán)交易市場不規(guī)范

中國目前尚未建立起成熟的排污權(quán)交易市場機制，進入市場的交易主體少，交易雙方由于信息不對稱等原因造成談判和交易成本高，基礎(chǔ)信息費用高，環(huán)境保護部門檢測與執(zhí)行費用也過高。在中國工業(yè)污染物排放總量中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)造成的工業(yè)污染所占比例較大，甚至超過半數(shù)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小、分布零散，不利于排污權(quán)交易市場的建立。另外，在激烈的競爭中，一些有剩余排污指標(biāo)的企業(yè)不肯出售自己的節(jié)余排污權(quán)，或者漫天要價，造成了排污權(quán)的浪費，擾亂了排污權(quán)交易市場秩序。

4.缺乏有力的法律依據(jù)

實施排污權(quán)交易，必須要有完善的法律作保障。而中國關(guān)于排污權(quán)交易制度的立法滯后，缺乏完善統(tǒng)一的法律法規(guī)支持，對排污權(quán)交易制度的規(guī)定及政府的經(jīng)濟政策，既不具有規(guī)范性，也不具有權(quán)威性。相關(guān)的政策、法律對排污權(quán)尚無明確規(guī)定，在中國的《環(huán)境保護法》中，甚至沒有明確“排污權(quán)交易制度”的概念，這是中國排污權(quán)交易實踐中迫切需要解決的一個重要課題。推進環(huán)境產(chǎn)權(quán)市場規(guī)范化建設(shè)，必須首先從法律上確認(rèn)排污權(quán)。排污權(quán)是環(huán)境權(quán)的一項重要內(nèi)容，是指人類在生產(chǎn)和生活過程中有向環(huán)境排放必須和適量污染物的權(quán)利。眾所周知，環(huán)境具有一定的容納和凈化污染物的自凈能力，稱為環(huán)境容量資源。向環(huán)境排放必須和適量的污染物不但不會污染破壞環(huán)境，而且是合理利用環(huán)境容量資源的合理行為。人類在正常的生產(chǎn)和生活過程中必會產(chǎn)生廢水廢物，完全禁止排放，正常的生產(chǎn)和生活將無以為繼。因此，人們合理利用環(huán)境容量資源，合理適當(dāng)?shù)叵颦h(huán)境排污的權(quán)利應(yīng)得到法律的確認(rèn)和保護，并以此作為排污權(quán)交易制度的基礎(chǔ)。

5.排污權(quán)供給不足

中國排污權(quán)交易自試點工作開展以來，僅在政府部門干預(yù)下成交過幾例，其中一個重要原因是排污權(quán)供給不足。第一，企業(yè)多為將來擴張自用考慮，不愿出售其富余排污指標(biāo)。第二，現(xiàn)實中排污源和具有排污指標(biāo)分配權(quán)的環(huán)保監(jiān)管部門之間可能存在尋租行為，抬高了排污權(quán)的購買成本，導(dǎo)致排污權(quán)順利推廣的難度加大。第三，地方保護主義的盛行使排污權(quán)交易陷入了惡性循環(huán)。一些地方政府出于對本地經(jīng)濟利益的考慮，默許企業(yè)增加排污量；此外，在一些跨省、市的排污權(quán)交易中，地方有關(guān)部門強行介入交易過程，禁止把排污指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給其他地區(qū)，這種嚴(yán)重的地方保護主義限制了排污權(quán)交易的有效運行，阻礙了排污權(quán)交易市場的發(fā)展。

四、政府在排污權(quán)交易中的行為對策

1.分配初始排污權(quán)、控制污染物排放總量

在排污權(quán)交易市場建立的初期，政府應(yīng)當(dāng)對排污權(quán)交易的成本和經(jīng)濟效益進行分析研究，分配初始排污權(quán)，并制定和完善排放標(biāo)準(zhǔn)、記錄監(jiān)測數(shù)據(jù)、公布相關(guān)信息、為交易的參與者提供交易規(guī)則。另外，在實施排污權(quán)交易的過程中，政府和環(huán)境保護部門應(yīng)就所出現(xiàn)的問題作出及時的反應(yīng)，通過排污權(quán)的核定、發(fā)放、拍賣和市場調(diào)節(jié)，實現(xiàn)對污染物總量排放的控制，使各區(qū)域的環(huán)境狀況達(dá)到相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。政府可通過征訂“交易稅”的形式，按規(guī)定從每一例交易中回收一定比例的排污權(quán)；也可以根據(jù)當(dāng)?shù)匾欢〞r期污染物排放情況，不定期地向社會公開收購排污權(quán)來促進污染物排放總量的減少，從而促進環(huán)境資源的優(yōu)化配置，激勵企業(yè)積極治理污染，逐步改善環(huán)境質(zhì)量。

2.積極培育排污權(quán)交易市場并加強其監(jiān)管職能

為進一步鞏固排污權(quán)交易制度、完善排污權(quán)市場，政府應(yīng)以先進的技術(shù)和設(shè)備為基礎(chǔ)，提高監(jiān)督管理水平，準(zhǔn)確并持續(xù)地監(jiān)測排污源的排污情況，加快推進環(huán)境容量測算和排污許可證制度的實施。政府可以組建專業(yè)的排污權(quán)中介機構(gòu)，建立相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，為交易各方提供中介信息，促使企業(yè)在獲得的排污指標(biāo)幅度內(nèi)排污，并在需要時通過市場購買排污指標(biāo)。同時，應(yīng)加強對排污權(quán)交易市場的監(jiān)管，及時制止濫用轉(zhuǎn)讓權(quán)以及非法轉(zhuǎn)讓的買賣行為，保障轉(zhuǎn)讓過程規(guī)范有序地運行。另外，政府部門應(yīng)建立相應(yīng)的獎懲機制，獎勵積極減少排放、積極出售排污權(quán)的企業(yè)，而對違規(guī)排污的企業(yè)，則要加大懲罰力度，以提高其在環(huán)境方面的違法成本。在監(jiān)督管理過程中，政府應(yīng)盡可能利用經(jīng)濟手段而非行政命令，發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，以保證排污權(quán)分配的公平性和排污權(quán)交易的合法化，保障企業(yè)在排污權(quán)交易市場中的買賣自由和信息共享，促進市場中企業(yè)之間的公平交易。目前長沙市正準(zhǔn)備申請為國家“兩型社會”建設(shè)排污權(quán)交易試點區(qū)，并設(shè)想籌建長沙排污權(quán)交易所，這是形勢發(fā)展的必然，但一定要考慮完善、穩(wěn)妥推進。

3.制定和出臺相關(guān)的法律法規(guī)

為確保排污權(quán)交易的有效進行以及排污權(quán)交易市場中的公平競爭，必須具備完善的配套制度，因此政府應(yīng)出臺有關(guān)部門的法律法規(guī)，將各種排污權(quán)交易原則明確寫進法律條款中，并對其進行及時的修訂和完善，保證其權(quán)威性和穩(wěn)定性。首先，應(yīng)明確界定排污并保證其可交易，真正做到從法律上確認(rèn)排污權(quán)；其次，政府要做到從法律上界定可用于交易的富余排污權(quán)。從法律上保障有權(quán)出賣其富余排污權(quán)的賣方以及需要購買排污權(quán)的買方、從法律上規(guī)定排污交易的市場規(guī)則和管理機構(gòu)，引導(dǎo)和促進排污權(quán)交易向經(jīng)濟有效的方向發(fā)展。

4.善于處理意外情況

理論研究和排污權(quán)交易的實踐表明，排污權(quán)交易在進行過程中會出現(xiàn)一些意外情況，如市場中新進入排污企業(yè)或已有排污企業(yè)破產(chǎn)或被兼并等，這就需要政府及時地對其排污權(quán)重新界定。排污企業(yè)破產(chǎn)或被兼并時，政府應(yīng)鼓勵企業(yè)將其排污權(quán)作為企業(yè)資產(chǎn)進入破產(chǎn)或兼并程序，無論其排污權(quán)是無償或有償獲得的，一般都不得收回，政府只在規(guī)劃與指導(dǎo)方面發(fā)揮自己的作用。

五、結(jié)束語

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，是走科學(xué)發(fā)展之路的必然選擇。而解決好環(huán)境問題又是我們發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟必須突破的一個問題，從制度的層面上說，我們找到了一種市場的方法來解決環(huán)境污染的問題，這也代表著一種趨勢。市場手段離不開完備的法律，這種為解決環(huán)境問題而產(chǎn)生的環(huán)境法律關(guān)系不像傳統(tǒng)的法律關(guān)系一樣僅僅只調(diào)整人與人之間的關(guān)系。對于不具有主動性、自我意識的自然，人類必須主動承擔(dān)對自然的義務(wù)。但是對于人類的付出，自然不會在短期內(nèi)回報看得見的現(xiàn)實利益，而對于短視的人類對自然的無節(jié)制索取也需要漫長的時期才會對人類進行報復(fù)。因此人類必須主動承擔(dān)起責(zé)任，既是為了自己，更是為了子孫后代。我們看到在最近十幾年以來、特別是最近兩年，湘江水質(zhì)正慢慢朝好的方向變化，我們應(yīng)該繼續(xù)努力，使之恢復(fù)至幾十年前的那種“魚翔淺底”的情形。

人類對自然承擔(dān)責(zé)任的過程，是一個抑制自身欲望同時又是如“雷鋒”般不圖回報的過程。雖然，大自然最終會成倍地回報人類社會，但這只能是“前人栽樹，后人乘涼”。而“前人”卻需要因此而付出不懈的努力。在環(huán)境法治的過程中，遵守環(huán)境法律、法規(guī)對于以逐利為目標(biāo)的個體來說是一個痛苦的過程。然而，誠如亞里士多德所說：“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律。”這就要求在環(huán)境法治的進程中必須達(dá)到“普遍守法”和“良法之治”。但我們面臨的現(xiàn)實卻是我們在面對自己所訂立的法律時陷入了這樣一種困境——越是守法，付出成本越高，而違法者卻可將自身的成本轉(zhuǎn)嫁給公眾。自然而然，“經(jīng)濟人”將對違法趨之若鶩。

排污權(quán)交易，一種以市場“無形之手”引導(dǎo)“經(jīng)濟人”在逐利的過程中向善的手段昭示著中國環(huán)境法治進程的新路徑。環(huán)境污染的治理費用往往過高，作為單獨的個體不想承擔(dān)因此而產(chǎn)生的成本。相反，他們不但不需要承擔(dān)還可以將此成本轉(zhuǎn)嫁給社會，將其外部化。以往的措施在于政府部門采取命令控制手段，以高壓的行政強制力來解決此類嚴(yán)峻的環(huán)境問題。正如前面所論述的，行政調(diào)解機制有其本身所固有的缺陷，并且在其具有了行政壟斷時不可避免會導(dǎo)致“尋租”。政府失效的根本原因是激勵不協(xié)調(diào)，而市場的效率正來自于激勵的自愿交易。排污權(quán)交易正在于區(qū)域內(nèi)排污企業(yè)利用自身的信息優(yōu)勢進行自主交易。也正因為如此，私利的排污企業(yè)完成了他自己并未關(guān)注的目的——環(huán)境的改善。

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