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內容提要：勞務經濟是我國農民開創的一種新經濟現象，已成為目前農民增收的一條重要途徑。本文深入分析了當前安徽省勞務經濟發展的新特征及其制約因素，進而探討了加快勞務經濟發展的政策措施。

黨的十六大明確提出了全面建設小康社會的奮斗目標。實現這一奮斗目標，重點在農村，難點在農民。安徽省是一個農業大省，農民收入水平相對偏低且增長緩慢已成為當前全省農業和農村經濟發展面臨的一個突出問題，但大力發展勞務經濟不失為一條重要途徑。這是因為，人多地少是安徽省基本省情，而“農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移，是工業化和現代化的必然趨勢。”因此，深入分析我省勞務經濟的發展現狀及其制約因素，進而探討和研究進一步發展的對策，對于促進農民增收、實現農村經濟的繁榮和加快全省全面小康社會的建設步伐，無疑有著重大的現實意義和深遠的歷史意義。

一、安徽省勞務經濟發展的新趨勢、新特征

勞務經濟是我國農民開創的一個經濟行為和新出現的一種經濟現象。因其吸引了億萬農村勞動力的投入，滲透到各行各業，就業容量大，投入少而經濟效益高，又促進了新的資源與新的資源配置方式的出現，所以被很多地方視為是一個新興的大產業而著力推動其發展。相比較而言，安徽省對此認識較早，而且抓出了成效。據統計，2001年全省農民外出務工（計770多萬人，占農村總人口的1/6）總收入達260多億元。分攤到全省農民，人均500多元，對農民人均純收入增長的貢獻率達54.5％。而同期全省全年財政收入為309.5億元。可見，外出民工幾乎“再造”了一個安徽。近年來，由于各地銳意推動，安徽省勞務經濟呈現出了新的特征。

1、勞動力轉移規模越來越大，輸出地和輸入地都出現相對集中的趨勢。據統計，上世紀90年代初全省民工才300萬人，2001年全省農村轉移勞動力為77萬余人，而2002年達到1059.31萬人。值得一提的是，2002年全省農村轉移勞動力占農村勞動力的比重為29.2％，其中向省外的占轉移人數的62％。另據統計，滁州市2002年勞動力輸出開發總數達62萬人，占農村勞動力201萬人的30.8％，比2001年末凈增13.7萬人，增長28％。目前，全省外出民工的輸出地相對集中在農業大市、農業大縣（如阜陽、六安、安慶、霍邱），而輸入地則主要集中在沿海或經濟發達省市（如上海、廣東、浙江、江蘇、北京），主要從事建筑、運輸、采掘、建材、服裝、制造、食品加工、餐飲、服務、紡織和電子等行業。有資料表明，到2002年底，安徽省進京的建筑勞務隊伍就達9.36萬人，在滬民工有125萬人，占滬外來民工人數的三分之一，已構成當地建設的一支重要力量。

2、勞動力轉移層次越來越高，不斷拓寬行業和產業鏈條，一大批能人完成了從農民向創業者的轉變。全省從事專業技能工作的外出務工人員已占整個輸出人數的26％。目前我省農村勞動力轉移已由過去單一體能型和傳統技藝型輸出向技能型、管理型的高層次轉變。2002年，霍邱縣馮井鎮外出務工人員達1.5萬人，他們所從事的行業主要集中在電腦經營、運輸、服務、建筑裝璜等領域。尤其是他們在北京中關村所銷售的計算機中央處理器已占到了60％市場份額。目前阜陽市每年勞務輸出總量約160萬人，在這些勞務人員中，從事非體力型的務工人員已占37％，其中技能型占26％，經營管理型占11％。農村勞動力轉移層次的提高主要得益于一大批起帶頭作用的能人。如全椒縣馬廠鎮農民李松在廣州打工10年學到了技術，2001年在廣州創辦了服裝廠，自己當老板，當年盈利50萬元。鳳陽縣們臺鎮柳東村農民李志華在外打工搞過建筑、辦過化工廠，1997年回鎮創業，成立了安徽鳳陽染化總廠。目前新生產的硫化染料系列50多個品種全部出口，成為擁有固定資產3680萬元、220名職工、年納稅200多萬元的私企大戶。又如該縣板橋鎮農民丁國發、張小莉1995年進了浙江東源電器公司，成為生產骨干，2002年被廠方派往突尼斯成套設備公司擔任技術顧問。等等。

3、勞動力轉移形式越來越活，特色產業鏈條越拉越長，成為農民增收的最佳選擇。當前農村勞動力轉移的形式靈活多樣，有農辦、勞動、農林、水利等政府部門向外地推薦并組織集體轉移的，有工會、婦聯、共青團等黨群團體的參與配合的，有鄉村兩級基層干部的積極倡導與組織，也有農民以血緣關系、地緣關系為紐帶“親幫親”、“鄰幫鄰”的民間自發組織的大膽探索，還有勞務中介公司市場化運作轉移的。但是，不論哪種形式，效率最好的是輸出的勞動力能夠與具有比較優勢的特色產業連在一起。實踐證明，有特色產業可以帶動轉移，無特色產業就無法走出家門。特色產業越大，帶動轉移的能力就越強，勞動力轉移中獲得的收入也就越多。天長市長秦欄鎮農民陳業桃在上海打工經商11年后返回家鄉，投資1400萬元開辦了天森木業有限公司，吸收當地農民480人就業。當地又圍繞該企業發展，建起占地2000畝的楊樹基地，從而帶動了一個產業的發展。鳳陽縣棗蒼鄉農民王瑞林投資32.4萬元種植雙孢蘑菇54畝，目前已擴大到100多畝，并且帶動全鄉發展蘑菇基地1500多畝。據統計，2002年，全省農民人均純收入2120元，其中工資性純收入占33.4％。

4、勞動力轉移環境日趨優化。首先是初步形成了良好的組織領導機制。如有的地方農村勞動力轉移工作列入了縣、鄉年度考核內容，成為主要領導緊緊抓在手上、要求務必抓出成效的重要工作。有的鄉鎮建立健全了農村勞動力就業管理服務機構，形成了集信息、政策咨詢、技能鑒定和職業介紹為一體的服務網絡。阜陽市經過十余年的努力，目前已形成了上聯市、縣勞動部門職介機構，下達村委會的服務網絡，通過這一網絡服務輸出人數已占全市民工輸出總數的60％。其次是初步形成了良好的輿論氛圍。媒體對農村勞動力轉移的典型人幫助排憂解難，促進勞務輸出。再一方面就是，初步形成了良好的培訓體系。獲得就業崗位是農村勞動力成功轉移的關鍵。為讓外出民工有一技之長，2000年，和縣抓住被國家批準為農村勞動力開發就業試點縣的機遇，重點對農村外出勞動力進行技能培訓。目前，該縣共有培訓基地87個，年培訓能力達到3.2萬人。至2002年底，該縣在京建筑管理人員和特殊工種持證上崗率均達到100％，一線操作工人持證率達到80％以上。阜陽市經過幾年的努力，現已培訓農村勞動力40萬人，其中達到中級以上技術水平的約25萬人，培訓的專業涉及電工、電焊、烹飪、電子、駕駛、服裝裁剪、家政服務等20多個工種。

5、外出務工的農民結構發生了諸多變化。從性別結構上看，女性比重增加了；從年齡結構上看，更加年輕化了；從文化結構上看，初中以上文化程度的比例提高了；從就業結構上看，從事第三產業的增多了，還有一部分打工農民已進入了非體力勞動領域。

6、勞務輸出對象從過去單純的農村富余勞動力向城鄉共同輸出轉變。一批城鎮下崗失業人員開始進入勞務輸出人員行列。另外，勞務時間也從季節性零工向長年穩定工轉變，目前全省長年在外務工人員占到全部務工人員的90％。

二、當前安徽省勞務經濟的發展面臨的問題與障礙

盡管我省勞務經濟的發展取得了成效并呈現出較快增長的勢頭，但同時也受到一些因素的制約，主要是：

1、部分農民思想、觀念傳統、守舊，一定程度上制約著農村富余勞動力轉移的進程。我省是一個農業大省，農村人口占全省總人口（2001年底為6324萬）80％以上，鄉村勞動力占全省勞動力資源的80％左右。這顯然遠遠超過了農村社會生產的需求。但由于傳統觀念的束縛，一部分農民對農村富余勞動力轉移的重要性和緊迫性認識不清，主要表現為：一是不少農民安于現狀、安于溫飽，不愿意離開土地、離開農業，有“辛苦2個月，快活300天”的滿足心理；二是不少農民不敢離開家鄉，不敢外出務工，怕上當受騙和被人欺負，有“在家千日好，出門時時難”的畏難心理；三是部分農民（越是經濟落后地區表現越明顯）并沒有意識到自己處在“隱性剩余”之中，生活追求建立在“吃飽穿暖”之上，僅滿足于農閑時打打短工，不作長遠打算，更不愿扎根城市，走不出傳統農業的生產生活方式，有“金窩銀窩，不如家里窮窩”的戀家心理。

2、農村富余勞動力自身綜合素質偏低制約著轉移結構的提升和務工收入的增加。農村民工自身素質上的不足最直接的表現就是勞動技能低，如大量的農村勞動力由于缺乏科學知識、專業技能和市場意識，從而在與城市勞動力的競爭中往往處于劣勢地位。又如一些農村勞動力只能從事苦活、臟活、累活，難以向新興產業轉移。另外，農村勞動力轉移多數還處于低水平、低層次的傳統型狀態，也是農民工勞動技能低的一個表現。據統計，我省目前外出務工者從事體力工作的占到78.3％，技術工占19.5％，而中高層管理者微乎其微，只占1.8％。上海的125萬皖軍中，常年從事體力勞動或一般性勞動的人就有96萬之多。在北京，農村轉移勞動力自身素質的狀況，不僅影響到就業崗位的選擇，而且也直接影響到其經濟收入。如皖北地區外出務工者年凈收入在4000元左右，而安慶市樅陽縣等地的務工者年凈收入在5000元以上。“可見，在現實情況下，農村轉移勞動力要提高自身的競爭優勢，首先得提高自身素質。

3、信貸投入不足制約著農村富余勞動力在區城內轉移及其載體的發展。當前農村勞動力轉移受到了農村經濟區域和行業發展限制，更為關鍵的是，有些縣域經濟信貸投入不足，信貸資金投入總量逐年減少，增幅趨緩；縣域內工商業貸款、固定資產貸款和技術發行貸款逐年減少，占貸款總額的比例呈下降的趨勢。貸款轉而集中投向效益優良企業的趨勢十分明顯，或幾家金融機構集中向一兩家效益好的企業發放貸款。資金大量外流，縣域信貸投入增長乏力。從而使得縣域內的農業產業化的龍頭企業、中小企業、民營企業得不到及時貸款，甚至根本貸不到款，從而抑制了縣域內農村剩余勞動力轉移載體的發展。

4、現行制度政策的不合理使得農村勞動力進城務工的門檻抬高、合法權益得不到保障。長期以來，城鄉分割的傳統戶籍制度把戶口與社會保障、醫療制度、子女教育、社會福利和社會地位直接掛鉤，使戶口成為社會身份的象征。因為沒有一紙城市戶口證明，絕大多數農民不能被納入社會保障之列，不能享受到與城市居民一樣的待遇。而且在住房、醫療、教育、勞動就業、養老等方面，還要承擔城里人不需要付出的高額費用。盡管國家計委、財政部在2001年10月發出了《關于全面清理整頓外出或外來務工人員收費的通知》，但這種現象仍在一些大中城市不同程度地存在著。由戶藉性質不同帶來的不平等意識還體現在，“農民身份”似乎還成了進城務工人員身上的污點。在就業方面，城市制定外來勞動力分類管理目錄，限制農民工從事某些行業，把臟、苦、險、毒工種留給農民工。具體到企業層面上，則存在著農民工與城市人同工不同酬的現象，沒有相應的保障和福利措施。2001年，上海市政府就出臺文件規定，要有選擇地使用外地民工，并且對外來務工者從事的5大類23個工種進行限制，不允許外地人員從事保潔、保綠、保安、駕駛員、會計、營業員、電腦等工種的工作。北京市勞動局從1996年起每年都發出通告，公布限制外來人員就業的行業和工種，1996年限制的行業和工種是15個，到2000年時猛增到103個。

5、農村勞動力轉移機制不健全制約著轉移效率的提高。農村勞動力轉移是一項系統工程，涉及到農業、勞動、公安、城建、交通等許多政府部門，但是缺少綜合管理部門牽頭管理，“龍多不吸水”，誰管誰都不落實，管理不規范、信息不準確、服務不到位等問題在某些地區、某些中介部門時常出現。機制的不健全，一方面使得農村勞動力轉移情況難以及時全面掌握，轉移過程中薄弱環節和存在問題難以及時協調解決；另一方面使得農村勞動力由于獲取信息的渠道十分狹窄，經常跑空趟，浪費錢財。據我省勞務輸出大縣霍邱縣統計，在該縣輸出的35萬勞務人員中，由勞動部門組織輸出的不到3萬，大部分人是托親靠友，或自發外出的。這種沒有經過組織的輸出，往往造成外出者因為證、卡手續不全而找不到工作，顛沛流離，空手而返；有的民工不得不降低就業條件，“給錢就干”，收入不高甚至上當受騙。

6、土地流轉制度不完善在一定程度上也制約了農村勞動力的轉移。家庭經營承包是現階段和我國農村生產力水平相適應的一項基本制度，但是家庭經營承包形成的田塊零星化、分散化經營的問題也十分突出。從經濟學的角度上講，沒有適度的規模經營，就談不上規模效益。目前的“人分口糧田，勞分責任田”的兩田制，加之農田是農民生存的保障，從而使得一些進城鎮務工農民不能安全從土地上解放出來，出現了“人在外心系田”的現象。農民在農忙時來回奔走，制約了農村勞動力的轉移，有的進城農民因無暇顧及農村土地，而導致了農村土地的拋荒。

另外，農村勞動力對進城務工的收入預期對其轉移也有一定的影響。由于目前城鎮下崗職工增加，城鎮就業壓力加大，農村勞動力就業的范圍局限于收入較低的產業和行業，農村勞動力對進城后的預期收入下降，而進城后生活、就醫、子女教育等方面的支出預期又在增加，從而導致有些農民想進城務工而不敢進。

三、推動勞務經濟快速健康發展的政策建議

鑒于上述分析，不難看出，勞務經濟的進一步發展，需要我們從完善載體、政策、制度和市場機制等方面加以推動。就目前而言，我們應著力抓好以下幾個方面措施的實施：

（一）加強宣傳引導，提高人們尤其是城鎮居民及管理機構對農村勞動力轉移重要性的認識

盡管目前勞務經濟已進入新的發展階段，但無論是農村勞動力自身還是社會上其他成員對農村勞動力轉移仍存在著各種陳舊觀念和錯誤認識。尤其是城鎮居民及管理機構對農村勞動力進城務工有一種抵觸心理。在他們看來，農民進城會搶了城市人的飯碗，會使城市基礎設施緊張并帶來了城市社會的混亂。這也是一些城市抬高農村勞動力進城門檻的一個重要原因。事實上，當前城市居民失業增加并不是農民造成的，根本原因在于工農業生產能力過剩，產品沒有市場。過多的農民滯留農業，不僅農民沒有其他就業機會，收入下降，而且城市工業品銷售困難。只有通過加快農業人口向非農產業轉移、農村人口向城市人口轉移，才有可能提高勞動生產率，從而增加農民收入和改變農民消費觀念與消費模式，進而為城市工業品開辟廣闊市場。因此，各地必須通過政府文件、黨報黨刊以及電視、電臺等各種途徑，大力開展宣傳教育，使全社會充分認識到加快勞務經濟發展對縮小城鄉差別、促進農業現代化與農村工業化、加快城市化進程乃至整個國民經濟和社會發展的重大意義，從而為勞務經濟的進一步發展創造一個良好的輿論環境。

（二）與時俱進，開拓創新，為勞務經濟的發展營造良好的金融、服務和法制環境，推動其更快地發展

1、營造良好的融資環境，著力解決農村農業產業化經營和中小企業貸款難的問題。這一問題的解決關鍵在操作政策上要加以完善。首先作為央行的人民銀行要繼續改進調控手段，加大中小企業的信貸支持力度，引導各商業銀行在防范風險的基礎上，積極開展業務創新，創辦新的適應中小企業和農業產業化需求的信貸品種。針對中小企業資本金不足、風險相對較高的現狀，可允許商業銀行試辦賬戶質押貸款，對企業生產、銷售全過程實施賬戶監督，把適當放寬貸款條件與嚴格貸款監督結合起來；有的還可以對中小企業進行資質評估，對誠信程度高的中小企業，給予特殊優惠政策；有條件的地方，可引用民間和國外的資金，加大投資擔保基金的力度。另外，由于中小企業貸款的對象點多面廣，情況復雜，僅靠上級銀行領導決策確實困難，有些國家獨資的商業銀行要酌情給予基層行一些經營授權，可增強基層行的責任心，調動基層行的積極性，還應該實事求是地具體分析貸款責任制，如農業貸款遇到市場風險和自然風險的制約，遇到這種情況，不應追究承貸方責任。其次，要繼續實施穩健的貨幣政策，適度擴大地方商業銀行貸款規模，積極支持鄉鎮企業、私營個體經濟的發展，支持各層次科技企業的快速成長。要加大中長期貸款規模，改變過去的長期項目使用短期性資金的弊病，保證城鎮化、鄉鎮企業、基礎設施和治理生態環境所需長期性資金投入到位。

2、營造良好的管理服務環境，推動勞務經濟向廣度高度發展。首先，勞務輸出工作要逐步由單純量的擴張向綜合質的提高轉變。一方面，要建立、健全勞務輸出的領導機構和就業服務體系，及時研究新情況，解決新問題；要健全基層勞務輸出管理服務機構，開展勞動力資源調查、務工信息收集、證卡管理和輸出后服務等工作，不斷完善和擴大現有勞動力市場及其網絡系統，擴大覆蓋范圍，拓展務工信息來源。另一方面應制定和完善有關政策。如落實務工人員社會保險政策，制定具體的土地流轉辦法以妥善解決農民外出務工后承包土地的稅費問題，制定務工人員回鄉創業的優惠政策和獎勵措施等等，從而營造有利于推動勞務輸出的良好社會氛圍。再一方面，要強化職業技能培訓，提高務工人員和農村勞動力的素質。農村勞動力素質不高是影響勞動力轉移數量和層次的重要因素。對于外出務工的勞動力，我們應積極開展文化教育和針對性強、實用性大、形式多樣的職業技能培訓，引導他們掌握工業勞動技術和三產服務技能，從而提高我省勞務輸出人員的技術素質，增強市場就業的競爭能力。同時，要加強政策法規教育，提高外出務工人員的法制觀念和自我保護能力，樹立我省務工人員的良好形象。而對一些通過從事二產或三產先富裕起來的農村勞動力，應激發和培育他們的學習熱情，強化他們的商業經營意識、國際化意識，從而把農村經濟、科技、教育三者有機結合起來，使農村經濟持續健康發展，為進一步拓寬農村勞動力的轉移奠定基礎。

其次，要提高農村勞動力的轉移層次，即要把農民外出打工上升到向城鎮、向國外遷移的層次上。一方面，工業化是經濟結構變革的過程，也是一個社會結構變革的過程。由于歷史和現實的種種原因，后者在我國一直處于滯后狀況。今后若干年，隨著社會經濟的發展和城市的需求，將會有一大批農民從農村進入城市，這是歷史發展的必然趨勢。在這樣一種宏觀背景下，作為農民工的輸入地要歡迎接納農民進入，輸出地也要樂于讓農民離鄉離土，走的農民越多越好，不要強調要求他們返鄉辦企業、為家鄉做貢獻。農民進城與外出農民返鄉創業，這是兩個不同性質的問題。就目前的現實而言，農民外出打工，對輸出地來說，是只有義務而沒有收益。但從長遠看，如果農民出去多了，農產品的商品性需求擴大了，加上農業經營規模的擴大，農業商品率也就提高了，社會公共事業也因人口減少而負擔輕了，這樣同樣有利于地方經濟的發展。另一方面，要切實做好農村勞動力向國外輸出的基礎性工作，這是我國勞務經濟的薄弱環節，但卻大有作為。現在我國年均輸出勞動力不到10萬人（四川省有1萬民工在國外，而安徽省幾乎沒有），而印度每年達120萬人，墨西哥有800萬。而國際上平均每年需求量在3000萬人左右。現在我國的物質產品外向度已經很高，資本外向度也在提高，惟獨勞務外向性很低，除了體制的原因外，主要是觀念和技能上的問題，在這方面我們應有所突破。

再次，要提高農村勞動力輸出的服務層次。勞動力外出打工，無論是勞動力數量還是經濟收益，都是可觀的，堪稱一個大產業，那么相應的服務也要跟上。各級政府要為農民提供信息、法律、培訓、咨詢等中介服務，要把勞務經濟作為一個大產業對待就應該有相應的投入。這里需要強調的有兩點：一是要建立一個能夠超越部門利益的機構，專門負責和統一協調處理農村勞動力轉移過程中的各種矛盾和各類問題。克服目前有些地方多頭管理、誰管理誰都不落實的弊端。二是要把農村勞動力轉移工作作為各級政府的“一把手工程”，納入年度目標考核，層層簽訂責任狀，激勵政府各個部門、各個層次、各個環節形成合力，共同促進農村勞動力轉移。這不僅是“三個代表”重要思想的具體落實，也是市場經濟中政府應有的職責。

3、營造良好的法制，加強勞動合同管理，切實維護務工人員的合法權益。市場經濟是契約（合同）經濟。契約是市場的法律原形，市場經濟最主要的法律特征就是經濟關系的契約化。因此，推動勞務經濟的健康發展必須切實加強勞務合同的管理，以維護務工人員的合法權益。首先，用人單位必須依法與農民工簽訂勞動合同。勞動合同中要明確勞動合同期限、工作內容、勞動保護及勞動條件、勞動報酬和違反合同的責任等內容。其中有關勞動報酬的條款，應明確工資支付標準、支付項目、支付形式以及支付時間等內容。其次，勞動保障部門要加大對農民工勞動合同的監督檢查力度，及時受理勞動合同糾紛。對不與農民工簽訂勞動合同、采取欺詐和威脅等手段簽訂合同，以及不履行合同的用人單位，要責令其糾正；對農民工合法權益造成損害的，要責令其進行賠償；造成嚴重后果的，要依法嚴肅處理。再次，勞動保障部門要加強對用人單位工資支付情況的監督檢查，建立健全農民工工資支付監控制度。

（三）深化改革，完善政策，增強勞務經濟發展的推動力和內動力

1、深化戶籍制度改革，拆除壁壘，加快農村勞動力轉移和農民市民化步伐。目前，大多大中城市中都有一批進城多年準市民，在新的人口統計中已經將他們算成城市人口，但現存的戶籍制度對他們來說是難以逾越的一道障礙，使他們成為市民，是加快城市化進程的突破口。應當盡快放松原有的戶籍管理，減少甚至取消落戶費用，允許在城市有合法固定住所、穩定職業和生活來源的農民轉為市民。要在總結和推廣近年來小城鎮戶籍制度改革試點經驗的基礎上，采用國際上通行的按居住地登記戶口的原則，實行以居住地劃分城鎮戶口與農村戶口，以職業劃分農業人口與非農業人口。要實行以固定住所和穩定收入為主，要依據申報城鎮戶口的政策，盡快以導向性的準入條件替代硬性的進城人口指標控制，相應改革就業、入學和社會保障體制，平等對待新進城市落戶居民與原城鎮居民的權利和義務，徹底打破城鄉分割的二元社會結構，逐步實現人口的自由遷徒并建立起城鄉一體化的戶籍管理制度。要放寬農民進城落戶的條件，允許農民自主進城定居，解決目前城鄉居民兩種身份、就業和待遇不平等的問題，統一城鄉就業政策，為農村勞動力轉移大開方便之門。

2、完善土地政策，加快土地流轉，徹底將進城后農村勞動力從土地上解放出來。土地的不可流動性是制約農村勞動力進城、制約城鎮化的重要因素。如果進城農民依然一腳在城里，一腳在田里，甚至因無暇顧及土地而導致拋荒現象，不僅不能提高自身的收入，而且還會影響農業結構的調整與優化。對此，九屆全國人大常委會第29次會議通過的《中華人民共和國農村土地承包法》（于2003年3月1日起施行）第三十三條明確指出：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。”所以，我們不能讓土地捆住農村勞動力流動的手腳，因地制宜地采取土地流轉形式，為農村勞動力的轉移創造機會。但當前亟待解決的是，要建立起農村土地流轉和有償使用、轉讓制度。要積極推動農村集體土地使用制度改革，在明確界定集體產權的前提下，保留進城農民繼續分享集體積累收益的權利并承擔相應合理的稅費負擔義務。要按照城鄉土地市場的一體化，探索農村集體建設用地入股、租賃的辦法，使土地使用權作為生產要素實行有償轉讓，推動農村土地流轉制度的建立，加快土地向種田能手集中，促進規模經營的發展。具體可以考慮以下土地流轉形式：推行土地股份制，農民以土地折股，建立土地股份合作社或股份制農業企業。或允許土地轉讓，允許農民將30年的土地承包權一次性有償轉讓第三者或村委會使用，受讓人同轉讓方的農民達成協議并付轉讓費。還可以實行土地置換的辦法，即政府建立土地置換公司，進城農民可以將農村承包土地使用權與城市住房基地按照2：1或3：1或4：1等具體情況置換。公務員之家版權所有

3、改革社會保障和就業制度，增強農村勞動力進城的內動力。單純獲得城鎮戶口身份，還不能對農民形成足夠的吸引力，只有消除進鎮農民的后顧之憂，讓他們獲得在城鎮生活和工作的社會歸屬感，取得平等的社會地位，進城才能對農民真正具有吸引力。首先要增加教育吸納能力。必須進一步加大教育布局調整力度和教育投入力度，加快各類學校建設步伐。提高現有學校的能量。此外，還要建立民間辦學機制，鼓勵各種力量辦學。其次是創造平等的就業環境。要徹底打破城鄉屬地管理，取消一些不合理的就業歧視條件，廢止對使用農村勞動力所收取的各種不合理費用。要建立城鄉統一的勞動力就業市場，大力發展多種形式的培訓和職能培訓，提高他們的素質和技能，增強就業的能力。再次是建立最低生活保障制度。對農民轉入城鎮戶口后，自愿放棄農村土地承包，應給予享受城鎮居民最低的生活保障。另外，還要解決好計劃生育、服兵役等其他有關問題。

4、打破城鄉分割體制，為農村勞動力轉移提供更廣闊的空間。現存的城鄉分割體制，一方面使得農村富余勞動力轉移不充分，一定程度上影響著農民收入的增長的速度。另一方面就是使城鄉二元格局剛性化，城鄉差別、地區差距呈進一步擴大趨勢。這是因為有大量廉價的農村勞動力涌入城市，保證了當地人力成本低的競爭優勢，一些低層次的產業并沒有因競爭優勢低而向欠發達或不發達地區轉移，從而人為地割斷了產業梯度轉移的鏈條。而且目前我省的城市化水平還很低，缺乏具有明顯帶動作用和中心城市功能的大城市或特大城市，現有城市的功能和規模效應還沒有充分發揮。因此，打破城鄉分割，開放大中城市，是推進城市發展的客觀要求和必然趨勢。與此相對應，農村勞動力轉移政策應采取向大中城市“異地轉化”為主、“異地轉化”與“就地轉化”相結合，從而實現城鄉協調發展。