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[摘要]基于公共產(chǎn)品的特有屬性，其必然對(duì)其提供者產(chǎn)生外部性，由此，政府提供公共產(chǎn)品成為一種克服手段，但是，該供給又會(huì)對(duì)其消費(fèi)者產(chǎn)生新的外部性。經(jīng)濟(jì)法對(duì)公共產(chǎn)品供給中的外部性的克服手段有：通過直接充當(dāng)公共產(chǎn)品的提供者、向消費(fèi)者征稅、界定產(chǎn)權(quán)、向提供者提供津貼等克服市場供給中的外部性；通過公共產(chǎn)品供給中尊重市場、適度干預(yù)、進(jìn)行成本效益分析、納入法治化軌道等克服政府供給中的外部性。

一、公共產(chǎn)品及其外部性的界定

公共產(chǎn)品是具有共同消費(fèi)性質(zhì)，用于滿足社會(huì)公共需要的物品和服務(wù)，它是私人產(chǎn)品的對(duì)立物。國內(nèi)學(xué)者對(duì)于這個(gè)術(shù)語有很多的譯法，如“公共物品”、“公共財(cái)產(chǎn)”、“公共商品”、“公共財(cái)產(chǎn)”、“公共產(chǎn)品”等等。他最早是由瑞典學(xué)派代表人物林達(dá)爾在1919年提出，后來在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域廣泛使用，而且在政治學(xué)領(lǐng)域中也經(jīng)常出現(xiàn)，如我們最早可以追溯到霍布斯關(guān)于“國家提供公共產(chǎn)品是其基本職能”方面的論述。后來，公共產(chǎn)品廣泛滲透入到法學(xué)、社會(huì)學(xué)、倫理學(xué)等領(lǐng)域。薩繆爾森指出其有兩個(gè)“經(jīng)典”特征：一是受益上的非排他性，二是消費(fèi)上的非競爭性。一般認(rèn)為，公共產(chǎn)品可以分為純公共產(chǎn)品、俱樂部產(chǎn)品和共同資源，俱樂部產(chǎn)品和共同資源產(chǎn)品通稱為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”。[1]

關(guān)于外部性，最早可以追溯到亞當(dāng)·斯密(1776)在論述市場經(jīng)濟(jì)的“利他性”時(shí)的觀點(diǎn)。他認(rèn)為，“在追求他本身利益時(shí)，也常常促進(jìn)社會(huì)的利益”，[2]涉及到了正外部性的特點(diǎn)。馬歇爾在《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》（1890）一書中首次提出了“外部經(jīng)濟(jì)”的概念。自馬歇爾以后，越來越多的經(jīng)濟(jì)學(xué)家從成本、收益、經(jīng)濟(jì)利益、非競爭性、制度等角度對(duì)外部性的形成和含義進(jìn)行了研究。其中比較著名的有庇古、諾斯、奧爾森、奈特、科斯、米德等經(jīng)濟(jì)學(xué)家。關(guān)于外部性的定義直到目前也還沒有統(tǒng)一。從現(xiàn)有資料文獻(xiàn)中可以看出，不同的經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)外部性給出不同的定義，歸結(jié)起來大致有兩類定義[3]：一類是從外部性的產(chǎn)生主體角度來定義：另一類是從外部性的接受主體來定義。前者如薩繆爾森和諾德豪斯的定義：“外部性是指那些生產(chǎn)或消費(fèi)對(duì)其他團(tuán)體強(qiáng)征了不可補(bǔ)償?shù)某杀净蚪o予了無需補(bǔ)償?shù)氖找娴那樾巍！盵4]后者如蘭德爾的定義：外部性是用來表示“當(dāng)一個(gè)行動(dòng)的某些效益或成本不在決策者的考慮范圍內(nèi)的時(shí)候所產(chǎn)生的一些低效率現(xiàn)象：也就是某些效益被給予，或某些成本被強(qiáng)加給沒有參加這一決策的人”。[5]

本文研究的公共產(chǎn)品的外部性包括：一是基于公共產(chǎn)品的特有屬性對(duì)公共產(chǎn)品的提供者產(chǎn)生的外部性；后者是政府在提供公共產(chǎn)品過程中由于公共選擇對(duì)公共產(chǎn)品的部分消費(fèi)者產(chǎn)生的外部性。

二、公共產(chǎn)品外部性的產(chǎn)生

（一）基于公共產(chǎn)品特有屬性產(chǎn)生的外部性

由于公共產(chǎn)品的消費(fèi)是非競爭性的、受益是非排他性的，所以必然對(duì)其提供者產(chǎn)生外部性。其一，受益上的非排他性，即不可能阻止不付費(fèi)者對(duì)公共產(chǎn)品的消費(fèi)，對(duì)公共產(chǎn)品的供給不付任何費(fèi)用的人同支付費(fèi)用的人一樣能夠享有公共產(chǎn)品帶來的益處且受益對(duì)象之間不存在利益沖突。其二，消費(fèi)上的非競爭性，即指一個(gè)人對(duì)公共產(chǎn)品的消費(fèi)不會(huì)影響其他人從對(duì)公共產(chǎn)品的消費(fèi)中獲得的效用，即增加額外一個(gè)人消費(fèi)該公共產(chǎn)品不會(huì)引起產(chǎn)品成本的任何增加。下面，我們從公共產(chǎn)品的消費(fèi)者和提供者兩個(gè)角度來進(jìn)一步理解：

首先，從公共產(chǎn)品消費(fèi)者角度分析。消費(fèi)者在消費(fèi)者時(shí)總想“搭便車”導(dǎo)致公共產(chǎn)品提供者的生產(chǎn)成本與收益不一致，由此產(chǎn)生外部性。曼瑟爾·奧爾森認(rèn)為個(gè)體的理性并不必然導(dǎo)致集體的理性。他指出，“除非一個(gè)集團(tuán)中人數(shù)很少，或者除非存在強(qiáng)制或其他某些特殊手段以使個(gè)人按他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益”[5]，即“相互影響的甚至矛盾的的個(gè)人理性可能導(dǎo)致集體的非理性”（岳彩申教授語）。在公共產(chǎn)品消費(fèi)方面，由于搭便車行為的存在，一方面，集團(tuán)成員會(huì)認(rèn)為自己即使不付費(fèi)也能消費(fèi)公共物品，從而大大削弱個(gè)體為生產(chǎn)公共產(chǎn)品付費(fèi)的動(dòng)機(jī)，鼓勵(lì)了“搭便車”行為；正如盛洪所言:“一旦進(jìn)人公共物品的領(lǐng)域里，也許就存在著個(gè)人理性和集體理性之間的根本性對(duì)立……一個(gè)人追求的更小成本和更大收益的目標(biāo)有可能通過轉(zhuǎn)嫁成本或憑空受益實(shí)現(xiàn)”[7]另一方面，個(gè)體會(huì)擔(dān)心自己在生產(chǎn)公共產(chǎn)品時(shí)，他人會(huì)“搭便車”、坐享其成。這也大大削弱了個(gè)體為生產(chǎn)公共產(chǎn)品付費(fèi)的動(dòng)機(jī)。而且，隨著成員的增多，增進(jìn)集團(tuán)利益的人從集團(tuán)總收益中獲得的份額就越小，有利于集團(tuán)的行動(dòng)得到的報(bào)酬就越少，從而也大大降低了為公共物品生產(chǎn)或付費(fèi)的動(dòng)機(jī)，造成的結(jié)果是公共物品無法被提供出來或處于供應(yīng)不足的狀態(tài)。正如曼瑟爾·奧爾森指出，即使在集體物品的提供相對(duì)有效的小集團(tuán)中，所提供的集體產(chǎn)品也遠(yuǎn)非是最優(yōu)的，在小集團(tuán)中存在著只能提供低于最優(yōu)水平的集體物品的傾向。

其次，從公共產(chǎn)品提供者角度分析。假設(shè)公共產(chǎn)品可以通過市場機(jī)制由企業(yè)提供，由于其消費(fèi)上的非競爭性，社會(huì)成員便會(huì)“搭便車”。當(dāng)“搭便車”策略成為主導(dǎo)策略時(shí)，就不會(huì)有任何數(shù)量的公共產(chǎn)品被提供出來。這就決定了市場無法提供公共產(chǎn)品，至少是無法有效提供，即在公共產(chǎn)品供應(yīng)上，市場價(jià)格難以形成，從而市場機(jī)制也就無法引導(dǎo)必要數(shù)量和質(zhì)量的社會(huì)資源于該領(lǐng)域，使得提供公共產(chǎn)品的成本難以通過定價(jià)方式收回。何況實(shí)際上“經(jīng)濟(jì)人”是不愿意管理公共事務(wù)的。亞里斯多德曾指出，“凡是屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)常常是最少受人照顧的事務(wù)，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事務(wù)；對(duì)于公共的一切，他至多只留心到其中對(duì)他個(gè)人多少有些相關(guān)的事務(wù)。”[8]按照亞里斯多德的邏輯，作為公共事務(wù)目的的公共產(chǎn)品，私人和企業(yè)是不愿介入的，而是在公共領(lǐng)域中普遍存在“搭便車”心理行為。這時(shí)，若任憑市場機(jī)制來調(diào)節(jié)那么公共產(chǎn)品會(huì)嚴(yán)重不足，無法滿足日益增長的公共需求。

總之，公共產(chǎn)品的特有屬性使其消費(fèi)者可以“搭便車”而使生產(chǎn)者成本得不到補(bǔ)償，擾亂了市場機(jī)制的功能，對(duì)提供者產(chǎn)生了負(fù)外部性。因?yàn)槭袌鰴C(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)要求收益能夠抵償成本，或者要求成本能夠追蹤到單個(gè)使用者身上。由于公共產(chǎn)品的集體消費(fèi)性不可能將每個(gè)消費(fèi)者孤立開來，不可能毫無代價(jià)地監(jiān)督和排斥他人的消費(fèi)，所以市場機(jī)制便無法運(yùn)轉(zhuǎn)，也就導(dǎo)致了外部性的產(chǎn)生，出現(xiàn)了市場失靈。

（二）政府在公共產(chǎn)品供給中產(chǎn)生的外部性

對(duì)一個(gè)負(fù)責(zé)的政府來講，針對(duì)公共產(chǎn)品供給上導(dǎo)致的市場失靈，理所當(dāng)然就要承擔(dān)供給任務(wù)，至少它也是一種克服手段。同時(shí)，政府在公共產(chǎn)品的供給上為與不為，應(yīng)當(dāng)取決于政府本身的特性。就政府特性而言，一方面政府擁有干預(yù)權(quán)力，另一方面整個(gè)社會(huì)對(duì)干預(yù)權(quán)力必須服從。即只有政府才有資格和能力對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（這里指公共產(chǎn)品的供給）進(jìn)行干預(yù)。科斯的“政府替代”理論對(duì)此進(jìn)行了較好的說明，“政府是一個(gè)超級(jí)企業(yè)，因?yàn)樗芡ㄟ^行政決定影響生產(chǎn)要素的使用。”如果需要，它就能完全避開市場，但這種優(yōu)越地位，企業(yè)卻不具備。這樣，就使“政府有能力以低于私人組織的成本進(jìn)行某些活動(dòng)”[9]，并因此而成功地實(shí)現(xiàn)政府對(duì)市場的“替代”。但是，在公共產(chǎn)品政府供給過程中也存在外部性，即在公共產(chǎn)品政府供給的公共選擇過程中，少數(shù)服從多數(shù)的規(guī)則對(duì)部分消費(fèi)者產(chǎn)生外部性。下面，我們從公共產(chǎn)品的消費(fèi)者和政府（提供者）兩個(gè)角度來進(jìn)一步理解：

首先，從公共產(chǎn)品消費(fèi)者角度分析。在公共產(chǎn)品的公共選擇過程中，少數(shù)服從多數(shù)的規(guī)則使得一些人(盡管也許是少數(shù)人)無端地為他人的利益承擔(dān)了成本，因?yàn)闊o論他同意與否，他仍然要為通過的公共選擇決策付費(fèi)(納稅)，此時(shí)公共產(chǎn)品的外部性和納稅強(qiáng)制性迫使少數(shù)派不可能通過“不同意”來退出這一過程以避免損失。于是，成本或收益就不對(duì)稱，“強(qiáng)迫搭車”導(dǎo)致外部性的產(chǎn)生。布坎南與塔洛克就認(rèn)為，集體行動(dòng)通常會(huì)對(duì)個(gè)體施加外部成本。這種外部成本的存在是內(nèi)在于任何非全體一致規(guī)則運(yùn)作之中的。在多數(shù)投票規(guī)則下,集體選擇過程的本質(zhì)是這樣一個(gè)事實(shí),即少數(shù)投票者被迫同意他們不可能阻止的且不能對(duì)其損失要求獲得補(bǔ)償?shù)男袆?dòng)。與此同時(shí),這種投票規(guī)則也使得另一些人在沒有遭受整個(gè)成本的情況下獲得了產(chǎn)品與服務(wù)。[10]即使某個(gè)有關(guān)公共產(chǎn)品供給的公共選擇過程是“一致同意”的，也仍然存在著成本外部化或收益外部化的條件，因?yàn)橛袝r(shí)的外部性的受體是“后代人”，他們是不可能發(fā)表他們的意見的，所以便不能抵制現(xiàn)行的公共決策對(duì)自己的損害。[11]由此，公共產(chǎn)品的供給上出現(xiàn)了政府失靈。

其次，從政府集體有限理性分析。布坎南認(rèn)為處于政治市場的行為主體不會(huì)因?yàn)樗幬恢玫牟煌淖冏约旱慕?jīng)濟(jì)人特性，這種經(jīng)濟(jì)人特性會(huì)使他們受到權(quán)力、職位、社會(huì)名望及其相關(guān)物質(zhì)利益的驅(qū)使，謀求個(gè)人效用最大化。規(guī)制（這里指國家干預(yù)——筆者注）可以被看作為一個(gè)政治過程,是其中各方利益主體之間展開博弈。博弈的結(jié)果是一方對(duì)于另一方施加了一種外部性。他還指出：“政府的缺陷至少與市場一樣嚴(yán)重”。其中一個(gè)突出的表現(xiàn)就是政府在試圖矯正公共產(chǎn)品的外部性（市場失靈）時(shí)，往往又導(dǎo)致新的外部性（政府失靈）。所以，在政府非完美性假設(shè)下,規(guī)制有可能不是對(duì)市場失靈的糾正而是一種再分配財(cái)富的工具。政府在其行為準(zhǔn)則的選擇和實(shí)施過程中，資源配置是有利于個(gè)人和集團(tuán)偏好，會(huì)誘致資源配置的低效、不公以及尋租設(shè)租的產(chǎn)生，作為結(jié)果，一般社會(huì)公眾遭受了來自政府行為的外部成本,某些產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)卻借助政府權(quán)力的普遍性和強(qiáng)制性在公共產(chǎn)品供給中實(shí)現(xiàn)私利，甚至也包括政府官員的政績工程給自己帶來地位的升遷而獲得了外部收益。另一方面，在面對(duì)集體消費(fèi)的公共產(chǎn)品情況下，同樣由于消費(fèi)者“搭便車”的動(dòng)機(jī)，理性的個(gè)人不愿意或不能表露實(shí)際效用，這時(shí)政府無法了解每個(gè)消費(fèi)者的真實(shí)需求偏好，不能完全掌握公共產(chǎn)品的供求信息。即使采用“福利稅”，按照消費(fèi)者的效用來征稅彌補(bǔ)成本，公共產(chǎn)品的供給也無法達(dá)到最優(yōu)的供給數(shù)量，從而就會(huì)出現(xiàn)人們?cè)趯?duì)公共產(chǎn)品的需求上產(chǎn)生“擁擠”，公共產(chǎn)品以次充好現(xiàn)象也會(huì)發(fā)生，最終導(dǎo)致社會(huì)福利水平的下降。[12]

總之，政府在糾正失靈時(shí)對(duì)于通過納稅而消費(fèi)公共產(chǎn)品的部分消費(fèi)者產(chǎn)生了外部性。使消費(fèi)者成本（納稅）不一定得到補(bǔ)償（獲得相對(duì)應(yīng)的自己滿意的公共產(chǎn)品）。因?yàn)榘凑占{稅與享受公共產(chǎn)品成本與收益一致的原則，消費(fèi)者享受的公共產(chǎn)品收益應(yīng)該能夠抵償其所納稅款。然而，由于公共產(chǎn)品供給的公共選擇不可能將每個(gè)消費(fèi)者的意見集中起來，也就導(dǎo)致了外部化的產(chǎn)生，出現(xiàn)了政府失靈。

三、經(jīng)濟(jì)法對(duì)公共產(chǎn)品外部性的克服

（一）對(duì)基于公共產(chǎn)品的特有屬性產(chǎn)生的外部性的克服

首先，國家可以充當(dāng)公共產(chǎn)品的提供者克服外部性。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，……政府必須提供某些服務(wù)：第一，……也就是建立國防；第二，……即設(shè)立司法機(jī)關(guān)；第三，建立并維持某些公共事業(yè)及某些公共設(shè)施，這種事業(yè)與設(shè)施在由大社會(huì)經(jīng)營時(shí)，其利潤通常能夠補(bǔ)償所費(fèi)而有余，但若由個(gè)人或少數(shù)人經(jīng)營，決不能補(bǔ)償其收費(fèi)。[13]。但他強(qiáng)調(diào)，對(duì)大部分公共服務(wù)，是否必須由政府來提供，取決于個(gè)人能否充分提供它們，只有個(gè)人不能充分提供這些公共服務(wù)時(shí)，政府提供才是必須的，即強(qiáng)調(diào)市場的主導(dǎo)性和政府的補(bǔ)充性。而薩繆爾森則更加強(qiáng)調(diào)政府供給公共產(chǎn)品的主導(dǎo)性。他認(rèn)為，由于公共產(chǎn)品的特征決定了通過市場供給，要實(shí)現(xiàn)排他是不可能的或者成本高昂。“由于私人提供公共產(chǎn)品普遍不足，政府必須介入以鼓勵(lì)公共產(chǎn)品生產(chǎn)，在購買公共品，如國防或燈塔時(shí)，政府的行為與其他任何打比開銷的個(gè)人行為并無二致。政府通過向某些領(lǐng)域投入足夠的貨幣選票，使資源向那里流動(dòng)。一旦投入貨幣選票之后，市場機(jī)制就接手過去，引導(dǎo)資源流入企業(yè)，從而生產(chǎn)出燈塔和坦克。”[14]由此可以看出，基于公共產(chǎn)品的特有屬性，政府充當(dāng)公共產(chǎn)品的提供者不容質(zhì)疑。

其次，國家可以通過向公共產(chǎn)品消費(fèi)者征稅以克服外部性。約翰·斯圖亞特·穆勒對(duì)為什么必須由政府提供某些服務(wù)做了論證。他舉了燈塔的例子來說明，認(rèn)為象燈塔這樣的物品，個(gè)人不可能主動(dòng)建造，原因在于，這類物品的建造者和提供者很難對(duì)使用者收費(fèi)以補(bǔ)償建造費(fèi)用并獲利，解決的辦法只能是由政府采用收稅的辦法建造和提供。也就是說，對(duì)于收費(fèi)困難的物品或服務(wù)，應(yīng)該由政府提供。“政府對(duì)許多事情履行職權(quán)是獲得普遍贊同的，其原因很簡單，就在于提供了普遍的便利。”[15]庇古則運(yùn)用功利主義的方法，假定：每個(gè)人都從公共產(chǎn)品的消費(fèi)中受益（獲得效用）；公共產(chǎn)品的提供支付成本即國民向國家交納稅收；納稅會(huì)給納稅人（即公共產(chǎn)品的消費(fèi)者）帶來負(fù)效用。庇古把稅收產(chǎn)生的負(fù)效用，定義為放棄私人產(chǎn)品消費(fèi)的機(jī)會(huì)成本。他認(rèn)為，公共產(chǎn)品應(yīng)該持續(xù)提供到最后一元錢所得到的正邊際社會(huì)效用等于為最后一元公共產(chǎn)品而納稅的負(fù)邊際效用相等時(shí)。也就是說，他主張解決公共產(chǎn)品外部性的辦法就是由政府采用收稅的辦法來完成，也即實(shí)現(xiàn)外部性問題的內(nèi)部化。另外，邊際革命的奠基人杰文斯和瓦爾拉斯進(jìn)一步從不同的角度發(fā)現(xiàn)了國家應(yīng)當(dāng)出面干預(yù)自由經(jīng)濟(jì)、提供公共產(chǎn)品的方方面面。不過，出于對(duì)競爭普遍性與有效性的深信，他們把上述發(fā)現(xiàn)僅僅歸入例外[16]。

第三，國家可以通過界定產(chǎn)權(quán)克服外部性。奈特在論文《社會(huì)成本解釋中的一些錯(cuò)誤》（1924）認(rèn)為，“外部不經(jīng)濟(jì)”源于對(duì)稀缺資源缺乏產(chǎn)權(quán)界定，若將稀缺資源劃定為私人所有，則“外部不經(jīng)濟(jì)”將得以克服，它開辟了對(duì)“外部性”問題進(jìn)行研究的新方向。科斯的《社會(huì)成本問題》（1960）從“外部侵害”入手，認(rèn)為外部性的產(chǎn)生并非市場運(yùn)行的必然結(jié)果，而是由于產(chǎn)權(quán)界定不清。許嘉棟也指出，外部性所涉及的是“公共財(cái)產(chǎn)資源”或是無主物在法律上無從清楚劃分其歸屬。因此，有效產(chǎn)權(quán)制度的確立和實(shí)施可解決外部性問題。科斯主張法律應(yīng)該將這些事項(xiàng)都劃分為出財(cái)產(chǎn)權(quán)，視之為私人的，可讓私人自由協(xié)議交易的私人財(cái)產(chǎn)從而解決外部性。比如清淤一個(gè)被污染的湖泊，如果沒有人擁有這個(gè)湖泊，就會(huì)遇到“搭便車”問題。很多人都可以從清潔的湖水中受益，沒有人能夠?qū)@些收益收費(fèi)。不過，如果有一個(gè)所有者，這個(gè)人就可以對(duì)釣魚者、船夫、游客等等從中獲得收益的人那里收取較高的費(fèi)用，從而將這筆費(fèi)用用于清淤湖泊。這種通過將部分公共物品私有化、利用一些人去與另一些人抗衡的方式，能夠強(qiáng)化政府政策的作用，以較小的政策投人獲得較大的結(jié)果。[17]

第四，國家可以對(duì)公共產(chǎn)品提供者提供庇古津貼以克服外部性。庇古認(rèn)為，當(dāng)出現(xiàn)正外部性時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)給當(dāng)事人一定的津貼。使私人收益與社會(huì)收益相等，以鼓勵(lì)其發(fā)展。庇古認(rèn)識(shí)到，帕累托最優(yōu)僅僅考慮到了私人成本與收益。如果沒有外部性的存在，私人成本就是生產(chǎn)和消費(fèi)一件物品所引起的全部成本。在存在著正外部性的情況下，邊際社會(huì)收益和邊際私人收益之間會(huì)存在一個(gè)差額——邊際外在收益。這時(shí)若要達(dá)到社會(huì)福利最大化，邊際條件就不是私人的邊際成本等于邊際收益，而是社會(huì)邊際成本等于社會(huì)邊際收益，外部效應(yīng)也應(yīng)當(dāng)被考慮進(jìn)去。因而庇古提出了社會(huì)福利最大化的又一個(gè)條件，作為對(duì)帕累托邊際條件的補(bǔ)充，即要使社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利達(dá)到最大，就必須使任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)行為的邊際收益，等于其邊際社會(huì)成本。當(dāng)以社會(huì)總福利最大化為目標(biāo)時(shí)，如果存在著正外部性，如何解決私人成本與社會(huì)成本、私人收益和社會(huì)收益的差距？他認(rèn)為，這可以通過政府的補(bǔ)貼從而降低私人的供給成本來達(dá)到。假設(shè)某企業(yè)采取某種經(jīng)濟(jì)行為所得到私人利益為Bp，而行動(dòng)產(chǎn)生的社會(huì)利益為Bs。在存在著正外部性的情況下，社會(huì)利益大于私人利益即Bs>Bp，如果該企業(yè)這一經(jīng)濟(jì)行為所導(dǎo)致的私人成本Cp大于私人利益小于社會(huì)利益，以個(gè)人收益最大化為目標(biāo)的企業(yè)就會(huì)停止行動(dòng)，其停止行動(dòng)的那一點(diǎn)就是私人成本等于私人收益的那一點(diǎn)。而這個(gè)時(shí)候，從社會(huì)的角度來看，社會(huì)收益還沒有達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)，社會(huì)的邊際收益與社會(huì)邊際成本不相等，繼續(xù)進(jìn)行該項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)全社會(huì)有利。假設(shè)該企業(yè)繼續(xù)這一經(jīng)濟(jì)行動(dòng)，它所受到的損失部分為Cp-Bp，而與此同時(shí)，社會(huì)上其他受益者由此得到的好處為Bs-Bp。由于Bs-Bp>Cp-Bp，因此可以從社會(huì)上其他人的所得中(這就是正外部效應(yīng)溢出的一部分)拿出一部分來彌補(bǔ)企業(yè)的損失，從而使社會(huì)福利得到改進(jìn)。如果沒有這一補(bǔ)償過程的發(fā)生，那么在存在正外部性的情況下，單個(gè)經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行某一項(xiàng)既利于己又利于人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的水平往往要低于社會(huì)所要求的最優(yōu)水平。[18]

（二）對(duì)政府在公共產(chǎn)品供給中產(chǎn)生的外部性的克服

首先，經(jīng)濟(jì)法對(duì)公共產(chǎn)品供給的國家干預(yù)是尊重市場的干預(yù)。經(jīng)濟(jì)法的“需要國家干預(yù)論”強(qiáng)調(diào)的是市場與國家間的雙向互動(dòng)制衡關(guān)系，因?yàn)閲以诟深A(yù)過程中可能出現(xiàn)過渡干預(yù)、負(fù)效干預(yù)的現(xiàn)象。公共產(chǎn)品市場供給外部性的克服是國家干預(yù)市場機(jī)制的經(jīng)濟(jì)邏輯起點(diǎn)之一。市場調(diào)節(jié)自身所具有的不可克服的盲目性和局限性使得其最優(yōu)資源配置的作用在公共產(chǎn)品領(lǐng)域受到了限制，而國家這只有形之手在此卻大有作為，其干預(yù)比之于在私人產(chǎn)品領(lǐng)域的干預(yù)顯得更為主動(dòng)強(qiáng)大，更能克服其中的外部性。當(dāng)然，這種干預(yù)要求國家權(quán)力謹(jǐn)慎選擇干預(yù)范圍即要求公共產(chǎn)品的范圍確定應(yīng)當(dāng)有合理依據(jù)，即便是屬于公共產(chǎn)品范圍只要其生產(chǎn)與提供有著市場參與的空間，能夠通過市場自己克服其中的外部性的，都應(yīng)當(dāng)考慮引入市場機(jī)制。如有關(guān)處理污水產(chǎn)生外部性的克服就是尊重市場功能一個(gè)例證。[19]污水是由下水道匯集到一起排出的，要分辨出每戶居民排了多少污水是很困難的并且由于污水屬于被消費(fèi)過的物品，人們不會(huì)將重新凈化的污水買回來，所以為處理污水收費(fèi)似乎并不可能。但現(xiàn)在在許多國家中，這一問題已經(jīng)得到解決。具體的辦法是，將處理污水的費(fèi)用加到自來水的收費(fèi)中。因?yàn)橐粋€(gè)家庭如果用了多少自來水，就必定制造了多少污水；并且由于人們總是要使用自來水的，所以他們不能回避交納費(fèi)用。[20]

其次，經(jīng)濟(jì)法對(duì)公共產(chǎn)品供給的國家干預(yù)是適度的干預(yù)。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法所體現(xiàn)的國家干預(yù)，是建立在對(duì)國家的有限理性這一哲學(xué)認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)之上的，即國家對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)，主要通過政府去實(shí)現(xiàn)的，而政府作為一個(gè)有限政府，它在干預(yù)經(jīng)濟(jì)的過程中同樣存在著政府失靈，因此國家在實(shí)施干預(yù)的時(shí)候，一定要作到“適度”[21]。正如斯蒂格利茨所講，市場失靈為政府進(jìn)行某種形式的干預(yù)提供了空間，或者說，凡是市場可能失靈的地方，都是政府應(yīng)當(dāng)監(jiān)管干預(yù)的地方。[22]政府承擔(dān)的界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)、改革和創(chuàng)新制度，維持經(jīng)濟(jì)秩序、提供公共產(chǎn)品等職能，由于這些職能多不具備排他性，而有較多的外部正效應(yīng)，私人無力或不愿供給，因而由政府提供不但能獲得規(guī)模效益，而且能大大提高社會(huì)福利。公共產(chǎn)品領(lǐng)域的國家干預(yù)是基于公共產(chǎn)品自身屬性而產(chǎn)生外部性，但是，政府的充分介入，私人和其他社會(huì)組織活動(dòng)的空間也是有限的。公共產(chǎn)品作為外部性的一個(gè)例子，國家調(diào)節(jié)在此占主導(dǎo)地位并不意味著改變整個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性地位，即只要可能，都會(huì)讓市場解決公共產(chǎn)品問題。

第三，經(jīng)濟(jì)法對(duì)公共產(chǎn)品供給的國家干預(yù)必須進(jìn)行成本效益分析。諾斯說“如果預(yù)期的凈收益(即指潛在利潤)超過預(yù)期的成本，一項(xiàng)制度安排就會(huì)被創(chuàng)新。”[23]因此，“在干預(yù)過程中，干預(yù)權(quán)介入干預(yù)對(duì)象的深度應(yīng)取決于國家干預(yù)收益成本與市場自治收益成本的比較，尤其是應(yīng)取決于二者邊際成本的比較。政府干預(yù)活動(dòng)的界限在于：政府干預(yù)的成本不能等于甚至大于市場缺陷所造成的社會(huì)成本。如果市場、企業(yè)都不能以合適成本解決外部性問題，而政存在本身就是最優(yōu)結(jié)果，其程度由個(gè)人決策及行動(dòng)主體決策間的交互作用共同決定，具有內(nèi)生特征。例如，如果一家公司的研究開發(fā)活動(dòng)給同行業(yè)其他公司帶來好處，這些公司就可以把資金集中起來，進(jìn)行一項(xiàng)合資項(xiàng)目(在不觸犯反壟斷法等規(guī)章的情況下)，每家公司承擔(dān)一部分成本，所有掏錢的公司共享收益，外部性問題就通過合作安排內(nèi)部化了。但是并非所有的公共產(chǎn)品問題都可以通過合作來解決，當(dāng)談判和達(dá)成協(xié)議的成本非常高、合作某一方可能要享受更大好處時(shí)，合作協(xié)議就會(huì)崩潰。此時(shí)政府就可以發(fā)揮其節(jié)約成本的優(yōu)勢而進(jìn)行干預(yù)。

第四，經(jīng)濟(jì)法對(duì)公共產(chǎn)品供給的國家干預(yù)必須納入法治化軌道。國家公權(quán)只能是以“干預(yù)”的性質(zhì)介入公共產(chǎn)品的供給。這意味著這種國家干預(yù)是一種外生的帶有目的性的力量，它必須具備合理性的前提。即國家干預(yù)權(quán)力必須具備法律正當(dāng)性，國家對(duì)公共產(chǎn)品供給的干預(yù)權(quán)力應(yīng)源于法律之規(guī)定。具體來說，就是必須強(qiáng)調(diào)政府在干預(yù)活動(dòng)中逐步實(shí)現(xiàn)法治化。措施主要包括：其一，改革憲政制度，通過憲法改革解決政府失靈。[24]不同的個(gè)人之間、不同的利益集團(tuán)之間以及個(gè)人和集團(tuán)之間在公共產(chǎn)品需求上往往具有不同的利益和偏好，常常存在著各種利益沖突。因此必須擴(kuò)大社會(huì)各個(gè)利益集團(tuán)正常表達(dá)利益要求的渠道，完善平衡不同利益集團(tuán)對(duì)于公共產(chǎn)品的需求機(jī)制；其二，提高政府管理和運(yùn)作的開放程度和民主程度，擴(kuò)大社會(huì)公眾參與公共產(chǎn)品供給等社會(huì)公共事務(wù)的領(lǐng)域。其三，強(qiáng)化對(duì)政府機(jī)構(gòu)的財(cái)政預(yù)算約束，規(guī)范政府機(jī)構(gòu)和政府官員在公共產(chǎn)品供給上的經(jīng)濟(jì)行為。因?yàn)椋?dāng)期的政府官員可能會(huì)獨(dú)享赤字財(cái)政的政治利益，而由他們的繼任者去承擔(dān)成本，最終由公共產(chǎn)品的消費(fèi)者承擔(dān)了外部性。其四，改革和完善政府公共產(chǎn)品供給行為的制度和程序設(shè)計(jì)，提高透明度，加大對(duì)政府機(jī)構(gòu)和政府官員行為的監(jiān)督和制約的力度。[25]如實(shí)行公共產(chǎn)品供給決策過程公開的原則。其五，使政府外部性的受害者能夠以很低的成本對(duì)政府進(jìn)行侵權(quán)訴訟。使公民有合法的權(quán)利對(duì)權(quán)力提出合理的質(zhì)疑。[26]最終實(shí)現(xiàn)外部性的順利解決。

綜上所述，公共產(chǎn)品及其供給中外部性的經(jīng)濟(jì)法克服的途徑一方面是通過改變?nèi)藗兊某杀竞褪找娓窬郑瑥亩淖內(nèi)藗兊男袨椋怪吣繕?biāo)的方向努力。一方面也要解決政府在公共產(chǎn)品供給公共選擇上的“強(qiáng)迫搭車”而導(dǎo)致的失靈。一般而言，只要可能，讓市場來解決公共產(chǎn)品問題，通常要比由政府來解決更有效率。但如果兼顧到公平，則在面對(duì)市場與政府這兩種解決公共產(chǎn)品外部性的制度安排的選擇上，必須對(duì)兩者進(jìn)行成本與收益的權(quán)衡，最終實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品外部性的最優(yōu)解決。

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[25]參見朱進(jìn).外部性與政府干預(yù)行為[J].長江論壇，2003（2）：46.

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